為什么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶
——基于利益博弈的分析

張 彰，田尉琪

（1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，昆明 650221；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，昆明 650221）

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

截至2020 年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)60%，在這帶著加速度的城鎮(zhèn)化發(fā)展背后，大部分農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城后，并沒有獲得和城市居民同等的社保、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)水平，游離于農(nóng)民和市民之間，由此產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶現(xiàn)象。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2014 年3 月6 日十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議“財(cái)稅體制改革和財(cái)政工作”發(fā)布會(huì)上，首次提到“教育可攜帶性”一詞，他指出：“收入分配要堅(jiān)持起點(diǎn)公平，應(yīng)推進(jìn)教育資源可攜帶。”在同年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上他再次提出：“探索建立教育經(jīng)費(fèi)可攜帶支持機(jī)制，保障流動(dòng)兒童在流入地平等接受義務(wù)教育?！笨梢姡r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)是否可攜帶，一方面涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市是否可以獲得與城市居民相同的公共服務(wù)水平，另一方面則涉及資源、權(quán)利在不同級(jí)次政府間的轉(zhuǎn)移和配置，是事關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展、進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。就當(dāng)前的相關(guān)研究而言，主要聚焦于流動(dòng)人口公共服務(wù)的供給問題。

在中國(guó)的戶籍制度框架下，各種公共福利與戶籍相捆綁，為地方政府提供了公共服務(wù)歧視性供給的條件，由此導(dǎo)致地區(qū)間公共品供給的總量和結(jié)構(gòu)差距較大〔1〕，地方政府在文教衛(wèi)、社會(huì)保障等民生性公共品供給方面仍然缺位，主要通過(guò)犧牲農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)需求以保障當(dāng)?shù)鼐用瘛?〕。夏紀(jì)軍認(rèn)為，地方政府可利用戶籍制度限制流入人口享受本地公共服務(wù)，進(jìn)而節(jié)約成本、降低其財(cái)政支出〔3〕。王麗娟從財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的視角，也提出在當(dāng)前的戶籍政策下，地方政府通過(guò)限制人口流動(dòng)或削減為新增居民提供公共服務(wù)的成本，來(lái)實(shí)現(xiàn)其新增財(cái)政結(jié)余最大化的目標(biāo)〔4〕。李霄鋒認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障存在的問題主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元與城鎮(zhèn)二元、“冷暴力”與“集體自私”、過(guò)渡與權(quán)宜、“二率”錯(cuò)位與政績(jī)導(dǎo)向、“弱表達(dá)”與“被塑造”、進(jìn)城成本與“剪刀差”、土地立命與瞻前顧后等方面〔5〕。針對(duì)上述研究流動(dòng)人口公共品供給不足的現(xiàn)狀，毛小玲和張朋柱基于Shapley 值法對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障多方利益進(jìn)行分析，結(jié)果表明：Shapley 值法分配使合作的流入地、流出地以及流動(dòng)人口本身三方利益都有增加，而風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)較少的流入地對(duì)流出地和流動(dòng)人口的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償更體現(xiàn)了分配的公平，并有利于促進(jìn)流動(dòng)人口參保的積極性〔6〕。郭秀云從戶籍制度改革的視角，對(duì)中央政府、地方政府、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及流入地用人單位在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)與權(quán)益維護(hù)的利益博弈過(guò)程進(jìn)行分析，提出帕累托改進(jìn)的不可能性，并認(rèn)為能否實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的關(guān)鍵是建立起不同利益群體的協(xié)調(diào)機(jī)制與合理的成本分擔(dān)機(jī)制，且要建立在各級(jí)政府激勵(lì)相容的利益結(jié)構(gòu)下〔7〕。張學(xué)浪提出，要探索建立多元主體治理、系統(tǒng)治理、同步治理三種治理模式，共同提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度及推進(jìn)其基本公共服務(wù)保障的實(shí)效性〔8〕。

上述研究對(duì)推進(jìn)流動(dòng)人口公共服務(wù)保障做出了正確的指導(dǎo)及建議，對(duì)本文的分析形成了有力支撐，然而，流動(dòng)人口公共服務(wù)的供給主體具有多元性特征，不僅涉及流入地政府、還包括流出地政府、中央政府、流入地企業(yè)以及流動(dòng)人口本身，這些具有“理性人”屬性的不同主體，根據(jù)不同的目標(biāo)定位，在利益得失的相互交織博弈下，在我國(guó)當(dāng)前戶籍制度的制約下，形成了各自追求自身利益最大化的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，由此產(chǎn)生了責(zé)任推諉、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)保障不足的現(xiàn)象?；诖?，本文從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶的概念界定入手，探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)權(quán)利、責(zé)任和資源在不同責(zé)任主體間的劃分、界定及轉(zhuǎn)移問題。運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論分析方法，通過(guò)對(duì)各供給主體進(jìn)行利益博弈分析，解釋為什么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶，最終提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶機(jī)制建立的基本思考。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶性概念界定及現(xiàn)狀

（一）公共服務(wù)可攜帶性的提法及概念界定

由于“基本公共服務(wù)可攜帶性”的表述較為前沿，目前尚無(wú)學(xué)者在研究中明確提到該術(shù)語(yǔ)，但就基本公共服務(wù)的具體內(nèi)容，如社會(huì)保險(xiǎn)、教育方面，均有文獻(xiàn)提出可攜帶性的概念。

社會(huì)保險(xiǎn)方面，Brigitte〔9〕、Cruz〔10〕認(rèn)為，醫(yī)療保險(xiǎn)可攜帶性是指：參保人改變雇傭狀態(tài)、從一項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃轉(zhuǎn)到另一項(xiàng)計(jì)劃、或改變國(guó)籍或居住地等情況下，已經(jīng)獲得的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益可以被保留、維系或轉(zhuǎn)移的能力。世界銀行專家Holzmann 等提出，衡量一個(gè)國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)可攜帶性高低的標(biāo)準(zhǔn)包括：一是人口不因流動(dòng)而喪失參保資格，無(wú)論是在流入地還是流出地，都可以根據(jù)居住情況參加當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)；二是保障流出地和流入地醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在參保人流動(dòng)的情況下，財(cái)務(wù)利益既不增加也不受損；三是要保障行政成本最小化，即經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理要便利和快捷〔11-12〕。教育方面，教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室主任汪明于2015 年首次提出“教育經(jīng)費(fèi)可攜帶”的概念，以流動(dòng)人口規(guī)模迅速擴(kuò)大和現(xiàn)行戶籍制度下不能做到“錢隨人走”為背景，提出了教育經(jīng)費(fèi)可攜帶性的內(nèi)涵〔13〕。不少學(xué)者在繼續(xù)享受教育權(quán)利方面提出，農(nóng)民工子女入學(xué)機(jī)會(huì)均等的權(quán)利并未實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為義務(wù)教育入學(xué)權(quán)利不可攜帶、經(jīng)費(fèi)不可攜帶、教育質(zhì)量不可攜帶、教育心理狀態(tài)不可攜帶等〔14-15〕。

綜上，本文將基本公共服務(wù)可攜帶性界定為：接受基本公共服務(wù)的主體（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）在地點(diǎn)變更后（由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市），繼續(xù)享有公共服務(wù)權(quán)利以及如何轉(zhuǎn)移其公共服務(wù)資源的問題。具體而言，第一，接受基本公共服務(wù)的主體在變更地點(diǎn)后，享有和其在原駐地（原駐地權(quán)利得到保障的情況）或變更地點(diǎn)（原駐地權(quán)利沒有得到保障的情況）居民一樣的權(quán)利，包括享有同等的教育入學(xué)權(quán)利、教育經(jīng)費(fèi)、教育質(zhì)量、社會(huì)保障水平、醫(yī)療服務(wù)水平等；第二，接受基本公共服務(wù)的主體在變更地點(diǎn)后，相應(yīng)保障基本公共服務(wù)的資源如何轉(zhuǎn)移到接收地區(qū)，例如從上級(jí)財(cái)政部門獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，轄區(qū)內(nèi)居民（包括永久性居住和暫住等）的基本公共服務(wù)納入各級(jí)政府財(cái)政保障范疇等。

（二）當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶的現(xiàn)狀

下文主要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度和各類公共服務(wù)保障水平兩個(gè)方面，論述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的可攜帶現(xiàn)狀。市民化程度越高，各類公共服務(wù)保障水平越好，可攜帶狀況越好。

首先，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度的視角看，市民化程度較低，基本公共服務(wù)可攜帶狀況較差。通過(guò)對(duì)綜合市民化指標(biāo)①綜合市民化指標(biāo)由城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)戶口對(duì)比而得，測(cè)算方法為：1-（常住人口數(shù)-戶籍人口數(shù)）/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)。綜合市民化指標(biāo)越高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度越高，基本公共服務(wù)可攜帶情況越好。測(cè)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。進(jìn)行測(cè)算〔16〕，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度逐年降低且不超過(guò)20%，最低的年份只有10.8%。更為典型的是，由于戶籍制度的壁壘，北京市、上海市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度極低，2019 年綜合市民化指標(biāo)分別為10.35%和1.93%②數(shù)據(jù)來(lái)源與測(cè)算：北京市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)、常住人口數(shù)來(lái)源于北京市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的“人口與就業(yè)”統(tǒng)計(jì)資料，戶籍人口數(shù)來(lái)源于《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2020 各區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)：戶籍人口（1978—2019 年）》；上海市常住人口數(shù)、戶籍人口數(shù)來(lái)源于上海市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的《2020 上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)來(lái)源于《2019 年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。根據(jù)上述數(shù)據(jù)計(jì)算得到北京市和上海市2019 年市民化指標(biāo)。。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入社會(huì)情況看，表示非常適應(yīng)城市生活的僅有20.8%，參加過(guò)社區(qū)組織的活動(dòng)的有27.6%，加入工會(huì)組織的有13.4%③數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的《2019 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。。

其次，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各類公共服務(wù)的保障水平看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)基本處于不可攜帶狀況。在子女教育方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女中，3～5 歲隨遷兒童享受公辦和普惠性民辦幼兒園教育的僅為60.9%；義務(wù)教育年齡段隨遷兒童情況較好，但享受公辦教育的比例有待提高，小學(xué)年齡段為83.4%，初中年齡段為85.2%。在實(shí)地調(diào)查中，50.9%的農(nóng)民工反映隨遷子女在城市上學(xué)面臨困難，反映隨遷子女升學(xué)難、費(fèi)用高、無(wú)法在本地參加高考的農(nóng)民工占比分別為34.2%、28.9%和14.3%；東部地區(qū)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，上述三項(xiàng)占比分別為44.9%、30.1%和21.3%④同③。在社會(huì)保障方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)參保率較低，從占全省參保人數(shù)比例看，江蘇省在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)參保率分別為16.2%、29.8%和29.4%，云南省在失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)參保率僅為13.8%和27.7%；從占全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)比重看，江蘇省僅有25.5%、25.1%和29.6%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，云南省僅有4.9%和14.8%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與了失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)⑤根據(jù)《2019 年度江蘇省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2019 年云南省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測(cè)算而得。?？梢?，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等方面均沒能享受到政府提供的和城市居民同等的社會(huì)保障。在住房保障方面，全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積20.4 平方米，300 萬(wàn)～500 萬(wàn)人口城市為19.7 平方米，500 萬(wàn)人以上城市僅16.5 平方米；主要依靠租房在城市生活，租住房比例高達(dá)77.2%，享受政府提供的廉租房和政策性保障房的比例不足0.1%，且存在生活設(shè)施不配套、環(huán)境條件差等問題〔17〕。住房中享受集中供暖的僅有11.6%，擁有冰箱、洗衣機(jī)和汽車（包括經(jīng)營(yíng)用車）的比重分別為65.7%、66.1%和28.2%⑥同③。

綜上，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展速度較慢，進(jìn)程止步不前，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市并沒有享受到城市居民的待遇，基本處于基本公共服務(wù)不可攜帶的狀況。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶的成因

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶的原因表面上看是政府職責(zé)的缺位，但僅僅提出政府職責(zé)缺位并不能切實(shí)解決基本公共服務(wù)不可攜帶問題，其背后的深層根源更應(yīng)該被關(guān)注。本文認(rèn)為，由于流入地政府、流出地政府⑦流入地政府和流出地政府級(jí)次為省級(jí)政府。與中央政府的最終目標(biāo)有所差異，在各主體權(quán)、責(zé)、利劃分不清晰的情況下，各自基于最終目標(biāo)進(jìn)行博弈導(dǎo)致了職責(zé)缺位。因此，梳理好各供給主體間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，從中挖掘根本原因，是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶機(jī)制的重要前置條件。

（一）中央政府、流出地政府和流入地政府的博弈分析

1.中央政府和流入地政府的博弈

根據(jù)受益性、公平性等事權(quán)劃分原則，中央政府和流入地政府均要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，但由于二者的根本目標(biāo)不一致等因素，則會(huì)產(chǎn)生不同的供給意愿。因此，在誰(shuí)來(lái)供給和如何供給的問題上，中央政府和流入地政府會(huì)選擇不同的策略進(jìn)行博弈〔18〕。

假設(shè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給存在兩種狀態(tài)，即公共服務(wù)“保障”和“不保障”，每種狀態(tài)下中央政府和流入地政府的效用計(jì)算公式為：

式（1）中，Ui為兩級(jí)政府的效用，Ri為其獲得的收益，Si為其面臨的損失，i＝1 代表中央政府，i＝2 表示流入地政府，j＝1 表示“保障”狀態(tài)，j＝2 表示“不保障”狀態(tài)。在不考慮基本公共服務(wù)供給資源來(lái)源的情況下，兩種狀態(tài)下中央政府和流入地政府的效用水平分析如下。

第一，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)最終“保障”，對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，從其最終要實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的角度看，“保障”進(jìn)一步提高了公共服務(wù)均等化，使其獲得收益r，由于在此過(guò)程中央政府的損失為0，其最終獲得的效用為r，如式（2）所示：

就流入地政府而言，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障中獲得的收益較小，主要來(lái)源于因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生的混亂減少等，記為p；在此過(guò)程中，損失主要表現(xiàn)為在財(cái)力水平不變的條件下，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)供給額度的擠占，記為s。假設(shè)對(duì)于流入地政府來(lái)說(shuō)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)額度擠占的損失較大且大于其從中獲得的收益，則流入地政府獲得的效用為p－s 且p－s＜0，如式（3）所示：

第二，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)最終不能“保障”，中央政府無(wú)法在公共服務(wù)均等化目標(biāo)下獲益，同時(shí)也無(wú)需付出任何成本，其效用水平為0，如式（4）所示：

就流入地政府而言，獲得的收益為保障條件下的效用損失，而損失的效用水平可由保障條件下的收益表示，因此其效用水平為s－p，且s－p＞0，如式（5）所示：

由上述分析得到中央政府和流入地政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)“保障”和“不保障”條件下的效用矩陣（見表1）。

表1 不考慮供給成本負(fù)擔(dān)的中央政府和流入地政府的效用矩陣

在上述分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的保障成本及比例考慮在內(nèi)，設(shè)保障總成本為C，且C＞0，中央政府負(fù)擔(dān)比例為θ，（0＜θ＜1），那么，中央政府負(fù)擔(dān)的保障成本為θC，流入地政府負(fù)擔(dān)的成本則為（1-θ）C，兩個(gè)主體的博弈矩陣見表2。

表2 考慮供給成本負(fù)擔(dān)后中央政府和流入地政府的收益矩陣

從上述收益矩陣可知：一是如果中央政府和流入地政府都選擇承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障成本，最終結(jié)果是保障狀態(tài)，兩級(jí)政府由于支付成本而效用減少，中央政府效用為r-θC，流入地政府效用為p-s-（1－θ）C；二是如果中央政府選擇承擔(dān)保障成本而流入地政府拒絕承擔(dān)任何保障費(fèi)用，最終結(jié)果仍是保障狀態(tài)，中央政府的效用減少為r-C，流入地政府的效用不變?nèi)詾閜-s；三是如果中央政府拒絕承擔(dān)保障成本而流入地政府選擇承擔(dān)全部成本，最終結(jié)果還是保障狀態(tài)，中央政府的效用不變?nèi)詾閞，流入地政府的效用減少為p-s-C；四是如果兩級(jí)政府都拒絕承擔(dān)保障成本，最終結(jié)果是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)得不到保障，兩級(jí)政府均不會(huì)因此而造成效用減少，中央政府的效用為0，流入地政府的效用為s－p。

根據(jù)收益矩陣博弈過(guò)程如下：一是無(wú)論中央政府選擇承擔(dān)還是不承擔(dān)保障成本，流入地政府均選擇不承擔(dān)保障成本，因?yàn)椴怀袚?dān)的行為獲得更高效用，即p-s＞p-s-（1－θ）C，s－p＞p-s-C。二是當(dāng)流入地政府選擇承擔(dān)保障成本，中央政府的最佳選擇是不承擔(dān)費(fèi)用，因?yàn)閞＞r-θC；如果流入地政府選擇不承擔(dān)成本，那么中央政府的選擇就要取決于其在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)最終保障后獲得的收益r 和所要承擔(dān)的保障成本C 之間的大小關(guān)系，若r＞C，則選擇承擔(dān)保障成本，反之則不承擔(dān)。

從上述博弈過(guò)程中得到了有條件的納什均衡：（承擔(dān)，不承擔(dān)），前者和后者分別對(duì)應(yīng)于中央政府和流入地政府的行為決策，條件是r＞C?？梢钥闯?，無(wú)論如何，流入地政府不愿意承擔(dān)任何形式的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障成本，而中央政府在滿足條件的情況下愿意承擔(dān)保障成本，條件是保證其從中獲得的收益大于其所要負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。

2.流入地政府和流出地政府的博弈

流入地政府和流出地政府的博弈分析要分以下兩種情況討論。

（1）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自流入地政府轄區(qū)外其他同級(jí)政府轄區(qū)的農(nóng)村

若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自流入地政府轄區(qū)外其他同級(jí)政府轄區(qū)的農(nóng)村，基于我國(guó)當(dāng)前戶籍的不可變更情況，考慮流入地政府和流出地政府①此時(shí)的流入地政府和流出地政府屬于同等級(jí)別的地方政府。均需要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給承擔(dān)責(zé)任。但由于流入地政府和流出地政府處于不同的目標(biāo)狀態(tài)（均要使各自轄區(qū)居民的公共服務(wù)水平最大化），因此，在供給責(zé)任的分擔(dān)問題上，二者會(huì)根據(jù)不同的供給意愿選擇不同的策略進(jìn)行博弈。分析思路與中央政府和流入地政府的博弈相同，下面直接給出不考慮供給成本分擔(dān)的流出地政府和流入地政府在選擇“保障”和“不保障”兩個(gè)狀態(tài)下的效用矩陣。

第一，對(duì)于流出地政府而言，無(wú)論該類型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)最終“保障”還是“不保障”，在流出地政府財(cái)力水平不變的條件下，其轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)水平因人口的流出而有所提升，其效用水平均有所改善且沒有任何損失，可記為r1，且r1＞0。

第二，對(duì)于流入地政府而言，情況與中央政府的博弈相同，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)得到“保障”，其所獲得的效用水平為p1－s1，且p1－s1＜0。反之，若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)得不到“保障”，流入地政府獲得的效用水平為s1－p1，且s1－p1＞0（見表3）。

表3 不考慮供給成本負(fù)擔(dān)的流出地政府和流入地政府的效用矩陣

進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的保障成本及比例考慮在內(nèi)，設(shè)供給總成本為C1，且C1＞0，流出地政府負(fù)擔(dān)比例為β，（0＜β＜1），流出地政府負(fù)擔(dān)的保障成本為βC1，流入地政府負(fù)擔(dān)的成本則為（1-β）C1，兩個(gè)主體的博弈矩陣見表4。

表4 考慮供給成本負(fù)擔(dān)后流出地政府和流入地政府的收益矩陣

從上述收益矩陣可知：一是如果流出地政府和流入地政府都選擇承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障成本，最終結(jié)果是保障狀態(tài)，兩級(jí)政府由于成本支付效用減少，分別為r1-βC1和p1-s1-（1－β）C1；二是如果流出地政府選擇承擔(dān)保障成本而流入地政府拒絕承擔(dān)任何保障費(fèi)用，最終結(jié)果仍是保障狀態(tài)，流出地政府的效用減少為r1－C1，流入地政府效用不變?nèi)詾閜1－s1；三是如果流出地政府拒絕承擔(dān)保障成本而流入地政府選擇承擔(dān)全部保障費(fèi)用，最終結(jié)果還是公共服務(wù)保障狀態(tài)，流出地政府的效用水平不變?nèi)詾閞1，流入地政府的效用減少為p1－s1－C1；四是如果兩級(jí)政府都拒絕承擔(dān)保障成本，最終結(jié)果是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)得不到保障，流出地政府和流入地政府效用水平均不會(huì)因承擔(dān)成本而減少，分別為r1和s1－p1。

根據(jù)收益矩陣博弈過(guò)程如下：一是無(wú)論流出地政府選擇承擔(dān)還是不承擔(dān)保障成本，流入地政府均在不承擔(dān)費(fèi)用的行為下獲得更高效用，即p1－s1＞p1-s1-（1－β）C1，s1－p1＞p1-s1-C1，其最佳選擇均為“不承擔(dān)”。二是無(wú)論流入地政府選擇承擔(dān)還是不承擔(dān)保障成本，流出地政府的最佳選擇均為不承擔(dān)成本，因?yàn)樵诓怀袚?dān)成本的行為下獲得更高效用，即r1＞r1-βC1，r1＞r1－C1。

從上述博弈過(guò)程中得到了納什均衡：（不承擔(dān)，不承擔(dān)），流出地政府和流入地政府經(jīng)過(guò)博弈，都不愿意承擔(dān)任何形式的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障成本，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)最終得不到保障。

（2）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自于流入地政府轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村

若農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自于流入地政府轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村，流入地政府和流出地政府處于同一轄區(qū)的上下級(jí)關(guān)系，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自于本轄區(qū)，流入地政府（上級(jí)政府）為實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，理應(yīng)承擔(dān)該類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的全部責(zé)任。在此過(guò)程中，首先，獲得的收益包括轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的提升和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口造成的混亂的減少，記為p2；其次，帶來(lái)的損失為對(duì)城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)水平的擠出，記為s2。由此可知，流入地政府在該類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障中所獲得的效用水平為p2-s2，且由于該類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘芯用窆卜?wù)水平的擠出影響在轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)水平均等化的目標(biāo)要求下顯得微不足道，因此可推斷出p2-s2＞0。但是，若進(jìn)一步考慮供給的資金成本為C2，在流入地政府財(cái)力水平保持不變的條件下，流入地政府在該類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障中獲得的效用水平將可能發(fā)生扭轉(zhuǎn)，即之前的正效用水平可能被較大的保障成本稀釋，若成本足夠大使得p2-s2＜C2，那么流入地政府的效用水平將變?yōu)樨?fù)，此時(shí)，流入地政府雖然對(duì)該類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)具有供給責(zé)任，但供給意愿大打折扣。

（二）博弈結(jié)果分析及根本原因查找

1.結(jié)果分析

（1）中央政府和流入地政府的博弈分析結(jié)果

其一，由于流入地政府的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)本地居民公共服務(wù)最大化，中央政府的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化，二者目標(biāo)差異和權(quán)、責(zé)、利劃分不清，導(dǎo)致無(wú)論中央政府采取何種行動(dòng)，流入地政府都沒有主動(dòng)對(duì)外來(lái)人口提供公共服務(wù)的正向激勵(lì)，致使流入地政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障中缺位。其二，中央政府的最終目標(biāo)決定了無(wú)論流入地政府采取何種行動(dòng)，其在一定條件下將承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的保障責(zé)任，但博弈分析結(jié)果表明，該條件為中央政府在承擔(dān)事件中實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)獲得的收益大于其付出的成本。一方面，公共服務(wù)均等化的改善和收益難以量化，要在長(zhǎng)期才能體現(xiàn)，另一方面，在權(quán)、責(zé)、利不明晰的現(xiàn)實(shí)阻礙下，若由中央政府完全承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的保障成本，將導(dǎo)致中央財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。

（2）流出地政府和流入地政府的博弈分析結(jié)果

其一，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自流入地政府轄區(qū)外、其他同級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的情況下，由于流入地政府和流出地政府考慮的目標(biāo)均為實(shí)現(xiàn)各自轄區(qū)的公共服務(wù)供給最大化，一方面，對(duì)于流出地政府而言，只要人口流出，無(wú)論流出人口在流入地是否得到公共服務(wù)保障，均有助于流出地政府轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給的增加，因此，無(wú)論流入地政府采取何種行動(dòng)，流出地政府都沒有承擔(dān)流出人口公共服務(wù)供給責(zé)任的激勵(lì)和意愿；另一方面，對(duì)于流入地政府而言，進(jìn)行流入人口公共服務(wù)供給會(huì)擠出轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)水平，因此，在財(cái)力水平保持不變的情況下，流入地政府同樣缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給的正向激勵(lì)。最終結(jié)果導(dǎo)致流入地政府和流出地政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給中雙雙缺位。其二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自流入地政府轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的情況下，流入地政府和流出地政府處于同一轄區(qū)的上下級(jí)關(guān)系，流入地政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的全部責(zé)任。但是，在實(shí)際供給中往往存在如下問題，若不考慮供給成本，基于實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，流入地政府愿意進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的供給，然而，若考慮供給成本且供給成本較大進(jìn)而超過(guò)流入地政府在供給中獲得的正效用水平時(shí)，不保障將成為流入地政府的最優(yōu)選擇。

2.根源挖掘

由于各級(jí)政府目標(biāo)不一致，基于各自目標(biāo)的博弈必然導(dǎo)致各供給主體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給中缺位，成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶的直接原因，但更值得重視的是缺位背后的根源，從各方博弈的過(guò)程和機(jī)理可總結(jié)出以下兩方面。

（1）責(zé)任的界定及劃分不明確

在我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度框架下，依據(jù)事權(quán)劃分各項(xiàng)原則，中央政府、流出地政府和流入地政府均要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，且不同類別的基本公共服務(wù)責(zé)任在三類政府間應(yīng)明確劃分。但現(xiàn)實(shí)的情況是，首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的供給責(zé)任歸屬?zèng)]有明確界定，即各類政府是否要承擔(dān)供給責(zé)任的問題沒有得到明確回答，導(dǎo)致流出地政府順勢(shì)拒絕承擔(dān)責(zé)任，流入地政府被動(dòng)承擔(dān)部分責(zé)任，中央政府有承擔(dān)意愿，但在具體如何承擔(dān)方面無(wú)從下手。其次，在當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)事權(quán)劃分不清晰、缺乏法律制度規(guī)范和約束的框架下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)責(zé)任的清晰劃分很容易被忽視且面臨更大的困難。例如隨遷子女義務(wù)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)保障等各類公共服務(wù)的具體事項(xiàng)在各級(jí)政府間均沒有清晰劃分，導(dǎo)致中央政府、流出地政府和流入地政府在進(jìn)行利益博弈之后形成責(zé)任推諉和無(wú)法負(fù)責(zé)的局面。

（2）責(zé)任和財(cái)力資源不匹配

在責(zé)任歸屬明確界定和清晰劃分的基礎(chǔ)上，要使各級(jí)政府落實(shí)公共服務(wù)供給責(zé)任的必要條件為：與供給責(zé)任對(duì)應(yīng)的財(cái)力資源必須對(duì)應(yīng)匹配，否則，承擔(dān)責(zé)任的政府一是因缺乏供給意愿進(jìn)而降低公共服務(wù)供給質(zhì)量，二是因財(cái)力資源不足而無(wú)法勝任所需承擔(dān)的責(zé)任，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)不可攜帶。當(dāng)前，一方面由于責(zé)任歸屬?zèng)]有明確界定和清晰劃分，導(dǎo)致財(cái)力資源轉(zhuǎn)移和與責(zé)任相匹配的機(jī)制缺乏建立的基礎(chǔ)；另一方面，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不盡完善進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)前現(xiàn)狀下供給責(zé)任和財(cái)力資源的匹配仍然無(wú)法保障。例如隨著人口的流入，流入地政府成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的最終執(zhí)行主體，而流出地政府和中央政府作為部分供給責(zé)任的承擔(dān)主體，應(yīng)將相應(yīng)的財(cái)力資源隨人口的流動(dòng)轉(zhuǎn)移到流入地政府，以此做到各級(jí)政府供給責(zé)任和財(cái)力資源的匹配。但就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，一是財(cái)力資源并未隨著人口的流動(dòng)從流出地政府轉(zhuǎn)移到流入地政府，二是中央政府對(duì)流入地政府雖然通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行了一定程度的財(cái)力資源轉(zhuǎn)移，但并非明確針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給，仍然存在責(zé)任和財(cái)力資源不匹配問題。

四、關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶機(jī)制構(gòu)建的思考

要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶，必然要使中央政府、流出地政府和流入地政府在基本公共服務(wù)供給中有所作為，其前置條件為：一是要明確界定和劃分供給責(zé)任，二是要使財(cái)力資源與供給責(zé)任相匹配。因此，本文圍繞以上兩個(gè)核心問題，對(duì)構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶機(jī)制進(jìn)行如下思考。

（一）明確界定和劃分供給責(zé)任

首先，通過(guò)法律法規(guī)明確界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給責(zé)任歸屬為中央政府、流出地政府和流入地政府三者，將供給責(zé)任的界定法律化制度化。其次，根據(jù)事權(quán)劃分相關(guān)原則，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不同類型的基本公共服務(wù)供給責(zé)任在中央政府、流出地政府和流入地政府間進(jìn)行明確劃分，具體劃分方案為：第一，隨遷子女義務(wù)教育和社會(huì)保障屬于中央政府事權(quán)范圍，由中央政府承擔(dān)主要資金責(zé)任。一方面，從受益性原則看，這類公共服務(wù)具有一定的外溢性，即公共服務(wù)回報(bào)不僅僅體現(xiàn)在本轄區(qū)之內(nèi)；另一方面，從公平性原則看，該類服務(wù)不存在轄區(qū)差異化特征，全社會(huì)成員應(yīng)同等公平享受該類公共服務(wù)。第二，轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和日常公共管理屬于轄區(qū)政府事權(quán)范圍，應(yīng)由轄區(qū)政府承擔(dān)主要資金責(zé)任。從受益性和效率性原則看，該類公共服務(wù)的受益者僅為轄區(qū)內(nèi)居民，且由最貼近當(dāng)?shù)鼐用竦妮爡^(qū)政府來(lái)提供最有效率。第三，住房保障和跨區(qū)域或全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供給責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央政府和轄區(qū)政府共同承擔(dān)。一方面，住房保障的受益者主要為轄區(qū)居民，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施受益者除了轄區(qū)內(nèi)居民外，還包括其他轄區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)居民。另一方面，從公平性原則看，住房保障和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施在全國(guó)范圍內(nèi)要體現(xiàn)其公平性。見表5。

表5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給責(zé)任確定和劃分

（二）轉(zhuǎn)移資源使其與責(zé)任匹配

在各級(jí)政府責(zé)任確定的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移資源使其與責(zé)任相匹配是保證各級(jí)政府認(rèn)真履行職責(zé)的關(guān)鍵因素，對(duì)其承擔(dān)責(zé)任形成正向激勵(lì)。見圖1。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給各利益主體（各級(jí)政府）權(quán)利界定及資源轉(zhuǎn)移圖

1.資金的負(fù)擔(dān)

根據(jù)財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的資金負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)和責(zé)任承擔(dān)相對(duì)應(yīng)，資金負(fù)擔(dān)的主體包括中央政府和流入地政府，而從前文各供給主體利益博弈的過(guò)程看，流入地政府的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括兩類來(lái)源，一是來(lái)源于流入地政府轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村，二是來(lái)源于流入地政府轄區(qū)外其他同級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村。那么，屬于第一類來(lái)源的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給的資金責(zé)任由流入地轄區(qū)政府承擔(dān)無(wú)可厚非，屬于第二類來(lái)源的供給資金責(zé)任應(yīng)當(dāng)由流入地政府和同級(jí)流出地政府共同承擔(dān)，相當(dāng)于公共服務(wù)被農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從流出地政府?dāng)y帶到了流入地政府。由此可知，公共服務(wù)供給的資金負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)在中央政府、流入地政府和流出地政府間分擔(dān)。

2.資源的轉(zhuǎn)移

基于上述資金負(fù)擔(dān)主體的界定，進(jìn)行對(duì)應(yīng)的資源轉(zhuǎn)移，以此形成一個(gè)資源、資金和供給責(zé)任相匹配的激勵(lì)相容的可攜帶機(jī)制。資源的轉(zhuǎn)移路徑為：其一，流出地政府對(duì)中央政府進(jìn)行一定程度的轉(zhuǎn)移支付上繳。上繳金額依據(jù)流出地政府在人口流出后財(cái)政壓力減輕的程度來(lái)測(cè)算，財(cái)政壓力減輕的程度至關(guān)重要，與流出人口的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)，因此，應(yīng)用大數(shù)據(jù)建立人口流出登記系統(tǒng)和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)顯得尤為關(guān)鍵。其二，中央政府對(duì)流入地政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。主要包括：一是流出地政府轉(zhuǎn)移支付上繳總額的撥付，主要根據(jù)各流入地政府的轄區(qū)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量占比這一因素進(jìn)行地區(qū)間分配；二是針對(duì)中央應(yīng)承擔(dān)的供給責(zé)任，中央政府應(yīng)從自身財(cái)力中將與供給責(zé)任相對(duì)應(yīng)的資金轉(zhuǎn)移給流入地政府。從性質(zhì)來(lái)看，上述兩類轉(zhuǎn)移支付應(yīng)屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范疇，因此，要適時(shí)建立中央政府對(duì)流入地政府的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。