新時(shí)代地方治理與民族地區(qū)健全地方稅體系

王玉玲 胡瑞華

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

我國(guó)國(guó)家治理進(jìn)入新時(shí)代，地方治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。地方稅既是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的晴雨表，也是地方治理的制度重心和核心工具。新時(shí)代國(guó)家治理將地方稅體系放在了重要位置?！笆摹の濉币?guī)劃明確提出，健全地方稅體系。民族地區(qū)是我國(guó)區(qū)域均衡的短板，是國(guó)家治理的重點(diǎn)。健全民族地區(qū)地方稅體系是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的重要內(nèi)容，也是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)良治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、新時(shí)代地方治理與地方稅體系

(一)新時(shí)代國(guó)家治理中的地方治理

新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升治理效能是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)鍵要抓住基本矛盾。有學(xué)者將我國(guó)國(guó)家治理的基本矛盾概括為統(tǒng)一體制與有效治理的矛盾[1]。筆者認(rèn)為，對(duì)這一基本矛盾應(yīng)進(jìn)一步分析，“事物的性質(zhì)，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規(guī)定的”[2]。從歷史視角看，在建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下，20世紀(jì)90年代中期后，中央開(kāi)始推行“選擇性集權(quán)”改革，通過(guò)強(qiáng)化中央政府權(quán)力重塑國(guó)家能力，扭轉(zhuǎn)了此前出現(xiàn)的中央權(quán)威弱化和治理能力不足的態(tài)勢(shì)[3]。統(tǒng)一體制逐步強(qiáng)化，國(guó)家治理能力增強(qiáng)，治理效能提升。

新時(shí)代國(guó)家治理面臨新問(wèn)題。有學(xué)者將中央—地方治理模式概括為“三位一體”，即縱向的“行政發(fā)包制”、橫向的“政治錦標(biāo)賽”和中央政府的目標(biāo)考核制。這一模式在發(fā)揮巨大效力的同時(shí)，也存在內(nèi)生缺陷，核心問(wèn)題就是地方政府主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而對(duì)地方社會(huì)管理與公共服務(wù)產(chǎn)生消極影響[4]。魯建坤等認(rèn)為，自下而上的社會(huì)力量對(duì)地方公共決策影響有限和地方人大橫向監(jiān)督力不強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府行為出現(xiàn)偏離，民生相關(guān)公共品供給滯后于民眾需求，降低了民眾對(duì)國(guó)家治理績(jī)效的評(píng)價(jià)[5]?？梢?jiàn)，有效治理成為新時(shí)代國(guó)家治理基本矛盾的主要方面。

有效治理最終要落實(shí)于地方，地方有效治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的關(guān)鍵。十九屆三中全會(huì)提出，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。這要求地方政府不僅代表中央意志，還要回應(yīng)本地居民的意愿和要求，使地方治理更契合實(shí)際。

(二)地方稅在地方有效治理中的作用

新時(shí)代地方有效治理是一個(gè)綜合問(wèn)題，需要抓手和著力點(diǎn)。財(cái)政汲取形式深刻影響治理效能，是地方實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

地方財(cái)政收入分地方自有(地方稅、地方費(fèi)和地方租金)和中央給付(共享稅地方分享部分和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付)兩部分。和地方稅相比，地方對(duì)共享稅地方分享部分沒(méi)有控制權(quán)，與其說(shuō)是稅收，不如說(shuō)是轉(zhuǎn)移支付。這樣，實(shí)際上地方財(cái)政收入包括地方稅費(fèi)、地方租金和轉(zhuǎn)移支付。其中，地方收費(fèi)源于政府行政權(quán)，收費(fèi)領(lǐng)域有限且特定，對(duì)地方治理影響相對(duì)小。因此，本文聚焦地方稅、地方租金和轉(zhuǎn)移支付。不同類型的地方政府對(duì)這三種收入依賴程度不一樣，這里借鑒馬駿研究成果[6]，將地方政府分為地方稅依賴型、租金依賴型和轉(zhuǎn)移支付依賴型(見(jiàn)表1)。

顯然，租金依賴型和轉(zhuǎn)移支付依賴型地方政府的收入來(lái)源不同，分別是“土地等資源”和“上級(jí)政府”，但影響有諸多相同之處，包括“當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c度”和“對(duì)社會(huì)依賴度”低，“對(duì)社會(huì)利益回應(yīng)性”弱，“回避居民監(jiān)督可能性”大。不同之處在于“地方政府自主性”，由于土地等資源租金來(lái)自地方并主要受地方掌控，租金依賴型地方政府自主性高；而轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)中央政府意志，要服從中央政府監(jiān)督管理，轉(zhuǎn)移支付依賴型地方政府自主性低。綜上，從“治理效率”和“治理水平”看，租金依賴型和轉(zhuǎn)移支付依賴型地方政府都呈現(xiàn)“低”的結(jié)果。

表1 三種類型地方政府收入來(lái)源及其影響

相比而言，地方稅依賴型政府因其收入機(jī)制要征得納稅人同意和取得納稅人配合，公共性最高，因此，“當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c度”和“對(duì)社會(huì)依賴度”高，“對(duì)社會(huì)利益回應(yīng)性”強(qiáng)，“回避居民監(jiān)督可能性”小，“地方政府自主性”受限。最終體現(xiàn)為“治理效率”和“治理水平”雙高的良治狀態(tài)。

進(jìn)一步分析，作為地方治理的核心工具，地方稅體系對(duì)實(shí)現(xiàn)地方有效治理的作用有二：一是統(tǒng)一地方政府稅收權(quán)力和義務(wù)，引導(dǎo)其向轄區(qū)負(fù)責(zé)。地方稅是地方政府為公共物品“融資”的基本工具，體現(xiàn)受益原則和穩(wěn)定性原則。由于地方稅來(lái)自轄區(qū)，地方政府在征收和使用地方稅時(shí)，既行使稅收權(quán)力，也相應(yīng)承擔(dān)追求公共利益、提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。地方稅作為政府為提供公共產(chǎn)品而向納稅人索取的“對(duì)價(jià)”，有助于強(qiáng)化地方政府權(quán)力和義務(wù)統(tǒng)一的意識(shí)，強(qiáng)化其為轄區(qū)負(fù)責(zé)的責(zé)任。同時(shí)，地方政府履行公共管理和服務(wù)職責(zé)需要穩(wěn)定的收入來(lái)源，地方稅在“收”的環(huán)節(jié)就能確定，方便“以收定支”，較高穩(wěn)定性可強(qiáng)化地方政府權(quán)力和義務(wù)統(tǒng)一關(guān)系。二是提升納稅人權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的意識(shí)。新時(shí)代以公民權(quán)利為國(guó)家治理現(xiàn)代化的根基。在公民權(quán)利得到尊重的前提下，也要承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)，為國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐。對(duì)納稅人而言，納稅是一種義務(wù)；同時(shí)，義務(wù)是權(quán)利的自我保證。納稅人以履行稅收義務(wù)保障自身權(quán)利，權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一。社會(huì)主義國(guó)家稅收依據(jù)就是公民“權(quán)利的義務(wù)”：一方面，稅收義務(wù)以稅收權(quán)利為前提。只有在稅收權(quán)利得到保障前提下，才能履行稅收義務(wù)。沒(méi)有稅收權(quán)利，就沒(méi)有稅收義務(wù)。稅收義務(wù)是稅收權(quán)利的要求和實(shí)現(xiàn)。另一方面，稅收權(quán)利要受稅收義務(wù)制約。稅收權(quán)利不是絕對(duì)的，只有與稅收義務(wù)相對(duì)應(yīng)的稅收權(quán)利才是真實(shí)的。稅收義務(wù)是稅收權(quán)利實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在因素，是稅收權(quán)利的自我保證。地方稅納稅人不履行權(quán)利規(guī)定的義務(wù)，就無(wú)法維持地方機(jī)構(gòu)運(yùn)行，進(jìn)而損害自身權(quán)利和相應(yīng)利益?？傊?，地方稅將納稅人權(quán)利和義務(wù)高度統(tǒng)一，而租金、轉(zhuǎn)移支付則無(wú)法建立這種緊密關(guān)聯(lián)。

地方政府稅收權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一、納稅人稅收權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一相互促進(jìn)。納稅人認(rèn)識(shí)到地方稅更充分體現(xiàn)稅收“取之于民，用之于民”特征，自身稅收權(quán)利與義務(wù)有著緊密的關(guān)系，這既會(huì)提高納稅人地方治理事宜參與積極性和稅收遵從度，也有助于地方政府履行稅收權(quán)力，“應(yīng)收盡收”并降低稅收成本。穩(wěn)定充足的地方稅為地方政府履行職能提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，“用之于民”可進(jìn)一步強(qiáng)化“取之于民”，實(shí)現(xiàn)地方稅“收與支”的良性循環(huán)，為地方有效治理提供基礎(chǔ)和保障。

二、“集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅制”下民族地區(qū)地方稅體系演變及對(duì)地方治理影響

(一)“集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅制”下的民族地區(qū)地方稅體系演變

《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。分稅制改革后，國(guó)家治理的重要目標(biāo)是建立統(tǒng)一市場(chǎng)，以發(fā)揮超大經(jīng)濟(jì)體規(guī)模優(yōu)勢(shì)。為此，適應(yīng)統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)展的“統(tǒng)一稅制”體系逐漸健全[7]。

在“統(tǒng)一稅制”過(guò)程中，地方稅種有“減”有“增”?！皽p”包括：(1)取消與廢止農(nóng)(牧)業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。(2)地方稅改為共享稅。先是2002年將地方企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅改為中央與地方共享，后是“營(yíng)改增”?！霸觥敝饕獮槌雠_(tái)新稅種。2006年開(kāi)征煙葉稅。2016年環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅”，作為地方稅。

總體而言，地方稅種“減”的多，“增”的少，且“減”的是大稅種，“增”的是小稅種，財(cái)力逐漸由地方上收至中央，限制了地方稅在地方治理中的作用發(fā)揮。目前，地方稅包括契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車船稅、煙葉稅、環(huán)境保護(hù)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅。

“統(tǒng)一稅制”過(guò)程中，中央給予了民族地區(qū)一定差別性待遇，主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅法(西部大開(kāi)發(fā)和民族自治地方稅收優(yōu)惠)、資源稅從價(jià)計(jì)征改革和擴(kuò)圍(重點(diǎn)地區(qū))等。但總體而言，民族地區(qū)地方稅系薄弱。表2顯示“營(yíng)改增”后的2017-2019年，民族地區(qū)地方稅占地方稅收比重為54.21%，略低于全國(guó)均值的54.40%；地方稅占一般公共預(yù)算和支出比重為24.90%和7.42%，全國(guó)均值則為26.19%和11.88%，差距較大。圖1為2017-2019年各省地方稅貢獻(xiàn)度，民族地區(qū)除內(nèi)蒙古外，均低于全國(guó)平均水平。

綜合表2和圖1，盡管各省地方稅在一般公共預(yù)算收入和支出中的占比都較低，但從民族地區(qū)看，仍與全國(guó)平均水平有較大差距，尤其是一般公共預(yù)算支出來(lái)自地方稅比例只有7.42%，表明地方稅對(duì)地方支出貢獻(xiàn)度低，對(duì)地方治理支撐作用有限。

表2 2017-2019年民族地區(qū)地方稅收入及占比

圖1 2017-2019年各省地方稅貢獻(xiàn)度

“統(tǒng)一稅制”的背后，是“集中稅權(quán)”。稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)。(1)《決定》明確，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)在中央，一般省、市無(wú)權(quán)自定稅收地方性法規(guī)。海南省、民族自治地方基于全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)立法，在遵循憲法、法律和行政法規(guī)原則的基礎(chǔ)上，可制定有關(guān)稅收的地方性法規(guī)?？梢?jiàn)，民族自治地方擁有一定的稅收立法權(quán)，但實(shí)踐中行使難度大。(2)分稅制改革后，民族地區(qū)稅收管理權(quán)不斷優(yōu)化，但仍存在權(quán)限、界限不清、稅收管理受稅收計(jì)劃影響等問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“稅收成本”指標(biāo)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。(3)稅收收益權(quán)是地方政府履行職能、實(shí)現(xiàn)有效治理的保障。民族地區(qū)只有不穩(wěn)定的稅收收益，地方稅系薄弱。

(二)“集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅制”下民族地區(qū)地方稅體系對(duì)地方治理的影響

在“集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅制”中，中央政府通過(guò)提高收入份額和財(cái)政管理權(quán)限，強(qiáng)化了統(tǒng)一體制，大幅提升國(guó)家層面治理效能。但從地方治理的角度看，則帶來(lái)一定影響。

民族地區(qū)由于有大量轉(zhuǎn)移支付，且單位土地價(jià)格低，實(shí)施土地財(cái)政的激勵(lì)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。表3對(duì)比了2017-2019年民族地區(qū)與全國(guó)平均水平、非民族地區(qū)各種財(cái)政收入貢獻(xiàn)度，民族地區(qū)土地出讓收入對(duì)一般公共支出預(yù)算貢獻(xiàn)度為12.29%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均的24.47%和非民族地區(qū)的29.60%。

表3 2017-2019年各種財(cái)政收入貢獻(xiàn)率

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提升，民族地區(qū)逐漸具備形成“土地財(cái)政”的條件。但筆者認(rèn)為，租金依賴型地方政府對(duì)地方有效治理具有負(fù)面影響，民族地區(qū)應(yīng)避免重走“土地財(cái)政”老路。由此，無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是長(zhǎng)遠(yuǎn)看，健全民族地區(qū)地方稅體系都具有重要意義。

為構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，分稅制沒(méi)有延續(xù)試點(diǎn)時(shí)對(duì)民族地區(qū)(如新疆)區(qū)別對(duì)待模式，制度的一體化強(qiáng)化，國(guó)家治理效能提升。但作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民族地區(qū)確需中央政府扶助；為扶持民族地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，使國(guó)家治理效能最大化，中央不斷加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)一般公共預(yù)算支出的貢獻(xiàn)度為63.56%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均的44.87%和非民族地區(qū)的38.37%(表3)。圖2顯示了2017-2019年各省轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)度，民族地區(qū)均明顯高于全國(guó)平均，屬于轉(zhuǎn)移支付依賴型。

圖2 2017-2019年各省轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)度

不同于地方稅、地方租金等，轉(zhuǎn)移支付突出體現(xiàn)中央政府的治理意志，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一體制的主要工具。從國(guó)家治理角度看，這有助于強(qiáng)化中央政府的再分配、統(tǒng)領(lǐng)與吸納整合能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。但對(duì)241個(gè)民族貧困縣的研究顯示，轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政收入具有負(fù)向作用，人均凈轉(zhuǎn)移支付的增加顯著降低地方政府財(cái)政動(dòng)力[8]。從地方治理角度看，依賴轉(zhuǎn)移支付切斷了居民繳納的稅收與可獲得公共服務(wù)間的成本—收益聯(lián)系，抑制了財(cái)政的治理工具屬性。作為“授人以魚”的財(cái)政治理方式，轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)，不利于地方財(cái)政治理改善[9]。

三、健全促進(jìn)地方有效治理的民族地區(qū)地方稅體系

“授人魚不如授人以漁?！泵褡宓貐^(qū)地方有效治理的治本之道在于健全地方稅體系，實(shí)現(xiàn)由轉(zhuǎn)移支付依賴型向地方稅依賴型的轉(zhuǎn)變。

(一)健全民族地區(qū)地方稅體系的原則

民族地區(qū)地方稅體系作為地方治理的核心工具，其健全的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方有效治理。目標(biāo)決定原則。新時(shí)代對(duì)改革頂層設(shè)計(jì)的要求更高，對(duì)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重[10]。具體到地方稅體系，要進(jìn)一步理順統(tǒng)一稅制與分級(jí)財(cái)政的關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接，以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為原則，健全地方稅體系。

1.系統(tǒng)性原則。要求將健全民族地區(qū)地方稅體系置于政府間財(cái)政關(guān)系中。政府間財(cái)政關(guān)系要堅(jiān)持“權(quán)—責(zé)”匹配原則。權(quán)力在財(cái)，責(zé)任在事，事責(zé)與財(cái)權(quán)相匹配，構(gòu)建“分權(quán)分責(zé)分級(jí)制”。民族地區(qū)事責(zé)是地方公共服務(wù)，包括城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)、地方公共管理和服務(wù)供給等。民族地區(qū)財(cái)權(quán)有地方稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、收租權(quán)等，地方稅權(quán)是主要財(cái)權(quán)。系統(tǒng)性原則要求民族地區(qū)要通過(guò)行使財(cái)權(quán)，履行自身事責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方有效治理。而邊疆事務(wù)等代理性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等外溢性支出的事責(zé)并非民族地區(qū)自身事責(zé)，與之匹配的是縱向的中央轉(zhuǎn)移支付或者橫向的其他地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

2.整體性原則。要求厘清各種收入界限，統(tǒng)籌汲取和使用，在地方治理中發(fā)揮不同職能。地方費(fèi)本質(zhì)上是行政部門與特定公眾間的交易行為，要用于相應(yīng)政府服務(wù)。地方租表現(xiàn)為資源要素的“自然果實(shí)”，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。地方稅主要用來(lái)滿足經(jīng)常性支出需要，維持公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)，是地方治理的主要工具。

3.協(xié)調(diào)性原則。要求在共享稅地方分享部分和地方稅之間、地方稅各稅種間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)?？筛母锕蚕矶?，以滿足地方支出責(zé)任，具體包括：(1)提高共享稅地方分享比例。可采取“先分成后集中再分配”方案，構(gòu)建增值稅地區(qū)間均衡分配機(jī)制[11]。(2)將部分中央稅改為共享稅。例如，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，拓展地方收入來(lái)源。中長(zhǎng)期看，為完善地方治理，要改變“大共享稅”格局，充實(shí)地方稅權(quán)，完善地方稅制，主要以地方稅履行地方事責(zé)。這要求地方稅各稅種間協(xié)調(diào)，共同服務(wù)地方有效治理。

(二)增加地方稅種：夯實(shí)民族地區(qū)有效治理的稅權(quán)基礎(chǔ)

新時(shí)代充實(shí)地方稅權(quán)主要在地方稅收立法權(quán)的完善，包括稅權(quán)劃分、行使和監(jiān)督。

1.稅種劃分。賦予地方一定稅收立法權(quán)，是破解地方財(cái)政困難、合理建構(gòu)央地財(cái)政關(guān)系、實(shí)現(xiàn)地方有效治理的必然途徑?？砂凑铡斑m度分權(quán)”原則，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，漸進(jìn)、審慎賦予地方部分稅收立法權(quán)。(1)對(duì)稅源較普遍、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、稅基不易轉(zhuǎn)移的地方稅種，如房產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅等，中央負(fù)責(zé)制定基本稅法和實(shí)施辦法，稅目稅率調(diào)整、稅收減免等可賦予省級(jí)人大。(2)對(duì)稅源不普遍、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大地方稅種，如資源稅，由中央制定基本法律，實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等可下放給省級(jí)人大。(3)只有少數(shù)地方有稅源的地方稅種，如煙葉稅，可授權(quán)省級(jí)人大自行決定是否開(kāi)征，并制定具體征稅辦法。

2.稅制立法。為貫徹稅收法定原則，民族地區(qū)稅收立法權(quán)的行使主體應(yīng)主要是省級(jí)人大及其常委會(huì)，這有助于夯實(shí)地方有效治理的民意基石，構(gòu)建完善的地方公共服務(wù)基礎(chǔ)。具體實(shí)施時(shí)，可采取“法定+授權(quán)”的立法路徑，由全國(guó)人大統(tǒng)一立法，并通過(guò)單行法律的具體授權(quán)，授予地方人大非基本制度以外的特定稅收立法權(quán)。

3.稅權(quán)監(jiān)督。監(jiān)督方式包括審查、批準(zhǔn)和備案。監(jiān)督主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)健全監(jiān)督程序，加強(qiáng)對(duì)地方稅收立法的合憲性與合法性審查，并接受地方性稅收法規(guī)的批準(zhǔn)和備案。同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督，完善專家咨詢制度，提高地方稅收立法的透明度和科學(xué)性。民族地區(qū)地方稅應(yīng)根據(jù)量能課稅原則和法律保留原則受到限制，不得擠占中央稅源或影響宏觀調(diào)控，不得損害國(guó)家整體利益及其他地方公共利益，不能形成稅收壁壘和任意加重納稅人負(fù)擔(dān)。

(三)完善地方稅制：民族地區(qū)有效治理的財(cái)力保障

1.體現(xiàn)差別化。地方稅和地方治理相互嵌入，地方治理基礎(chǔ)、重點(diǎn)不同，對(duì)地方稅的要求必然不一樣。民族地區(qū)地方稅制的差別化集中體現(xiàn)在主體稅種的選擇上。學(xué)界普遍認(rèn)為，“營(yíng)改增”后，房地產(chǎn)稅應(yīng)作為地方主體稅種，但從民族地區(qū)實(shí)際情況看，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致稅源不足，稅收收入不充分，無(wú)法作為主體稅種。而依托富集的資源，資源稅可作為民族地區(qū)地方稅主體稅種。表4顯示了2017-2019年民族地區(qū)房產(chǎn)稅和資源稅收入及占比。房產(chǎn)稅在地方稅中只占比8.43%，資源稅占比16.97%，遠(yuǎn)高于全國(guó)均值的9.62%，且內(nèi)蒙古、青海、寧夏和新疆均超過(guò)或接近20%。

表4 2017-2019年民族地區(qū)房產(chǎn)稅、資源稅收入及占比 單位：億元

為將資源稅培育為主體稅種，需要(1)明確資源稅職能，包括矯正負(fù)外部性和收入職能。其中，矯正代內(nèi)和代際兩個(gè)負(fù)外部性是主要職能，收入職能是次要職能。(2)確定資源稅歸屬。從矯正負(fù)外部性職能看，主要職責(zé)由地方政府承擔(dān)；從收入職能看，資源富集的民族地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難。因此，資源稅應(yīng)按屬地原則，繼續(xù)作為地方稅。(3)有序擴(kuò)圍。就資源保護(hù)緊迫性和征收可操作性而言，水資源應(yīng)首先納入擴(kuò)圍范圍。森林、草場(chǎng)逐步納入。長(zhǎng)期看，民族地區(qū)資源稅應(yīng)“普遍征收”，征稅范圍擴(kuò)展到各類稀缺性資源。(4)準(zhǔn)確測(cè)算稅率，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)職能。

2.凸顯受益性。受益性是地方稅的核心屬性。房產(chǎn)稅體現(xiàn)“誰(shuí)得益，誰(shuí)納稅”原則，是典型的受益稅，契合“以人民為中心”的現(xiàn)代治理理念，可成為事責(zé)與財(cái)權(quán)匹配的天然工具，形成“居民財(cái)產(chǎn)價(jià)值升值——地方政府收入增加——公共服務(wù)改善”的良性循環(huán)。民族地區(qū)應(yīng)在統(tǒng)一的中央頂層設(shè)計(jì)框架基礎(chǔ)上，積極借鑒上海、重慶試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擬定實(shí)施方案。

車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和車輛購(gòu)置稅也具有顯著受益性特征。從改革方向看，民族地區(qū)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在車船稅稅額幅度中科學(xué)確定當(dāng)?shù)囟愵~，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。城市維護(hù)建設(shè)稅應(yīng)改變附加屬性，以經(jīng)營(yíng)性收入確定計(jì)稅依據(jù)。車輛購(gòu)置稅由中央稅變?yōu)榈胤蕉?，以更好體現(xiàn)受益性。

3.保持穩(wěn)定性。地方稅是地方治理的財(cái)力基礎(chǔ)，而地方治理所需的公共服務(wù)支出具有剛性，這就要求地方稅具有穩(wěn)定性。

首先，落實(shí)地方稅收收益權(quán)，通過(guò)穩(wěn)定稅種和收入劃分實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)定。堅(jiān)持將稅基相對(duì)固定而不易發(fā)生地區(qū)性稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、體現(xiàn)轄區(qū)負(fù)擔(dān)的稅種作為地方稅，包括房產(chǎn)稅、車船稅、資源稅等。同時(shí)，以漸進(jìn)改革減少對(duì)地方治理的沖擊。

其次，從納稅環(huán)節(jié)看，交易環(huán)節(jié)的稅收(如契稅)受價(jià)格和交易量波動(dòng)影響，不能保障收入穩(wěn)定性。而保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅則較為平穩(wěn)。逐漸擴(kuò)充存量環(huán)節(jié)稅收有助于穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)。

最后，以雙主體稅種保障穩(wěn)定性。資源稅可作為民族地區(qū)主體稅種，但伴隨從價(jià)計(jì)征的實(shí)施，資源稅收入會(huì)隨資源價(jià)格的變化而波動(dòng)。需再尋求一個(gè)主體稅種，確立雙主體稅種。建議未來(lái)在全國(guó)開(kāi)征零售稅，民族地區(qū)可將其作為地方主體稅種。具體而言，改造目前的增值稅，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)繼續(xù)征收增值稅，稅率10%，作為中央稅；在零售環(huán)節(jié)開(kāi)征零售稅，稅率3%，作為地方稅，為地方有效治理提供穩(wěn)定財(cái)力基礎(chǔ)。