礦業(yè)權(quán)人信息公示制度實施情況與完善建議

■ 曲俊利/孟 剛/王天元/文雅萍/苗 琦/陳 敏/陳 雪/葉 晗

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860）

2015年，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)和“放管服”改革要求，根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《企業(yè)信息公示暫行條例》（國務(wù)院令第654號）等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，原國土資源部出臺《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法（試行）》(國土資規(guī)〔2015〕6號)（以下簡稱“公示辦法”），建立了礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度（本文簡稱“礦業(yè)權(quán)人信息公示制度”），通過礦業(yè)權(quán)人主動公示年度勘查開采信息，引入社會監(jiān)督，加強對礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源活動的監(jiān)管[1]?？偨Y(jié)評估礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度實施效果，查找分析存在的問題并進行有針對性地加以修改完善，對進一步加快礦業(yè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)十分必要。

1 礦業(yè)權(quán)人信息公示制度實施效果的基本評價

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度作為礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理方式改革的一項重要內(nèi)容，實施五年來取得了較好的成效，在維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、推動礦業(yè)領(lǐng)域社會誠信體系建設(shè)、擴大社會監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用，其對于礦業(yè)領(lǐng)域信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性作用初步顯現(xiàn)[2]。

1.1 多元化監(jiān)管監(jiān)督效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

礦業(yè)權(quán)人勘查開發(fā)信息公示制度建立的目的是通過礦業(yè)權(quán)人在信息公示平臺主動填報公示年度勘查開采信息，接受主管部門監(jiān)管和社會公眾監(jiān)督，營造透明誠信的市場秩序。實施五年來，制度建設(shè)目標基本實現(xiàn)，信息公示成為礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的重要手段。

一是礦業(yè)權(quán)人自覺接受監(jiān)管的自覺性增強，公示率逐年提升。2017年是信息公示制度全面實施的第一年，當(dāng)年公示率即達到了92.1%。2020年公示率達到98.8%，礦業(yè)權(quán)人接受管理部門監(jiān)管和社會大眾監(jiān)督的自覺性進一步增強，主動填報年度勘查開采公示信息的主動性逐步提高。（參見圖1）

圖1 2017—2020年礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示情況

二是自然資源主管部門落實“雙隨機、一公開”要求，提升監(jiān)管水平。地方自然資源主管部門結(jié)合實際制定了具體的實施方案，對礦業(yè)權(quán)人開展培訓(xùn)。組建專業(yè)齊全的專家?guī)?，隨機抽取專家會同行政管理人員開展實地檢查，對礦業(yè)權(quán)人公示的信息逐項核對，確保核查效果。（參見圖2）

圖2 2017—2020年自然資源主管部門抽查情況

三是逐步成為社會公眾廣泛參與，及時了解礦業(yè)發(fā)展情況和參與監(jiān)督的便捷平臺。礦業(yè)權(quán)人信息公示制度作為近年來礦業(yè)領(lǐng)域的重大改革，一方面滿足了全社會加快誠信體系建設(shè)、加強信用監(jiān)管的總要求，有力推動了礦產(chǎn)資源管理能力的提升；另一方面信息公示平臺得到了社會公眾的廣泛認可[3]。截至2021年4月底，全國礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)累計訪問量達0.3億人次，累計查詢量達1.1億人次。2017年以來該系統(tǒng)日均訪問量為1萬人次，日均查詢量為2萬人次。同時，通過信息公示系統(tǒng)，累計收到社會公眾的舉報線索62條，自然資源主管部門及時對違法違規(guī)行為進行了依法查處。2017年11月23日，中央電視臺新聞聯(lián)播報道了山西省自然資源廳決定將27個礦山企業(yè)列入異常名錄的新聞，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、中新網(wǎng)、中國國土資源報、中國礦業(yè)報、山西日報等20多家主流媒體進行了宣傳報道，上百家新聞媒體進行了轉(zhuǎn)載，社會反響良好。

1.2 對失信礦業(yè)權(quán)人實施信用懲戒，礦業(yè)權(quán)人守法意識明顯增強

異常名錄和嚴重失信名單管理是信用監(jiān)管的重要內(nèi)容，是實施部門內(nèi)聯(lián)合懲戒的重要依據(jù)，是提升礦產(chǎn)資源監(jiān)管效能的重要手段[4]。

根據(jù)信息公示系統(tǒng)和年度通報統(tǒng)計，2017—2020年，被自然資源主管部門列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)人累計達7221個，涉及10726個勘查開采項目。其中，到期未公示的項目有8428個，占比78.57%；隱瞞真實情況、弄虛作假的有357個，占比3.33%；未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不到位的有1941個，占比18.10%。（參見表1）

表1 2017—2020年異常名錄列入情況

建立違規(guī)失信礦業(yè)權(quán)人“黑名單”制度，將礦產(chǎn)資源勘查開采活動信息與礦業(yè)權(quán)人信用監(jiān)管緊密結(jié)合起來，促使失信礦業(yè)權(quán)人知敬畏、存戒懼、守規(guī)矩，“利劍高懸，強化懲戒”，加強了對礦業(yè)權(quán)人的約束，促使其自覺履行法定義務(wù)、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

1.3 信息公示系統(tǒng)成為主要的信息監(jiān)管平臺，在礦產(chǎn)資源勘查開采活動監(jiān)管和促進礦產(chǎn)資源高效利用方面發(fā)揮了重要作用

一方面，信息公示系統(tǒng)為主管部門發(fā)現(xiàn)并解決管理中的問題提供了途徑和手段。通過礦業(yè)權(quán)勘查開采信息公示，大量過期礦業(yè)權(quán)、保護區(qū)內(nèi)退出礦業(yè)權(quán)經(jīng)公告注銷等程序從礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫中被清除，礦業(yè)權(quán)管理和勘查開采監(jiān)督管理逐漸步入精細化。同時，對實地核查過程中發(fā)現(xiàn)的礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)行為也及時移交相關(guān)部門進行處理。

另一方面，信息公示系統(tǒng)為礦產(chǎn)資源高效綜合利用的監(jiān)管和統(tǒng)計分析提供了數(shù)據(jù)信息，便于自然資源主管部門對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用情況，特別是“三率”指標內(nèi)容進行監(jiān)測。社會公眾通過查詢公示信息，主動對礦業(yè)權(quán)人勘查開采活動進行監(jiān)督，對自然資源主管部門的監(jiān)督形成有效補充[5]。

2 實施中發(fā)現(xiàn)的主要問題與不足

建立和實施礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，是落實黨中央、國務(wù)院深化改革要求的重要舉措，這項制度既減輕了礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)、提高了礦產(chǎn)資源監(jiān)管效能，又為進一步優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開采活動的監(jiān)督管理提供了制度保障。這項制度實施五年來，在各級自然資源主管部門的推動下取得了較好的法律效果和社會效果，基本實現(xiàn)了制度建設(shè)預(yù)期目標。但隨著礦產(chǎn)資源管理改革的不斷深化，礦政管理要求發(fā)生了很大變化，制度本身存在的不足和缺陷也逐漸顯現(xiàn)。

2.1 制度設(shè)計方面

一是需礦業(yè)權(quán)人填報的公示內(nèi)容較多，部分指標填報有困難。公示辦法要求的填報內(nèi)容較為復(fù)雜，部分內(nèi)容與礦產(chǎn)資源勘查開采活動關(guān)聯(lián)性不大，或者已由其他渠道做過統(tǒng)計，存在重復(fù)填報現(xiàn)象，增加了礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)；部分指標由于礦種不同，礦業(yè)權(quán)人填報時存在理解上的不統(tǒng)一，影響填報效果；還有不少信息屬于管理部門產(chǎn)生的信息，宜由自然資源主管部門主動公示[6]。

二是抽查檢查缺乏統(tǒng)一的技術(shù)要求，導(dǎo)致工作程度不一。公示辦法實施以來，對實地核查工作未明確相關(guān)技術(shù)要求，各地在實際工作當(dāng)中關(guān)于核查內(nèi)容、核查要點、核查應(yīng)用的技術(shù)設(shè)備等存在較大差別，導(dǎo)致核查結(jié)論可能存在爭議。比如有的地區(qū)實地核查過程中對采空區(qū)進行了實測，獲得了真實可靠的數(shù)據(jù)資料，確保了核查結(jié)論的可靠性；也有部分地區(qū)因經(jīng)費、人員力量有限未開展實測，在核查過程中未能發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)行為，在特定情況下管理人員可能因此被追責(zé)。

三是異常名錄和嚴重違法名單的管理標準過于注重原則，操作性不強。公示辦法對于列入異常名錄的情形規(guī)定了“到期未公示”“年度信息隱瞞真實情況、弄虛作假”“未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位”等三種情形[1]。在實踐中，除了“到期未公示”容易界定之外，核查人員對其他兩種情形難以把握。因此，在公示辦法中宜對異常名錄和嚴重違法名單管理加以細化，制定可直接考核的標準，減少判斷的主觀性，提升管理的科學(xué)性[7]。

2.2 內(nèi)部協(xié)同監(jiān)管方面

礦產(chǎn)資源勘查開采活動監(jiān)管信息平臺是管理部門落實監(jiān)管職責(zé)的重要抓手，管理部門按照職責(zé)范圍對公示信息進行監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行處理。但在執(zhí)行過程中，未能很好地落實。特別是機構(gòu)改革后，各地信息公示工作基本由礦產(chǎn)資源保護監(jiān)督部門承擔(dān)，包括日常管理、實地核查、“黑名單”的管理、專家?guī)旃芾淼?，但由于人員有限，在缺少其他部門參與的情況下，部門內(nèi)部協(xié)同監(jiān)管難以實現(xiàn)[4]。尤其是在實地核查過程中，核查人員的專業(yè)背景以地質(zhì)、采選礦為主，對于稅費繳納、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與治理等情況，難以作出科學(xué)準確的判斷[8]。

2.3 誠信約束法律地位方面

礦業(yè)權(quán)人信息勘查開采公示制度建立的主要依據(jù)是《企業(yè)信息公示暫行條例》，公示辦法中對于列入異常名錄和嚴重違法名單的礦業(yè)權(quán)人提出的限制性要求還有待進一步細化。同時，在失信聯(lián)合懲戒方面，礦業(yè)權(quán)人異常名錄和嚴重失信名單未能與其他部門互聯(lián)互通，聯(lián)合懲戒力度不夠[9]。

2.4 信息公示系統(tǒng)方面

信息公示系統(tǒng)是礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度的重要載體，其主要功能包括公示信息和發(fā)布管理結(jié)論，以支持社會公眾和管理部門獲取礦業(yè)權(quán)人年度勘查開采信息并實行有效的監(jiān)督和管理。經(jīng)過多次改造升級，在線運行的公示系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了信息公示的基本功能，但仍有較大的改進空間。

一是在公示數(shù)據(jù)方面，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和驗證，特別是涉及礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)年度對比、礦產(chǎn)資源綜合利用情況，不能直觀展示年度變化情況，難以為礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)管理和礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計提供數(shù)據(jù)支撐。

二是功能實現(xiàn)方面，缺少對轄區(qū)內(nèi)公示信息進行批量查詢、批量篩選、批量提取、批量導(dǎo)出、批量操作等功能，各級自然資源主管部門通過公示系統(tǒng)對本行政區(qū)域內(nèi)年度勘查開采活動信息進行統(tǒng)計和分析[10]。

三是管理實踐方面，省級自然資源主管部門還難以及時掌握本行政區(qū)域內(nèi)信息公示工作進展，特別是實地核查工作進度、核查結(jié)果上傳情況。

3 信息公示制度面臨的新形勢

3.1 黨中央、國務(wù)院深化改革決策部署的新要求

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）要求，在2021年底前對在全國范圍內(nèi)實施的嚴重失信主體名單認定標準和程序進行更新，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門以部門規(guī)章形式確定。公示辦法屬于部門規(guī)范性文件，對礦業(yè)權(quán)人違規(guī)失信約束上其作為法律依據(jù)的功能性不強。

近年來，《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）、《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）等相繼出臺，旨在通過依法加強事中事后監(jiān)管，維護公平競爭的市場秩序，這對加強礦業(yè)權(quán)人誠信建設(shè)、實施礦產(chǎn)資源勘查開采事中事后監(jiān)督管理提出了新要求，也為加快礦業(yè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)、強化礦業(yè)權(quán)人信用監(jiān)督管理、修改完善礦業(yè)權(quán)勘查開采信息公示制度進一步指明了方向、提出了要求。

3.2 深化礦產(chǎn)資源管理改革現(xiàn)實需要

《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）實施以來，礦政管理工作發(fā)生了較大變化，同時《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范礦山儲量年度報告管理的通知》中明確將礦山儲量年報與信息公示工作進行銜接，這也對信息公示制度提出了更高的要求。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新形勢、新要求對礦業(yè)權(quán)人信息公示制度進行合理調(diào)整。

此外，按照《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（自然資源部令第2號）要求，公示辦法五年的施行有效期已經(jīng)屆滿，應(yīng)當(dāng)進行修改、重新發(fā)布。

4 完善信息公示制度的建議

以問題為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前誠信體系建設(shè)的新要求和礦產(chǎn)資源法修訂的新精神，修改完善公示辦法，細化相關(guān)規(guī)定，增強可操作性。

一是按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，修改完善公示辦法，以部門規(guī)章形式發(fā)布實施。

二是在《礦產(chǎn)資源法》修訂中納入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，在法律層面予以確認，將其作為礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的重要抓手，促使各項工作有效銜接，加快推動信用法律法規(guī)建設(shè)和社會信息體系建設(shè)，形成部門聯(lián)動，建立齊抓共管的監(jiān)管機制[11]。

三是統(tǒng)籌考慮建立礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度體系。從實踐來看，信息公示制度是一項系統(tǒng)性、全局性的工作，需要建立完整的制度體系，現(xiàn)行公示辦法在執(zhí)行過程，缺乏必要的技術(shù)標準和規(guī)范予以支撐，對嚴重失信行為的認定也缺少依據(jù)。建議同步研究起草配套制度及相關(guān)技術(shù)標準，特別是涉及實地檢查、異常名錄和嚴重失信名單的管理、信用修復(fù)配套制度。

四是結(jié)合制度實施效果及存在的問題，在公示辦法修改中重點考慮以下幾個方面內(nèi)容：①關(guān)于職責(zé)分工，建議采取屬地化管理方式，由省級自然資源主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的信息公示管理工作；②細化異常名錄和嚴重失信名單的標準，依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)予以細化明確，便于基層管理人員操作；③根據(jù)部分省級自然資源主管部門的意見，適當(dāng)延長工作時限；④關(guān)于公示系統(tǒng)功能需求，應(yīng)在公示系統(tǒng)功能升級中補充完善相關(guān)功能，實現(xiàn)對異地產(chǎn)生的管理信息歸集和公示，以便于自然資源主管部門和礦業(yè)權(quán)人使用[12]。

5 結(jié)語

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度是礦業(yè)領(lǐng)域誠信體系建設(shè)的重要組成部分，在日常監(jiān)管中的作用日益凸顯，應(yīng)通過不斷完善現(xiàn)有制度并提升其法律地位，建立相關(guān)配套制度和標準規(guī)范，吸引更多社會公眾的參與和監(jiān)督，更好地發(fā)揮信息公示的信用監(jiān)管作用。