“凈礦”出讓工作實踐及建議
——以江西省上栗縣為例

■ 黃 波

（上栗縣自然資源和規(guī)劃局，江西 萍鄉(xiāng) 337009）

0 引言

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革作出了一系列重大決策部署。2019年12月，自然資源部出臺《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），這一文件是礦產(chǎn)資源管理改革中的創(chuàng)新舉措，旨在充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化“放管服”改革，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源管理。

“自然資規(guī)〔2019〕7號”文件提出要積極推進(jìn)“凈礦”出讓，并明確開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)和“凈礦”出讓，積極推進(jìn)其他礦種的“凈礦”出讓。2021年5月，江西省上栗縣福田鎮(zhèn)雙源建筑石料用灰?guī)r礦在江西省土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易系統(tǒng)成功掛牌出讓，這是在萍鄉(xiāng)地區(qū)首先成功“凈礦”出讓的采礦權(quán)，這項工作的開展為萍鄉(xiāng)地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓制度創(chuàng)新提供了實踐參考。筆者以江西省上栗縣為例，分析當(dāng)前 “凈礦”出讓工作。

1 “凈礦”出讓概述

“凈礦”出讓這一概念可以說是由“凈采礦權(quán)”出讓引申而來，而率先提出“凈采礦權(quán)”出讓這一概念的省份是浙江省。早在2010年，浙江省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)管理若干問題的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕21號），將保障順利進(jìn)場施工的“凈采礦權(quán)”出讓作為一項制度創(chuàng)新，并在海鹽縣、紹興市、溫嶺市等地試行“凈采礦權(quán)”出讓。至2013年，浙江省國土資源廳出臺《浙江省國土資源廳關(guān)于推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指導(dǎo)意見》（浙土資發(fā)〔2013〕28號），將“凈采礦權(quán)”出讓制度在全省普遍推行[1]。按照“浙土資發(fā)〔2013〕28號文”，“凈采礦權(quán)”是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進(jìn)場開展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán)；“凈采礦權(quán)”出讓則是指組織凈采礦權(quán)出讓的有關(guān)活動[2]。學(xué)術(shù)界進(jìn)一步豐富“凈采礦權(quán)”的涵義，即指審批手續(xù)完備、資源儲量清晰，無附帶其他資產(chǎn)，礦山建設(shè)、開發(fā)時需征（占）用土（林）地及其他附著物等有關(guān)政策已處理到位，采礦權(quán)受讓人能順利實施礦產(chǎn)開發(fā)的擬出讓采礦權(quán)[3]。自浙江省推行“凈采礦權(quán)”出讓制度后，福建、江西、安徽、湖北等省陸續(xù)探索實施“凈采礦權(quán)”出讓，成效顯著。

2019年12月，自然資源部出臺《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），標(biāo)志著“凈礦”出讓在全國推行。該文件一是明確了“凈礦”出讓的范圍，即砂石土等直接出讓的采礦權(quán)需開展“凈礦”出讓，其他礦種應(yīng)積極推進(jìn)“凈礦”出讓。二是強(qiáng)調(diào)了“凈礦”出讓三個時期的要求，即出讓前要做足準(zhǔn)備工作，要會同相關(guān)部門，依法依規(guī)避讓生態(tài)保護(hù)紅線等禁止限制勘查開采區(qū)，合理確定出讓范圍，同時要依據(jù)地質(zhì)工作成果和市場主體需求，建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫；出讓中要優(yōu)化出讓流程；出讓后要提高服務(wù)效率，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，以便出讓后能正常開展勘查開采工作[4]。實施“凈礦”出讓的目的是要保障礦業(yè)權(quán)人競得礦業(yè)權(quán)后能夠按期順利進(jìn)行勘查開采，分析“自然資規(guī)〔2019〕7號文”相關(guān)規(guī)定，可知出讓前期工作至關(guān)重要。

2 上栗縣“凈礦”出讓工作現(xiàn)狀

上栗縣地處贛西邊陲，萍鄉(xiāng)之北，東鄰宜春市、蘆溪縣，南鄰安源區(qū)、湘東區(qū)，西鄰湖南省醴陵市，北鄰湖南省瀏陽市[5]，區(qū)位優(yōu)勢明顯，堪稱江西省西大門。上栗縣處于萍樂坳陷帶西段南緣，各時代地層發(fā)育較完整，巖漿活動較頻繁，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，成礦條件有利，礦產(chǎn)資源豐富，目前已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)中以非金屬類礦產(chǎn)為主，而又以灰?guī)r突出。2021年5月，在江西省土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易系統(tǒng)掛牌出讓的上栗縣福田鎮(zhèn)雙源建筑石料用灰?guī)r礦（以下稱雙源礦），起始價為23210.4萬元，由南昌市潤鼎置業(yè)有限公司以33510.4萬元競得，成交確定后，簽訂采礦權(quán)出讓合同，并一次性繳清政策處置費(fèi)和按照合同約定繳納采礦權(quán)出讓收益，于2021年9月辦理了采礦權(quán)登記。雙源礦是在四個關(guān)閉注銷的小型礦山基礎(chǔ)上重新整合而來，以期達(dá)到資源合理最大化利用目的，建成一個礦產(chǎn)資源集約節(jié)約、高效利用的綠色礦山。這是自“凈礦”出讓政策出臺以來，萍鄉(xiāng)地區(qū)第一個成功出讓且成交額創(chuàng)歷史最高的采礦權(quán)。

2.1 “凈礦”出讓政策

為貫徹落實《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），2020年4月，江西省自然資源廳出臺了《江西省自然資源廳關(guān)于貫徹落實自然資源部推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項意見的通知》（贛自然資規(guī)〔2020〕3號），全面啟動江西省“凈礦”出讓工作。該通知規(guī)定自2020年5月1日起，普通建筑用砂石土采取“凈礦”方式競爭性出讓采礦權(quán)，積極推進(jìn)其他礦種“凈礦”出讓。該通知明確了出讓的五個條件：一是符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃；二是擬出讓礦業(yè)權(quán)范圍與已設(shè)礦業(yè)權(quán)無重疊，無爭議；三是擬出讓礦業(yè)權(quán)范圍與各類保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等禁止開發(fā)區(qū)無重疊；四是征求生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、水利、林業(yè)等部門意見無異議；五是具備用地、用林保障等采礦應(yīng)具備的基本條件[6]。2020年8月，《萍鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于印發(fā)〈萍鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局礦業(yè)權(quán)交易監(jiān)督管理制度〉的通知》（萍資規(guī)發(fā)〔2020〕109號），對萍鄉(xiāng)市“凈礦”出讓范圍、出讓條件、出讓流程等內(nèi)容進(jìn)一步加以明確。

2.2 “凈礦”出讓流程

按照國家、省、市對“凈礦”出讓范圍的規(guī)定，普通建筑用砂石土采取“凈礦”出讓，根據(jù)采礦權(quán)審批權(quán)限，該類礦種審批權(quán)限屬縣級人民政府自然資源管理部門?；诖?，上栗縣自然資源和規(guī)劃局進(jìn)一步細(xì)化、明確相關(guān)要求，先后印發(fā)了《上栗縣自然資源和規(guī)劃關(guān)于規(guī)范礦產(chǎn)資源管理若干事項的通知》（栗資規(guī)字〔2020〕164號）和《上栗縣自然資源和規(guī)劃局關(guān)于成立礦業(yè)權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（栗資規(guī)字〔2021〕110號）兩個規(guī)范性文件，與《上栗縣人民政府辦公室關(guān)于成立上栗縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（栗府辦字〔2019〕8號）一同促成了上栗縣“凈礦”出讓組織框架和工作流程（圖1）的構(gòu)建。

圖1 上栗縣設(shè)礦流程圖

從上栗縣設(shè)礦流程圖可知，“凈礦”出讓一是確定了誰申請，二是確定了誰初審，三是確定了誰復(fù)審，四是確定了誰終審，五是確定了誰做什么事。即設(shè)礦所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣政府申請設(shè)置礦業(yè)權(quán)；縣自然資源和規(guī)劃局組織擬設(shè)礦業(yè)權(quán)初審，并向縣級發(fā)改、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等部門征求意見；由縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織復(fù)審；再由縣政府常務(wù)會決定設(shè)置礦業(yè)權(quán)，將其納入礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，在充分做好出讓準(zhǔn)備工作后，組織出讓。

2.3 “凈礦”出讓步驟

2.3.1 出讓前工作

“凈礦”出讓前主要工作：一是上栗縣自然資源和規(guī)劃局劃定礦區(qū)范圍擬設(shè)礦業(yè)權(quán)。按照上栗縣設(shè)礦流程，雙源礦是在關(guān)閉注銷原有礦山的前提下，由福田鎮(zhèn)政府向縣政府請示新設(shè)，經(jīng)縣自然資源和規(guī)劃局初審，初審內(nèi)容主要包括擬設(shè)礦業(yè)權(quán)是否在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、是否在各類自然保護(hù)地范圍內(nèi)、是否在基本農(nóng)田范圍內(nèi)、是否在公益林天然林保護(hù)工程范圍內(nèi)、是否符合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃等，并向縣級發(fā)改、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等部門征求意見，由縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組復(fù)審，再由縣政府常務(wù)會同意設(shè)立礦業(yè)權(quán)，報萍鄉(xiāng)市政府批復(fù)同意調(diào)整上栗縣礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016—2020年）設(shè)立雙源礦同時組織完成《詳查地質(zhì)報告》《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案》《采礦權(quán)出讓收益評估報告》。二是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)受縣政府的委托進(jìn)行出讓前政策處置，即上栗縣政府委托福田鎮(zhèn)政府對原礦山清退進(jìn)行補(bǔ)償，以及對出讓采礦權(quán)范圍和影響范圍內(nèi)政策處置評估。

2.3.2 出讓中工作

根據(jù)國家、省、市、縣“凈礦”出讓相關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓必須滿足多方面要求，只有在符合各項條件的前提下方能出讓，同時礦業(yè)權(quán)出讓又涉及多個部門，只有各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，才能出讓成功?；诖?，上栗縣在2019年成立了以分管副縣長為組長，相關(guān)部門為成員的縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組（圖2）。

圖2 上栗縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組

上栗縣雙源礦“凈礦”出讓在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下分步推進(jìn)，在完成了出讓前期工作后，上栗縣自然資源和規(guī)劃局報縣政府常務(wù)會審議網(wǎng)上公開出讓。按照礦業(yè)權(quán)交易權(quán)限，委托原萍鄉(xiāng)市國土資源交易中心網(wǎng)上掛牌出讓。

2.3.3 出讓后工作

雙源礦“凈礦”出讓成功后，按照約定繳納了采礦權(quán)出讓收益和政策處置費(fèi)。為了更好地服務(wù)好企業(yè)，上栗縣自然資源和規(guī)劃局成立了礦業(yè)權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各相關(guān)股室要積極主動為取得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)申辦各項手續(xù)，如礦權(quán)股要協(xié)助辦理采礦許可手續(xù)，征地批地股要協(xié)助辦理用地許可手續(xù)，林地管理股要協(xié)助辦理林地許可手續(xù)等。

3 經(jīng)驗與建議

3.1 經(jīng)驗

上栗縣雙源礦“凈礦”出讓有以下四點經(jīng)驗值得借鑒：一是組織流程明確詳細(xì)。上栗縣成立了縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組議事機(jī)構(gòu)，會商礦產(chǎn)資源日常管理，形成聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，從而增強(qiáng)了工作力量，提高了工作效率，加快了工作進(jìn)程。在礦業(yè)權(quán)設(shè)置、礦業(yè)權(quán)出讓征求各部門意見后，報縣綠色礦山建設(shè)和礦山整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組審查通過，由縣政府常務(wù)會審定。二是出讓工作做足做細(xì)。出讓前礦區(qū)劃定和政策處置審查內(nèi)容多，工作量大，需要自然資源主管部門和所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)反復(fù)斟酌，充分討論，既要合法也要合理。特別是縣政府委托屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對礦區(qū)采礦區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)、工業(yè)廣場、道路、供電通道、土地類別、構(gòu)筑物、建筑物、通訊電力設(shè)施、林地性質(zhì)、生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施及其附屬物、300米安全間距范圍住戶等相關(guān)情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查摸底、分類造冊，嚴(yán)格按照相關(guān)程序和要求，聘請權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審、評定，各項工作力求審慎嚴(yán)密，確保資產(chǎn)評估和政策處置費(fèi)的準(zhǔn)確性、合法性。三是統(tǒng)一規(guī)劃解決后顧之憂。在依法依規(guī)調(diào)整礦業(yè)權(quán)設(shè)置的同時，將礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所必須的運(yùn)輸?shù)缆?、生產(chǎn)道路、工業(yè)廣場、林地、土地等一并納入規(guī)劃，杜絕以后可能產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛，便于企業(yè)在競得后就能正常生產(chǎn)，也有利于出讓前的資產(chǎn)評估，確保資產(chǎn)評估的全面性。四是公開出讓全程接受監(jiān)督。在礦業(yè)權(quán)設(shè)置、出讓方案的制訂、資產(chǎn)評估等過程中，邀請相關(guān)部門全程參與，提出建議、意見，特別是爭取法律部門參與，確保陽光操作、公平出讓。

3.2 相關(guān)建議

我國礦產(chǎn)資源屬國家所有，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)分為兩級市場：一級出讓市場由國家出讓礦業(yè)權(quán)，二級轉(zhuǎn)讓市場由礦業(yè)權(quán)人再次流轉(zhuǎn)礦業(yè)權(quán)[7]。在一級市場中，我國要求全面推進(jìn)以招拍掛方式競爭性出讓礦業(yè)權(quán)，嚴(yán)格控制協(xié)議出讓[8]。“凈礦”出讓屬一級出讓市場，面向全社會競爭性出讓。長期以來礦業(yè)權(quán)競得人受礦區(qū)范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)土地、林地等權(quán)益糾紛影響，長期無法施工而不得不放棄礦業(yè)權(quán)，這不僅侵害了礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，破壞了營商環(huán)境，還損害了政府公信力。實施“凈礦”出讓可以有效解決這一問題。為了更好地做好“凈礦”出讓，筆者提出以下幾點建議。

3.2.1 建立部門聯(lián)席會商機(jī)制

“凈礦”出讓涉及的不只是礦產(chǎn)資源，還有與之相應(yīng)的土地、林地、生態(tài)紅線、自然保護(hù)地，出讓后的用地許可、安全生產(chǎn)許可、林地許可辦理，以及水土保持審查和環(huán)境影響評價審查等，涉及的部門不僅是自然資源管理部門，還有應(yīng)急管理、林業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、交通等部門。擬出讓的礦業(yè)權(quán)不僅要符合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，還要符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃）、林業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，其范圍及影響范圍不能與基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、自然保護(hù)地、公益林、天保林等禁止、限制勘查開采區(qū)重疊。因此應(yīng)在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由自然資源、應(yīng)急、林業(yè)、發(fā)改、水利、財政、生態(tài)環(huán)境、交通等部門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展專題研討，實現(xiàn)“凈礦”多規(guī)合一審查，使之符合各類規(guī)劃，確?！皟舻V”首先在規(guī)劃上“干凈”。設(shè)置切實可行的公開出讓流程，在出讓工作中明確各部門職責(zé)，并強(qiáng)化協(xié)同配合，讓礦業(yè)權(quán)競得人能夠及時順利辦理水土保持審查、環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)許可、林地許可、用地許可等各項手續(xù)。

3.2.2 健全與“凈礦”出讓相關(guān)的礦產(chǎn)資源管理制度

長期以來，礦山企業(yè)競得礦業(yè)權(quán)后都是自行解決礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)的土地和林地征用，以及房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗補(bǔ)償?shù)葯?quán)屬處理問題，通常做法是與這些權(quán)益方簽訂補(bǔ)償協(xié)議協(xié)商解決。協(xié)商過程中，由于制度不完善、地方保護(hù)主義、相關(guān)利益方漫天要價等因素，礦山企業(yè)受制于處理周期長、補(bǔ)償金額高等痛點和難點，導(dǎo)致礦山長期無法開工，從而被迫放棄礦業(yè)權(quán)[9]。目前“凈礦”出讓雖規(guī)定要加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，但仍處于改革探索階段。建議進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源管理制度改革，建立礦產(chǎn)資源儲備制度，儲備一批礦業(yè)權(quán)，建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫。由政府或礦產(chǎn)資源儲備機(jī)構(gòu)出資，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做好對擬出讓的礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)或影響范圍內(nèi)的土地報批征收和林地征用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗補(bǔ)償，以及原礦業(yè)權(quán)人固定資產(chǎn)清理等政策處置。并且要認(rèn)真仔細(xì)調(diào)查摸底、分類造冊，力求嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，權(quán)屬清晰，切實做到出讓前政策處置準(zhǔn)確、合理，確?！皟舻V”無權(quán)益糾紛。將政策處置和礦業(yè)權(quán)“打包”放入礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，通過“凈礦”出讓，讓礦業(yè)權(quán)競得人無后顧之憂，不再受土地、林地、地表附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，如期施工生產(chǎn)。

3.2.3 完善相關(guān)政策法律法規(guī)

現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明確界定礦業(yè)用地的含義或范圍，而實踐中礦業(yè)用地主要分為探礦用地和采礦用地。依據(jù)《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，礦業(yè)權(quán)人在進(jìn)行勘查或開采前應(yīng)依法取得土地使用權(quán)。目前探礦（勘查）用地辦理臨時用地相對有一些保障，而采礦用地根據(jù)土地利用分類屬建設(shè)用地，按規(guī)定需報省級、市級政府批準(zhǔn)征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用。實際工作中，由于受法律法規(guī)、規(guī)劃和用地用林指標(biāo)等影響，采礦權(quán)人難以按照建設(shè)用地要求取得土地使用權(quán)[10]，雖有個別省份土地管理法實施辦法規(guī)定采礦用地按臨時用地審批，制定土地復(fù)墾方案和環(huán)境恢復(fù)治理方案，落實復(fù)墾主體，但存在臨時用地四年限制和礦山企業(yè)“凈礦”出讓征地拆遷依據(jù)限制，導(dǎo)致采礦用地缺乏相應(yīng)的保障。采礦用地雖屬建設(shè)用地，但實踐中露天開采礦山的采礦用地幾乎無地面建筑物，地下開采礦山的采礦用地僅在井口地面有建筑物，且礦山閉坑后，礦區(qū)將按照土地復(fù)墾方案和環(huán)境恢復(fù)治理方案進(jìn)行土地復(fù)墾和修復(fù)，故采礦用地應(yīng)屬于一種特殊的建設(shè)用地。建議在《土地管理法》及其實施條例和《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則等法律法規(guī)修訂時,增加“凈礦”出讓條款來解決礦業(yè)用地保障問題。如將采礦用地從建設(shè)用地范疇中劃出，單獨管理，從而不再受建設(shè)用地指標(biāo)限制；因臨時用地不占建設(shè)用地指標(biāo)，可將采礦用地同探礦用地一樣，按照臨時用地審批，且臨時用地年限應(yīng)與采礦年限相同。