鄉(xiāng)村振興中村級(jí)組織政策稀釋及風(fēng)險(xiǎn)防范

曾土花　王玉柳

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值日益得到重視，但是政策執(zhí)行效果不佳，具體表現(xiàn)為村級(jí)組織在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)政策替代、政策敷衍、政策缺損、政策附加等政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)村級(jí)組織政策執(zhí)行過(guò)程分析，發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)的不合理與偏離、執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)與執(zhí)行合力不足、村干部角色沖突與執(zhí)行能力不足、群眾政策參與的自利行為、政策執(zhí)行環(huán)境的支持度不足等共同形塑了政策稀釋的風(fēng)險(xiǎn)，降低了政策效益。防范政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策在于：強(qiáng)化政策目標(biāo)的設(shè)定與管理以防止目標(biāo)偏離，完善村級(jí)治理結(jié)構(gòu)以形成執(zhí)行合力，建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的干部隊(duì)伍以增強(qiáng)執(zhí)行意愿，完善利益整合機(jī)制以尋求群眾政策認(rèn)同，優(yōu)化外部環(huán)境以實(shí)現(xiàn)政策嵌入。

關(guān)鍵詞：政策稀釋;村級(jí)組織;政策執(zhí)行;風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類(lèi)號(hào)：D2? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1009-3605（2022）01-0092-09

村級(jí)組織（村級(jí)黨組織、村民自治委員會(huì)）作為黨和國(guó)家政策的具體執(zhí)行者，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策的行動(dòng)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、執(zhí)行者的作用，是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵力量。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》分階段確立了鄉(xiāng)村振興發(fā)展的目標(biāo)，搭建起了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和框架[1]。然而，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于執(zhí)行。村級(jí)組織在落實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程中，存在政策效率和政策效益不高的問(wèn)題。何以如此？不僅在于政策設(shè)計(jì)，而且也在于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。“選擇性執(zhí)行”“歪曲政策、抵抗政策”以及“政策空傳”等政策執(zhí)行的偏離行為，稀釋了政策目標(biāo)和政策效益。學(xué)界把此現(xiàn)象稱(chēng)為政策稀釋。關(guān)于政策稀釋問(wèn)題的歸因，我國(guó)學(xué)術(shù)界側(cè)重于從靜態(tài)的角度展開(kāi)討論，過(guò)多重視政策設(shè)計(jì)、政策監(jiān)督、政策評(píng)估等探討。然而，政策稀釋主要發(fā)生在政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，政策稀釋行為的歸因應(yīng)回到政策執(zhí)行過(guò)程，從影響政策執(zhí)行的多元變量中探究其深層次原因，進(jìn)而提出防范鄉(xiāng)村振興中村級(jí)組織政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

一、鄉(xiāng)村振興中村級(jí)組織政策稀釋的表現(xiàn)

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，“稀釋”指“在溶液中再加入溶劑使溶液的濃度降低”?！跋♂尅北臼且粋€(gè)化學(xué)用語(yǔ)，本文將其引用到公共政策領(lǐng)域?！罢呦♂尅笔侵刚咴趫?zhí)行過(guò)程中由于附加政策執(zhí)行主體這樣或那樣的行為而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離，引起政策效應(yīng)減少的客觀現(xiàn)象[2]。在政策稀釋產(chǎn)生中，政策執(zhí)行主體行為具有一定的故意性和隱蔽性。一般而言，如果政策稀釋在可控制的范圍內(nèi)，將不會(huì)影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如果這種稀釋超出可以控制的范圍，稱(chēng)之為“過(guò)度稀釋”，這將導(dǎo)致政策執(zhí)行處于低效或者無(wú)效狀態(tài)。本文中的“政策稀釋”主要是指“過(guò)度稀釋”的狀況。根據(jù)政策目標(biāo)的稀釋程度將政策稀釋劃分為政策替換、政策敷衍、政策缺損和政策附加四種類(lèi)型。

（一）政策替換

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策執(zhí)行中，政策替換是較為常見(jiàn)的政策稀釋形式。政策替換主要是借口政策的原則性和靈活性的統(tǒng)一，有意曲解政策精神，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離，甚至政策目標(biāo)被替換為與原政策目標(biāo)相悖離的政策現(xiàn)象。因?yàn)檎咛鎿Q指的是政策目標(biāo)、政策內(nèi)容發(fā)生根本的變化，所以其是一種政策“完全稀釋”的行為。政策替換主要表現(xiàn)為目標(biāo)置換。所謂“目標(biāo)置換”，就是在達(dá)成目標(biāo)的過(guò)程中，“對(duì)于工作如何完成的關(guān)切，致使?jié)u漸地讓方法、技巧、程序的問(wèn)題占據(jù)了一個(gè)人的心思，反而忘了整個(gè)目標(biāo)的追求?！盵3]村級(jí)黨組織在執(zhí)行政策的過(guò)程中，將所需執(zhí)行的多個(gè)政策目標(biāo)簡(jiǎn)化為部分指標(biāo)。如政策壓力迫使基層干部在政策執(zhí)行中采取了目標(biāo)替代的策略，“扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、實(shí)現(xiàn)群眾共同富裕”被簡(jiǎn)化為“提高集體經(jīng)濟(jì)收入”。雖然這一策略落實(shí)了集體經(jīng)濟(jì)收入的政策目標(biāo)，但忽略了集體收入增長(zhǎng)是為了實(shí)現(xiàn)群眾共同富裕這一政策初衷。這在很大程度上背離了政策原有的內(nèi)容、目標(biāo)和精神實(shí)質(zhì)。

（二）政策敷衍

政策敷衍是指政策執(zhí)行主體并未采取切實(shí)可行的行動(dòng)，相關(guān)的政策執(zhí)行資源如組織、人員、資金等并沒(méi)有到位，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與政策預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。這種政策稀釋的現(xiàn)象又稱(chēng)為形式執(zhí)行，即表面上執(zhí)行，實(shí)際上并不執(zhí)行，其是政策“完全稀釋”現(xiàn)象的另一重要表現(xiàn)形式。“一打綱領(lǐng)也比不上一個(gè)實(shí)際行動(dòng)”，政策敷衍往往容易滋生政策執(zhí)行中的形式主義和官僚主義，在實(shí)踐中表現(xiàn)為部分基層干部“以文件貫徹文件、以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”，不積極主動(dòng)了解民情和實(shí)際，而是坐等觀望上級(jí)態(tài)度，導(dǎo)致政策成為一紙空文。在貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策過(guò)程中，政策敷衍集中表現(xiàn)為村干部主要依靠“痕跡管理”的方式落實(shí)政策，相關(guān)工作圍繞制定了多少文件等“可見(jiàn)材料”或痕跡展開(kāi)。在接受上級(jí)部門(mén)檢查中，村干部將主要精力用于準(zhǔn)備各種材料，將政策執(zhí)行異化為“材料執(zhí)行”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策的推動(dòng)過(guò)程中，日常痕跡管理的初衷是為了更好地跟進(jìn)執(zhí)行過(guò)程，及時(shí)糾正偏差。但是在實(shí)踐中，痕跡材料成為當(dāng)前干部執(zhí)行政策的重心所在。這種執(zhí)行方式嚴(yán)重稀釋了政策目標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果大打折扣。

（三）政策缺損

政策缺損是指政策內(nèi)容在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有全面、完整地展開(kāi)，使得部分內(nèi)容沒(méi)有執(zhí)行，政策目標(biāo)的落實(shí)受到減損[4]。政策缺損又稱(chēng)為政策選擇，其主要特征在于政策執(zhí)行者基于利益導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯，表現(xiàn)趨利執(zhí)行的行為導(dǎo)向，極易導(dǎo)致政策“部分稀釋”，甚至是政策目標(biāo)的“整體稀釋”。鄉(xiāng)村振興政策是一個(gè)政策體系，政策缺損造成政策體系碎片化，導(dǎo)致政策的整體功能難以發(fā)揮。村干部兼具鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策執(zhí)行的“代理人”和群眾利益“當(dāng)家人”的雙重身份。雙重身份意味著雙重利益導(dǎo)向。這意味著村干部極易全力以赴執(zhí)行有利于維護(hù)利益的政策，反之則選擇部分執(zhí)行。如為了完成上級(jí)環(huán)境整治的硬性考核任務(wù)，村干部親力親為，甚至不惜花費(fèi)大量的財(cái)力物力;而對(duì)于整治對(duì)環(huán)境有污染、對(duì)人民健康有危害的企業(yè)，往往借口不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而拖延執(zhí)行。

（四）政策附加

政策附加主要是指執(zhí)行者附加了原政策目標(biāo)所沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，所附加的政策往往是基于執(zhí)行者個(gè)人利益或者是局部利益，改變了原有政策目標(biāo)的范圍和政策對(duì)象，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致政策“部分稀釋”。在鄉(xiāng)土社會(huì)中，政策附加主要有兩種表現(xiàn)。一是政策附加往往建立在人情關(guān)系或交換關(guān)系之上，村干部將政策資源、體制資源等公共資源轉(zhuǎn)化為私人資源的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象主要發(fā)生在種糧補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、新農(nóng)合醫(yī)療、危房改造、農(nóng)村低保政策等惠農(nóng)領(lǐng)域。二是政策附加表現(xiàn)為村干部出現(xiàn)以權(quán)謀私的“小微腐敗”現(xiàn)象，主要是指村干部利用職務(wù)之便以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為。

二、鄉(xiāng)村振興中村級(jí)組織政策稀釋的原因分析

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策的持續(xù)推進(jìn)，政策在執(zhí)行過(guò)程中面臨稀釋的風(fēng)險(xiǎn)。政策稀釋行為歸因應(yīng)回到政策執(zhí)行的過(guò)程。美國(guó)學(xué)者史密斯在分析政策執(zhí)行影響因素及其互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政策執(zhí)行的過(guò)程模型，提出了政策執(zhí)行“四因素論”，分別是理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（組織和個(gè)人）、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。因此，借助史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，審視當(dāng)下村級(jí)組織政策稀釋產(chǎn)生的原因。

（一）政策目標(biāo)的不合理與偏離

政策目標(biāo)是政策的方向和靈魂，清晰明確的政策目標(biāo)具有規(guī)范和引導(dǎo)行為的功能[5]。政策具有層級(jí)性，村級(jí)組織作為政策執(zhí)行的最基層組織，其政策執(zhí)行行為的選擇首先取決于政策目標(biāo)的合理性。政策目標(biāo)過(guò)于抽象、可行性不強(qiáng)、目標(biāo)信息損耗等會(huì)影響政策執(zhí)行結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

一是不合理的政策目標(biāo)極易導(dǎo)致政策目標(biāo)替換的現(xiàn)象，衍生政策替換的政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。一方面基于“問(wèn)題導(dǎo)向”政策制定模式，由于缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，政策的制定往往容易停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的解決問(wèn)題層面，可操作性不強(qiáng)。另一方面，政策目標(biāo)的制定脫離實(shí)際，并且剛性較強(qiáng)，無(wú)法指導(dǎo)政策執(zhí)行，更加無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政策目標(biāo)科學(xué)、合理的評(píng)估。

二是政策目標(biāo)在府際間的傳遞因信息損耗帶來(lái)的執(zhí)行偏差。在科層制體系中，自上而下的政策傳遞方式容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象出現(xiàn)，隨著科層制層級(jí)鏈條的拉長(zhǎng)，政策信息傳遞過(guò)程遭遇曲解的風(fēng)險(xiǎn)就更高。自上而下的政策傳遞方式不僅加劇了政策信息非對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，而且導(dǎo)致政策信息缺乏及時(shí)、有效的反饋，也就直接或間接引發(fā)了政策執(zhí)行的沖突。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策來(lái)看，不易量化的政策目標(biāo)從中央層面?zhèn)鬟f到村級(jí)黨組織容易產(chǎn)生偏離，導(dǎo)致村級(jí)組織在政策執(zhí)行中出現(xiàn)無(wú)所適從的情況;而過(guò)于精確的政策目標(biāo)可能脫離地方實(shí)際，村級(jí)組織在執(zhí)行中容易出現(xiàn)不接地氣的情況。此外，政策信息不對(duì)稱(chēng)極易導(dǎo)致政策缺損風(fēng)險(xiǎn)，使得部分政策沒(méi)有得到有效地執(zhí)行。

（二）執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)與執(zhí)行合力不足

在組織結(jié)構(gòu)層面，政策執(zhí)行的最大困境是怎樣通過(guò)組織間的有效協(xié)作形成高效、合作、聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制和治理格局，以彌補(bǔ)縱向?qū)蛹?jí)和橫向職能分割之間的矛盾。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出了要完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，形成治理合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。但實(shí)踐中仍存在縱向和橫向的執(zhí)行組織間分割的現(xiàn)象，尚不能形成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策執(zhí)行合力。

一是縱向?qū)用嫔?，政策?zhí)行的層級(jí)性特征造成政策執(zhí)行偏離。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策需要經(jīng)過(guò)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)，最后抵達(dá)鄉(xiāng)村一級(jí)，上級(jí)政府在政策執(zhí)行中往往注重全局利益，而村級(jí)更多注重于地方利益。這種利益差別形成了一種政策“過(guò)濾”機(jī)制，即村級(jí)組織得益越多，就積極主動(dòng)、全力以赴執(zhí)行;反之，則采取敷衍執(zhí)行、選擇執(zhí)行、形式執(zhí)行等消極執(zhí)行的行為，造成政策缺損、政策敷衍的現(xiàn)象。

二是橫向?qū)用嫔?，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不足，尚不能形成“兩委合作”和“社會(huì)協(xié)同”的政策執(zhí)行合力。農(nóng)村基層黨組織自身的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不足，集中表現(xiàn)為部分村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)“虛化、淡化、邊緣化”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象集中表現(xiàn)為村兩委沖突，雖然現(xiàn)行的法律對(duì)村兩委的職責(zé)做了明確的規(guī)定，因?yàn)槟承┮?guī)定存在交叉和重疊，導(dǎo)致政策執(zhí)行中村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不足。此外，由于農(nóng)村社會(huì)基層協(xié)商民主制度不完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)賢組織、農(nóng)村合作組織等社會(huì)組織存在各自為政的現(xiàn)象。這些問(wèn)題的產(chǎn)生嚴(yán)重制約了橫向的政策執(zhí)行合力的形成，極易產(chǎn)生政策敷衍的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）村干部角色沖突與執(zhí)行能力不足

政策通過(guò)執(zhí)行者來(lái)“落地”，執(zhí)行者是政策執(zhí)行中的能動(dòng)性因素。政策賦予執(zhí)行者的角色與其自身的價(jià)值體系、能力水平等相異甚至不可共存造成的角色沖突，均會(huì)直接妨礙執(zhí)行人員無(wú)偏差地執(zhí)行政策[6]。村干部角色的模糊與沖突以及村干部的專(zhuān)業(yè)能力偏低，提升了政策稀釋的風(fēng)險(xiǎn)。

一是村干部角色的模糊與沖突。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策的執(zhí)行主體的村干部，并不是機(jī)械執(zhí)行上級(jí)命令的抽象“組織人”，而是有著各自想法、情感、利益的“具體人”和“社會(huì)人”[7]。這意味著在政策執(zhí)行的過(guò)程，如果政策賦予村干部的角色與村干部自身的價(jià)值體系相異，會(huì)不可避免地帶來(lái)執(zhí)行沖突，會(huì)影響村干部無(wú)偏差地執(zhí)行政策?！按砣恕钡纳矸輿Q定了村干部“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行為邏輯，村干部“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行為邏輯促使村干部更為關(guān)注短期的、可量化、可增加政績(jī)的目標(biāo)因素。村干部迫于上級(jí)政府的任務(wù)和績(jī)效考核的壓力，過(guò)于追求可量化的“數(shù)字”類(lèi)任務(wù)，以及影響績(jī)效的“考核”類(lèi)任務(wù)，容易導(dǎo)致政策缺失與政策敷衍。另外，村干部“當(dāng)家人”的身份賦予了其自由裁量權(quán)，如果村干部不能站穩(wěn)“公平、公正”的立場(chǎng)，就會(huì)過(guò)多地考慮宗族關(guān)系、人情關(guān)系，導(dǎo)致優(yōu)厚親友的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而引起政策附加的風(fēng)險(xiǎn)，稀釋政策效益。

二是村干部的專(zhuān)業(yè)能力偏低制約政策執(zhí)行效果。專(zhuān)業(yè)能力素質(zhì)主要包括知識(shí)文化水平、政策認(rèn)知能力和政策執(zhí)行能力三類(lèi)。受制于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，村干部普遍存在年齡偏高、知識(shí)文化水平偏低、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)的問(wèn)題，這在一定程度上降低了他們對(duì)政策認(rèn)知和理解的能力，導(dǎo)致出現(xiàn)政策目標(biāo)替換的風(fēng)險(xiǎn)。反映在政策執(zhí)行能力上表現(xiàn)為習(xí)慣采取“直接包辦”和“直接替代”的執(zhí)行行為，這種行為忽視了群眾的主體意識(shí)，容易遭遇群眾對(duì)政策的軟抵抗，從而使得政策效益難以真正惠及群眾。

（四）群眾政策參與的自利行為

政策執(zhí)行主體積極主動(dòng)的執(zhí)行行為，與目標(biāo)群眾的支持度和參與度息息相關(guān)。當(dāng)前，群眾政策參與中出現(xiàn)的“短視”行為或“自利”行為表明政策執(zhí)行的共識(shí)度不高，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏厚實(shí)的群眾基礎(chǔ)。而造成群眾參與短視行為的原因主要是利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。

一是利益表達(dá)不暢。隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)的加快，大量農(nóng)村青年離開(kāi)家鄉(xiāng)到城市，農(nóng)村剩下的一般是留守兒童、空巢老人和農(nóng)村婦女，這部分群體往往在政策參與中處于弱勢(shì)地位，他們的知識(shí)素養(yǎng)較低，獲取政策信息的能力不足，關(guān)心村莊事務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，他們很少主動(dòng)參與村莊治理。而“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民返鄉(xiāng)參與村莊事務(wù)的成本較高。村民的低度參與行為，容易滋生政策執(zhí)行主體出現(xiàn)政策敷衍、政策選擇的問(wèn)題。

二是利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。協(xié)調(diào)能夠有效地緩解利益沖突，凝聚政策共識(shí)。村民往往依據(jù)特定的“利益訴求”做出執(zhí)行政策行為選擇?；谌罕姟袄鎸?dǎo)向”的行動(dòng)邏輯可知，如果政策事關(guān)群眾切身利益，那么群眾將會(huì)協(xié)同村級(jí)組織一起參與政策執(zhí)行。而制度化利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，使得利益協(xié)調(diào)的透明度、公開(kāi)度不夠，極易加大政策附加、政策選擇的風(fēng)險(xiǎn)。另外，村級(jí)組織在政策執(zhí)行過(guò)程中，注重自上而下的單向式的政策執(zhí)行方式，在政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏與群眾的有效對(duì)話(huà)和溝通，尚未建立起有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，影響了政策執(zhí)行的成效，稀釋了政策效益。

（五）政策執(zhí)行環(huán)境的支持度不足

對(duì)政策執(zhí)行的效率和效果的剛性要求，提高了對(duì)政策環(huán)境的要求。政策執(zhí)行環(huán)境支持度不足導(dǎo)致政策無(wú)法嵌入后鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境，這也是村級(jí)組織在政策執(zhí)行中屢屢失范的重要因素。當(dāng)前，政策執(zhí)行環(huán)境的支持度不足主要體現(xiàn)在村集體經(jīng)濟(jì)困境、文化困境和制度困境三個(gè)方面。

一是村集體經(jīng)濟(jì)困境，導(dǎo)致執(zhí)行資源的短缺。村級(jí)組織政策執(zhí)行的成效受到經(jīng)濟(jì)資源的制約。當(dāng)前，不同村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村能夠?yàn)檎唔?xiàng)目的推動(dòng)提供支持，村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱甚至是“空殼化”的村往往無(wú)力承接鄉(xiāng)村振興的政策項(xiàng)目。村集體經(jīng)濟(jì)的“空殼化”使得村級(jí)組織可掌握的資源較少，村級(jí)組織服務(wù)群眾的手段和資源相對(duì)匱乏，陷入無(wú)力承擔(dān)項(xiàng)目政策的囧境，制約著村級(jí)組織的政策執(zhí)行能力，極易滋生政策敷衍的消極執(zhí)行行為。

二是文化困境，缺乏良好的執(zhí)行氛圍。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，在多元價(jià)值觀念的影響下，農(nóng)民追求物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益的功利價(jià)值觀加速解構(gòu)鄉(xiāng)土文化，村規(guī)民約等自上而下規(guī)則的約束力不斷下降，社會(huì)倫理秩序不斷瓦解，“講秩序、講正氣、講人情”的傳統(tǒng)理念不斷消失。在這種文化背景下，村干部缺少可利用的鄉(xiāng)土文化資源，難以運(yùn)用村規(guī)民約引導(dǎo)群眾正確的利益觀，這加劇了政策執(zhí)行的難度。

三是制度困境，缺乏良好的執(zhí)行規(guī)范。監(jiān)督制度是確保政策執(zhí)行的重要因素，對(duì)政策執(zhí)行主體監(jiān)督不力是造成政策稀釋現(xiàn)象層出不窮的制度因素。在當(dāng)前的監(jiān)督體系中，從內(nèi)部監(jiān)督看，缺乏常態(tài)化、制度化的全程監(jiān)督，使得政策執(zhí)行主體的村級(jí)組織和村干部消極的政策執(zhí)行行為不能得以有效糾正，導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)“以會(huì)議貫徹會(huì)議”“以文件落實(shí)文件”的政策敷衍現(xiàn)象。尤其是當(dāng)監(jiān)督考核管理異化為“痕跡管理”，加劇了政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。從外部監(jiān)督看，村民主體意識(shí)較低，加之農(nóng)村社會(huì)法律較為薄弱，村民監(jiān)督效果并不明顯。農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展緩慢，尚不能成為社會(huì)參與式監(jiān)督的強(qiáng)大力量。

三、鄉(xiāng)村振興中村級(jí)組織政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

從我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的任務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其各項(xiàng)政策順利實(shí)施與全面執(zhí)行，破解政策執(zhí)行過(guò)程中面臨稀釋的種種風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著眼于政策執(zhí)行的過(guò)程，從強(qiáng)化政策目標(biāo)的設(shè)定與管理、完善村級(jí)治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的村干部隊(duì)伍建設(shè)、完善利益整合機(jī)制和優(yōu)化政治執(zhí)行的外部環(huán)境五個(gè)方面防范政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。

（一）強(qiáng)化政策目標(biāo)的設(shè)定與管理，防止目標(biāo)偏離

政策執(zhí)行過(guò)程中政策目標(biāo)過(guò)于抽象、目標(biāo)過(guò)高、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)周期長(zhǎng)等是出現(xiàn)目標(biāo)偏離現(xiàn)象的影響因素。為防止政策目標(biāo)的偏離，可按時(shí)間、層級(jí)、類(lèi)別等分解政策目標(biāo)，分階段評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，調(diào)整實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和方法，防止政策替換的政策稀釋現(xiàn)象。

一是政策出臺(tái)要注重頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合。為保障鄉(xiāng)村科學(xué)、有序發(fā)展，必須改變“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的窘迫局面，注重從鄉(xiāng)村發(fā)展的整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性統(tǒng)一謀劃惠農(nóng)政策，通過(guò)制定一套系統(tǒng)性的政策框架來(lái)引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展。具體而言，在頂層設(shè)計(jì)方面，應(yīng)更加注重鄉(xiāng)村振興發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，考慮政策目標(biāo)的時(shí)間周期和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益;在具體和局部政策的制定上，則應(yīng)考慮鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)、短期問(wèn)題的解決。另外，政策的基本精神要與實(shí)際情況相結(jié)合，在執(zhí)行系統(tǒng)出現(xiàn)張力的情況下，政策目標(biāo)需要根據(jù)基層實(shí)踐的反饋不斷調(diào)整，將政策文本中過(guò)于模糊、缺乏操作性的目標(biāo)調(diào)整成為具有可行性和操作性的目標(biāo)。

二是完善政策執(zhí)行信息反饋制度，降低信息損耗。達(dá)成政策目標(biāo)的一個(gè)重要途徑是加強(qiáng)府際間的縱向交流以及建立預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制，解決自上而下的政策信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在政策制定與完善的過(guò)程中，暢通政策信息交流、反饋渠道，加強(qiáng)政策制定者與政策執(zhí)行者的溝通，做到上下協(xié)同。上級(jí)組織要多開(kāi)展政策信息解讀活動(dòng)、政策精神傳達(dá)活動(dòng)，執(zhí)行者要積極參與政策細(xì)則和政策方案的制定，增強(qiáng)政策的可操作性，實(shí)現(xiàn)政策信息的有效傳遞。村級(jí)組織要建立政策的預(yù)評(píng)機(jī)制，注重收集群眾的反饋意見(jiàn)，了解政策實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)糾偏，助力最大程度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（二）完善村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，形成政策執(zhí)行合力

由于鄉(xiāng)村振興政策涉及的主體眾多，主體間的關(guān)系復(fù)雜，目標(biāo)群體政策需求類(lèi)型多樣等特點(diǎn)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，急需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠村級(jí)組織政策執(zhí)行的模式，完善村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)村級(jí)各類(lèi)組織間的有效合作，明確各方職責(zé)，形成政策執(zhí)行的合力，以防范政策敷衍、政策選擇的政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。

一是強(qiáng)化村級(jí)黨組織對(duì)各類(lèi)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，將黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行優(yōu)勢(shì)。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在于發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。如上文所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策需要經(jīng)過(guò)中央-省-市-縣-鄉(xiāng)的執(zhí)行鏈條，要減少政策在縱向?qū)用娴钠x，需要上級(jí)黨委的高位推動(dòng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向?yàn)閳?zhí)行優(yōu)勢(shì)。政策執(zhí)行過(guò)程中，中間各個(gè)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視和推動(dòng)十分重要。上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)力越強(qiáng)，下級(jí)黨委貫徹執(zhí)行政策的力度就會(huì)越大。所以，要提高政策的整體執(zhí)行力，必須重視各層級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。

二是村級(jí)黨組織要充分發(fā)揮服務(wù)職能，建立村級(jí)組織之間的合作、伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)的多元治理主體是平等合作、共同參與的關(guān)系，這就要求村級(jí)黨組織在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的過(guò)程中，突出村級(jí)黨組織的服務(wù)功能，從單純采取強(qiáng)制、行政化的方式轉(zhuǎn)向運(yùn)用靈活多樣的方式，搭建有效的平臺(tái)，加強(qiáng)與村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織之間的溝通與聯(lián)系，促使多元治理主體自覺(jué)、自愿參與到政策執(zhí)行過(guò)程中。

（三）加強(qiáng)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的村干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化政策執(zhí)行意愿

鄉(xiāng)村振興惠農(nóng)政策能否有效落實(shí)，村干部責(zé)任重大，其素質(zhì)高低關(guān)乎政策能否公平、公正地推進(jìn)。因此，要加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)行意愿，提高村干部政策執(zhí)行的能力素質(zhì)，以防范政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)。

一是提高村干部的素質(zhì)。村干部要時(shí)刻牢記“我是誰(shuí)、為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)”，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性和自身創(chuàng)造力，提高政策執(zhí)行能力?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自己特殊的利益”，這就要求村干部在政策執(zhí)行過(guò)程中，要始終做到以社會(huì)公平為導(dǎo)向，了解群眾的利益訴求，站穩(wěn)“以人民為中心”的政治立場(chǎng)，沖破人情關(guān)、關(guān)系網(wǎng)，公平公正地分配資源，不折不扣地執(zhí)行惠民政策。村干部在政策執(zhí)行中要自覺(jué)肩負(fù)起職責(zé)使命，將每一項(xiàng)工作落到實(shí)處，將政策執(zhí)行落實(shí)作為工作抓手，不推諉、不扯皮，真正落實(shí)政策。

二是提高村干部的專(zhuān)業(yè)化能力。村級(jí)組織要堅(jiān)持崗位培訓(xùn)與學(xué)歷培訓(xùn)并舉的原則，通過(guò)加強(qiáng)村干部培訓(xùn)優(yōu)化村干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升村干部的學(xué)歷和學(xué)識(shí)水平。相關(guān)部門(mén)要組織村干部隊(duì)伍加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策的學(xué)習(xí)，抓好村干部法律法規(guī)、村務(wù)管理等學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高村干部的政策理解水平和政策認(rèn)知水平，培養(yǎng)一批有能力、懂政策、會(huì)執(zhí)行的村干部。重視村干部隊(duì)伍建設(shè)，注重提高村干部的群眾工作能力，引導(dǎo)村干部從“無(wú)所不能、無(wú)所不包”的大包大攬的執(zhí)行思維中跳出來(lái)，自覺(jué)回歸到引導(dǎo)者、監(jiān)督者、服務(wù)者的身份，消除群眾與干部之間的對(duì)立情緒以及隔閡。村干部要做到與時(shí)俱進(jìn)，提升對(duì)數(shù)據(jù)信息的收集、分析和利用的能力，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)更好地掌握民情、民意，更好地借鑒其它地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)做法，提高在政策執(zhí)行中的利益協(xié)調(diào)和矛盾化解能力。

（四）完善利益整合機(jī)制，尋求群眾政策認(rèn)同和遵從政策的理性自覺(jué)

利益是民眾對(duì)政黨領(lǐng)導(dǎo)行為產(chǎn)生認(rèn)同的基礎(chǔ)。在馬克思看來(lái)，人們所奮斗的一切都與利益直接相關(guān)[8]。利益直接支配著行為[9]。政策認(rèn)同的理性轉(zhuǎn)向首要是滿(mǎn)足群眾對(duì)利益的需求。當(dāng)人們從政策中獲得滿(mǎn)意的利益，就可能產(chǎn)生遵從政策的理性自覺(jué)，反之，則可能產(chǎn)生抵制政策的現(xiàn)象。尋求群眾政策認(rèn)同和遵從政策的理性自覺(jué)，讓更多群眾享受政策的效益，這有利于防范政策選擇、政策附加的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策效益最大化。

一是健全利益表達(dá)機(jī)制。村級(jí)黨組織要充分發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員的能力，通過(guò)靈活多樣的政策宣傳的方式，加強(qiáng)政策宣傳，推進(jìn)信息公開(kāi)，滿(mǎn)足群眾的知情權(quán)，幫助村民了解政策的價(jià)值與意義，引導(dǎo)村民積極關(guān)注了解事關(guān)村級(jí)發(fā)展的一系列涉農(nóng)政策。村級(jí)組織要引導(dǎo)群眾充分運(yùn)用村民自治平臺(tái)表達(dá)自身的利益訴求，著力提升群眾利益表達(dá)的組織化程度，通過(guò)組織化的參與，提升鄉(xiāng)村群眾的參與能力。

二是健全利益引導(dǎo)機(jī)制。村級(jí)組織要通過(guò)建立行之有效的利益溝通和利益協(xié)調(diào)方式，引導(dǎo)村民樹(shù)立正確的義利觀，協(xié)調(diào)處理村級(jí)發(fā)展和個(gè)人利益之間的關(guān)系。村級(jí)組織要建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，消除利益受損群眾的抵制心理，增強(qiáng)群眾對(duì)政策的支持度，實(shí)現(xiàn)政策公平。村級(jí)組織要秉承“眾人事情眾人商量”的原則，注意吸納和收集群眾的利益訴求，維護(hù)群眾的根本利益。村級(jí)組織要激發(fā)村民的鄉(xiāng)土情結(jié)，充分利用鄉(xiāng)土社會(huì)差序格局中的人情因素，加強(qiáng)干群之間的情感聯(lián)系。

（五）優(yōu)化政策執(zhí)行的外部環(huán)境，促進(jìn)政策嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)

政策環(huán)境影響政策的有效執(zhí)行，而環(huán)境因素又將反饋于政策執(zhí)行[10]。因此，村級(jí)組織要致力于改善政策執(zhí)行的外部環(huán)境，從發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)、凝聚群眾促進(jìn)公共利益的價(jià)值共識(shí)、為政策執(zhí)行提供物質(zhì)支持和營(yíng)造良好的執(zhí)行氛圍，以及通過(guò)完善政策執(zhí)行的監(jiān)督制度為村級(jí)組織和村干部積極的執(zhí)行行為保駕護(hù)航。

一是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。受制于村集體經(jīng)濟(jì)的掣肘，村級(jí)組織在政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏充足的財(cái)力保障。村級(jí)組織在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，要引導(dǎo)村民克服短視和自利的意識(shí)，積極參與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和轉(zhuǎn)型。村級(jí)組織要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體企業(yè)，管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體資產(chǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí);村級(jí)組織要優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展環(huán)境污染少的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)等;村級(jí)組織要利用好土地資源，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，釋放土地紅利。

二是凝聚群眾促進(jìn)公共利益的價(jià)值共識(shí)，培育良好的執(zhí)行文化。村級(jí)組織要提升政策的執(zhí)行力，就必須借助鄉(xiāng)土文化，積極發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的作用。一方面，村級(jí)組織要充分發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀在凝聚公共利益共識(shí)方面的引導(dǎo)作用。以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)農(nóng)民的多元價(jià)值取向，重建守望相助的農(nóng)村社會(huì)，培育鄉(xiāng)風(fēng)文明。另一方面，村級(jí)黨組織要通過(guò)大力建設(shè)黨內(nèi)政治文化，發(fā)揮黨員的示范帶動(dòng)作用，通過(guò)黨風(fēng)帶動(dòng)民風(fēng)的發(fā)展。此外，村級(jí)黨組織要加強(qiáng)宣傳，樹(shù)立模范，營(yíng)造出一種積極向上的執(zhí)行文化氛圍。

三是完善政策執(zhí)行的監(jiān)督制度，規(guī)范政策執(zhí)行行為。為了防范政策稀釋風(fēng)險(xiǎn)，需完善政策執(zhí)行的監(jiān)督制度，落實(shí)常態(tài)化、制度化、全程化的監(jiān)督，規(guī)范政策執(zhí)行主體的執(zhí)行行為，真正做到事前預(yù)防、事中控制、事后補(bǔ)救。同時(shí)，還要注重內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，大力培植社會(huì)監(jiān)督力量，形成監(jiān)督的合力。就內(nèi)部監(jiān)督而言，既要加大上級(jí)黨委政府對(duì)村組織政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮村民監(jiān)督委員會(huì)的作用，拓展村民監(jiān)督渠道。就外部監(jiān)督而言，應(yīng)重視社會(huì)組織的監(jiān)督作用，積極培育農(nóng)村社會(huì)組織的監(jiān)督力量。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村社會(huì)的普及，更應(yīng)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的作用，形成強(qiáng)大的輿論監(jiān)督壓力。

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責(zé)任編輯：譚桔華

收稿日期：2021-07-20

基金項(xiàng)目：2020年度中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）青年項(xiàng)目“城市基層黨組織組織力問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020QN011）

作者簡(jiǎn)介：曾土花，女，廣西賀州人，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）黨建教研部副教授，主要研究方向：馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué);王玉柳，女，山東商河人，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）黨建部博士生，中共新疆兵團(tuán)黨校黨史黨建部副教授，主要研究方向：基層黨組織建設(shè)。