關(guān)于PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究

彭晉

摘 要：在國(guó)內(nèi)建筑工業(yè)行業(yè)發(fā)展越來(lái)越快的背景下，國(guó)內(nèi)建筑行業(yè)積極引進(jìn)PPP融資技術(shù)，充分發(fā)揮公共與私營(yíng)兩個(gè)部門(mén)的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問(wèn)題進(jìn)行改善。而現(xiàn)階段中，由于PPP項(xiàng)目發(fā)展還不夠完善，且因其特殊的特征，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)無(wú)法一致。因此，文章針對(duì)性研究PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)與特征，思考干擾PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原因，為提高國(guó)內(nèi)的PPP融資模式的有效運(yùn)用提供參考建議。

關(guān)鍵詞：PPP融資;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F285 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）05-0047-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.047

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的背景下，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施要求標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，單憑國(guó)家財(cái)政支持已經(jīng)難以維持過(guò)大的投資所需。因此，政府部門(mén)將研究方向轉(zhuǎn)向了私人籌資，在此基礎(chǔ)上，PPP融資模式得到了有效運(yùn)用。PPP是一類(lèi)新型項(xiàng)目融資模式，從在英國(guó)1992年的首次運(yùn)用以來(lái)，已經(jīng)在多個(gè)國(guó)家得到了有效的運(yùn)用，并獲得了一定的成績(jī)。如今，隨著PPP融資模式的愈發(fā)完善，該種融資模式已經(jīng)變成了政府公共投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中有效解決資金短缺問(wèn)題、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控的方式。

1 PPP融資模式概述

所謂的PPP融資模式是指，在項(xiàng)目中政府、私人營(yíng)利與非營(yíng)利企業(yè)建立一種合作互利的模式，基于這種合作方式，項(xiàng)目中的每一方都能獲取相比于單獨(dú)行動(dòng)更加高效的收益。PPP融資模式在20世紀(jì)末的歐洲地區(qū)得到了飛速的發(fā)展，尤其是英國(guó)對(duì)于該種模式的運(yùn)用成果最大。我國(guó)自從改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)方面也得到了迅猛的發(fā)展，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施資金的匱乏，嚴(yán)重限制了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。如今，PPP融資技術(shù)發(fā)展越來(lái)越完善，大受?chē)?guó)內(nèi)政府公共部門(mén)的歡迎，已經(jīng)成為解決國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金匱乏問(wèn)題的最優(yōu)方式。結(jié)合實(shí)際運(yùn)用情況，進(jìn)行PPP項(xiàng)目過(guò)程當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)管理工作關(guān)系著項(xiàng)目目標(biāo)的最終達(dá)成效果。因此，無(wú)論是對(duì)于政府還是私營(yíng)單位來(lái)說(shuō)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都是一項(xiàng)非常重要的工作內(nèi)容，要對(duì)項(xiàng)目過(guò)程中所有可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行掌控了解，確保能夠進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2 PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)分析是PPP融資模式當(dāng)中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分擔(dān)的重要前提，基于風(fēng)險(xiǎn)的可控性進(jìn)行分析，可以將風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)樵馐艿秸块T(mén)或投資者控制范圍之外的環(huán)境或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題干擾而導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)被稱(chēng)為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，常見(jiàn)有不可抗力、政治以及金融風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)具體定義是項(xiàng)目的參加方意料之外，且不能有效控制或防范的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。常見(jiàn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)際沖突、疫病、突發(fā)災(zāi)害因素等。當(dāng)有這樣的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，項(xiàng)目的參與方能有效的承擔(dān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失，通常應(yīng)對(duì)這種潛在風(fēng)險(xiǎn)，參與方都會(huì)通過(guò)為項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式讓保險(xiǎn)公司幫助分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);政治風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、政治、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目投資方在規(guī)劃的過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)在所在國(guó)中盡可能地選擇一個(gè)強(qiáng)大、可靠項(xiàng)目合作者進(jìn)行參與，利用科學(xué)的產(chǎn)城布局有效降低政治風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的影響;金融風(fēng)險(xiǎn)具體指的是利率與匯率方面的變化問(wèn)題，包括通貨膨脹、匯率變動(dòng)等因素。

2.2 非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

所謂的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指的是關(guān)乎項(xiàng)目正常執(zhí)行的有關(guān)內(nèi)容，并且參與方能夠承擔(dān)掌控的風(fēng)險(xiǎn)，常見(jiàn)有信用、完工風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)是參與到融資當(dāng)中的某一參與方由于一些原因不再或不能對(duì)合同所簽訂的內(nèi)容條約進(jìn)行執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)影響到項(xiàng)目的所有環(huán)節(jié)。對(duì)于項(xiàng)目來(lái)說(shuō)關(guān)系重大。因此，進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中一定要考證好參與方的信用情況，包括企業(yè)能力、技術(shù)水平、持有資金等都是主要的查驗(yàn)內(nèi)容;完工風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目無(wú)法如約完成，或完成結(jié)果與前期設(shè)計(jì)不相符而造成的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP融資模式的重點(diǎn)內(nèi)容之一。另外，還有生產(chǎn)、市場(chǎng)和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 影響PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的因素

因?yàn)槭艿巾?xiàng)目所處環(huán)境的動(dòng)態(tài)性的影響，導(dǎo)致任何項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)都會(huì)不斷地改變，所以風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法避免的。影響風(fēng)險(xiǎn)的因素主要有以下三點(diǎn)。

3.1 PPP融資模式組織框架

PPP融資框架當(dāng)中，合作關(guān)系的穩(wěn)定性、各參與方的信用度以及經(jīng)驗(yàn)將會(huì)關(guān)系到PPP融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 PPP融資模式的運(yùn)作

PPP融資項(xiàng)目的運(yùn)作模式是由私人企業(yè)對(duì)某個(gè)獨(dú)立商業(yè)實(shí)體進(jìn)行投資和執(zhí)行。對(duì)該產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)，公共單位方面負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，保證產(chǎn)品質(zhì)量符合設(shè)計(jì)需求。私人企業(yè)通過(guò)對(duì)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)而獲取收益，這種公共項(xiàng)目利益私有化的合作方式，使得私人企業(yè)在獲取大量利潤(rùn)的同時(shí)，也承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 PPP融資的投資成本高、耗時(shí)長(zhǎng)

現(xiàn)階段中，PPP融資模式主要用在城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利等建設(shè)工程當(dāng)中，這些項(xiàng)目都有著投資成本高、耗時(shí)長(zhǎng)的特征，進(jìn)而加大運(yùn)營(yíng)、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

4 影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的因素

4.1 PPP項(xiàng)目模式的特征

PPT項(xiàng)目構(gòu)成形式較為復(fù)雜，其中涵蓋了私人營(yíng)利性、非營(yíng)利性企業(yè)以及政府的有關(guān)部門(mén)。在合作的過(guò)程中，各方之間難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，對(duì)利益責(zé)任的承擔(dān)產(chǎn)生分歧。通過(guò)政府與私人企業(yè)的合作體系能夠有效地模糊合作過(guò)程中的分歧，在求同存異的框架下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。PPP項(xiàng)目模式最大的優(yōu)點(diǎn)就是能夠?qū)⑺饺似髽I(yè)引進(jìn)公共領(lǐng)域，有效地提升公共設(shè)施服務(wù)效益與質(zhì)量，分擔(dān)了政府的部分風(fēng)險(xiǎn)，解決了公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)投資超額、服務(wù)質(zhì)量低等不足。

4.2 對(duì)PPP項(xiàng)目模式的誤解

政府選用PPP項(xiàng)目模式核心目的是利用私人企業(yè)的資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)有效緩解政府部門(mén)預(yù)算有限、基礎(chǔ)設(shè)施缺失的不足，有效提升項(xiàng)目的效率，提高社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益。而政府部門(mén)存在一個(gè)誤區(qū)，片面地認(rèn)為PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)由私人企業(yè)來(lái)承擔(dān);同樣私人企業(yè)片面地認(rèn)為PPP項(xiàng)目當(dāng)中的長(zhǎng)期合同風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致企業(yè)更傾向施工或銷(xiāo)售合同，拒絕接受經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的合同。

4.3 各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿

PPP項(xiàng)目模式當(dāng)中，所有參與方本身對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的意愿將會(huì)直接關(guān)系到談判效果與結(jié)果。與其相關(guān)的因素有：對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的一般態(tài)度、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)后果承擔(dān)的能力與責(zé)任、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管控能力等。

5 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

5.1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

在進(jìn)行PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過(guò)程當(dāng)中，需遵循三點(diǎn)重要原則：其一，當(dāng)某一方能夠?qū)δ稠?xiàng)風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的控制力，那么就代表著他處于一個(gè)最有利的位置上，可以有效降低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性以及風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)所帶來(lái)的損失，進(jìn)而能夠確保風(fēng)險(xiǎn)控制方在風(fēng)險(xiǎn)控制上的消耗成本是最低的。另外，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)能夠被某一方掌控，因此為其管理風(fēng)險(xiǎn)提高了更高的動(dòng)力。所以“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”是首要原則;其二，PPP難免存在一些雙方都無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，也就是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過(guò)程當(dāng)中，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率進(jìn)行綜合考量，政府預(yù)留一部分承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的成分，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，政府降低所造成的損失，彌補(bǔ)私人企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果私人企業(yè)所提出的補(bǔ)償高于政府部門(mén)預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本，那么政府部門(mén)則不予接受。所以次要原則是“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配”;其三，在項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行的過(guò)程中，由于一些風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，可能會(huì)造成預(yù)料之外的情況，或者風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害大于預(yù)期設(shè)想。當(dāng)出現(xiàn)這種問(wèn)題時(shí)，不可讓某一方獨(dú)自承擔(dān)這份風(fēng)險(xiǎn)，不然會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目管理的積極性。所以第三原則是“承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限”。

5.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架

5.2.1 初步分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)的初步分擔(dān)的進(jìn)行是在項(xiàng)目可行性研究過(guò)程當(dāng)中，一般情況下，該環(huán)節(jié)都由政府部門(mén)主導(dǎo)。原因是政府部門(mén)對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最為清楚，決定一個(gè)項(xiàng)目是否要實(shí)施，政府部門(mén)是最有發(fā)言權(quán)的。政府部門(mén)要先對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，之后再進(jìn)行分析，測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)可能會(huì)造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值是將風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率與其帶來(lái)的損害相乘。完成風(fēng)險(xiǎn)分析后，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合分析結(jié)果對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容進(jìn)行判斷，明確哪些是在政府與私人企業(yè)控制以?xún)?nèi)的，哪些又是控制之外的。針對(duì)一些控制力之外的風(fēng)險(xiǎn)，在之后進(jìn)行詳細(xì)分擔(dān)。政府部門(mén)保留一些自身控制力最強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，其余的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃給私人企業(yè)，到此便算結(jié)束了風(fēng)險(xiǎn)的初步承擔(dān)。

5.2.2 全面分擔(dān)

第一，政府部門(mén)的控制力判斷。政府部門(mén)要針對(duì)初步風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的內(nèi)容進(jìn)行研究，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，判斷自身所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，將剩余的風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移給投資方，投資方再結(jié)合自身能力去判斷是否能夠承擔(dān)控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。倘若無(wú)法有效控制，雙方可以進(jìn)行協(xié)商，結(jié)合私人企業(yè)所遞交的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方案，進(jìn)行研究探討，雙方結(jié)合實(shí)際情況以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容重新分擔(dān)。

第二，政府與私人企業(yè)控制力之外的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。對(duì)于項(xiàng)目當(dāng)中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，需要各參與方進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)商談來(lái)明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，私人企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并二次對(duì)企業(yè)能力進(jìn)行考量，重點(diǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的態(tài)度以及所擁有的資源，判斷對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。基于風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值以及考量結(jié)果向政府方提出風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償價(jià)格，若是政府部門(mén)可以接受，便可以進(jìn)行各自的風(fēng)險(xiǎn)管理;倘若不能接受，則再次進(jìn)行談判，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行改動(dòng)，直至意見(jiàn)統(tǒng)一。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)要遵循原則二進(jìn)行工作。PPP項(xiàng)目中所有參與方對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)完全統(tǒng)一明確后，便可以進(jìn)行合同、協(xié)議的簽訂，至此，完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的全面分擔(dān)。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，城市化轉(zhuǎn)化程度越來(lái)越高，對(duì)于城市內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也在不斷增加。在此背景下，通過(guò)PPP融資模式的運(yùn)用，能夠有效排解政府部門(mén)對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善財(cái)政支出配置，提升建設(shè)效率。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)談判當(dāng)中，政府與私人企業(yè)應(yīng)抱著雙贏的態(tài)度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)談判。為了能夠確保參與方之間的權(quán)利與義務(wù)有效的平衡，需要在合同中明確相關(guān)條款，當(dāng)發(fā)生對(duì)項(xiàng)目有利的變化時(shí)，需要進(jìn)行對(duì)稱(chēng)性風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

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