淺談PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及防范

王賢善

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式越來越廣泛的運(yùn)用，但發(fā)展尚未成熟，特別是在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究上還存在不足。文章在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并提出社會(huì)資本參與方防范應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式 風(fēng)險(xiǎn)類別 風(fēng)險(xiǎn)因素 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

中圖分類號(hào)：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）01-079-02

一、背景

2016年10月13日，財(cái)政部、教育部等20個(gè)部委聯(lián)合發(fā)文，公布了第三批政府和社會(huì)資本合作（簡稱PPP）示范項(xiàng)目，共計(jì)516個(gè)項(xiàng)目，投資總額達(dá)到1.17萬億元。除了公布項(xiàng)目名單，20部委聯(lián)合通知還明確表示，要鼓勵(lì)同等條件下優(yōu)先選擇民營資本；還對三批示范項(xiàng)目給出了時(shí)間表，要求“又快又實(shí)”落實(shí)PPP項(xiàng)目，第三批示范項(xiàng)目要求2017年9月底之前完成采購，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金將及時(shí)撥付，這對PPP大發(fā)展大繁榮起到極大的推動(dòng)作用。

雖說PPP模式的優(yōu)點(diǎn)很多，一些政府在招拍項(xiàng)目的時(shí)候，也是更多地描繪了很好的前景，對于風(fēng)險(xiǎn)卻很少提及。但是由于PPP發(fā)展尚未成熟，風(fēng)險(xiǎn)控制的意識(shí)、手段滯后，對如何識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，仍然做得很不夠，需要引起人們的高度重視和警覺。

二、什么是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是指在某一特定環(huán)境下，在某一特定時(shí)間段內(nèi)，某種損失發(fā)生的可能性，是實(shí)施者所期望達(dá)到的目標(biāo)與實(shí)際出現(xiàn)的結(jié)果之間的距離或偏離。

在PPP項(xiàng)目中，各方都有一個(gè)或多個(gè)期待的目標(biāo)或利益：對政府方而言，需要通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施而獲得高效、穩(wěn)定、長期的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，以提供給社會(huì)公眾，履行服務(wù)社會(huì)的政府職能；對于社會(huì)資本而言，是指通過PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)自己商業(yè)利益的參與方，包括投資人、施工方、材料供應(yīng)方、資金提供方、中介等，則在通過參與傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品領(lǐng)域，獲得長期、持續(xù)的商業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而獲得投資回報(bào)。

無論是政府，還是社會(huì)資本，均存在著一個(gè)隨著PPP項(xiàng)目推進(jìn)而目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能。因?yàn)轫?xiàng)目征地受阻、審批不及時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無法按照預(yù)期推薦，甚至形成連鎖糾紛；或因項(xiàng)目管理不善、成本控制不力，社會(huì)資本方投資回收無望；或項(xiàng)目一方或雙方違約、不可抗力等造成任何一方不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，都屬于PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)。

三、當(dāng)前PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及產(chǎn)生的原因

PPP模式周期長、投資大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多且風(fēng)險(xiǎn)后果損失大，風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險(xiǎn)因素分類（風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別）有多種，本文選取幾個(gè)對項(xiàng)目影響較大的風(fēng)險(xiǎn)予以分析，以利政府和企業(yè)的決策。

1.政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。政府決策失誤風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項(xiàng)目決策的失誤風(fēng)險(xiǎn)。由于政府對PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長，費(fèi)用巨大，且項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的原因有兩方面：一方面，政府的契約精神和契約意識(shí)淡??；另一方面履約能力比較差，沒有能力保證履約能力，如果沒有中長期預(yù)算機(jī)制的支持，政府難免在PPP項(xiàng)目的合作中出現(xiàn)違約。

政府的信用承諾直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，為了使PPP項(xiàng)目能夠成功實(shí)施，政府應(yīng)做出履約保證，做出具體承諾，保證不提前終止項(xiàng)目或其他損害私人投資者利益的行為。政府部門要不斷提升在社會(huì)公眾心目中的信用度，從而增加社會(huì)投資者參加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目積極性。

3.法律變更風(fēng)險(xiǎn)。法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之國內(nèi)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。由于法律變更往往超出簽約的地方政府的權(quán)力控制范圍，法律變更的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)處處都存在，對PPP項(xiàng)目的危害巨大，社會(huì)資本可以通過與政府部門簽訂項(xiàng)目執(zhí)行協(xié)議來規(guī)避法律變更風(fēng)險(xiǎn)，還可通過投保的方式，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

4.金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)包括利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。（1）利率風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)在PPP模式下的項(xiàng)目運(yùn)營過程中，因?yàn)槔实淖儎?dòng)而使得項(xiàng)目收益減少的風(fēng)險(xiǎn)。投資方如果將浮動(dòng)利率作為融資依據(jù)，利率一旦上升，項(xiàng)目的成本就跟著上升；如果以固定利率來融資，一旦利率下降，就會(huì)提高機(jī)會(huì)成本。（2）通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)指整體物價(jià)水平上升，貨幣的購買力下降，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加等后果。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)期間通脹率增長很快，而且建筑材料價(jià)格也上漲，造成了項(xiàng)目成本上升，減少了投資者的利潤。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目貸款者和股本投資者應(yīng)該要求政府提供某種機(jī)制來規(guī)避貨幣貶值帶來的風(fēng)險(xiǎn)。國際上規(guī)避通貨膨脹的通行做法是，在PPP項(xiàng)目長期承購合同中，規(guī)定項(xiàng)目公司可以根據(jù)某種有關(guān)當(dāng)?shù)赝ㄘ浥蛎浀闹笖?shù)定期調(diào)整項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，以應(yīng)對物價(jià)上漲帶給項(xiàng)目公司的損失。

5.市場及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。市場及營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)是指該項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的市場價(jià)格或需求量變化對項(xiàng)目實(shí)際收益帶來的不利影響。市場及營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要來自于項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的不確定性，在PPP運(yùn)營過程中應(yīng)該確保社會(huì)資本合作方能夠獲得合理的利潤回報(bào)，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到社會(huì)資本合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括：：（1）對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；（2）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；（3）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。

基于上述原則，為解決風(fēng)險(xiǎn)分配這一貫穿PPP項(xiàng)目生命周期的核心問題，節(jié)約政府和社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)分配方案談判時(shí)間，降低交易成本，實(shí)踐中經(jīng)常將風(fēng)險(xiǎn)分配標(biāo)準(zhǔn)化流程引入PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配中。

通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能：（1）風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本；（2）各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn)，并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。

一般說來，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管、保護(hù)公共利益（社會(huì)）的風(fēng)險(xiǎn)，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承擔(dān)購買服務(wù)/或取或付（財(cái)務(wù)）的風(fēng)險(xiǎn)。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)以及股本投入和融資風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)構(gòu)須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。

五、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方防范應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的措施

對于社會(huì)資本而言，參與PPP項(xiàng)目應(yīng)從以下幾方面防范風(fēng)險(xiǎn)：

1.摒棄投機(jī)心理。PPP項(xiàng)目具有傳統(tǒng)項(xiàng)目不可比擬的復(fù)雜性，項(xiàng)目公司不可試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當(dāng)換屆或相關(guān)負(fù)責(zé)人受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目公司應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與公司的良好形象，獲得公眾認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)?；蛲侗Ｕ坞U(xiǎn)等方法來應(yīng)對政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.重視項(xiàng)目前期調(diào)研、論證。社會(huì)資本參與方如建筑業(yè)企業(yè)作為施工方，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，在PPP模式下，企業(yè)要改變思維，在PPP項(xiàng)目前期調(diào)研上做足準(zhǔn)備。在項(xiàng)目前期企業(yè)就應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，做好財(cái)力和成本收益核算，并對合作伙伴進(jìn)行評估、考察項(xiàng)目可持續(xù)性，全面考慮項(xiàng)目對參與各方的影響等。在投標(biāo)、合同文件談判等階段，企業(yè)應(yīng)當(dāng)借助經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對項(xiàng)目的合同條款進(jìn)行利弊分析，明確了解項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所在，以便于在合同談判階段與政府方進(jìn)行協(xié)商。

3.重視特許權(quán)協(xié)議的簽署。特許權(quán)協(xié)議是PPP項(xiàng)目合作的重要協(xié)議，它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及雙方的權(quán)利義務(wù)、雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，是構(gòu)成項(xiàng)目合同的中心，企業(yè)應(yīng)予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營期的期限。特許經(jīng)營期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當(dāng)盈利，該期限應(yīng)充分考慮政府和企業(yè)雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與定價(jià)問題?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)，要按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

4.實(shí)施人才保障計(jì)劃，打造一支專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是鏈條長，涵蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營全產(chǎn)業(yè)鏈，業(yè)務(wù)范圍涵蓋項(xiàng)目開發(fā)設(shè)計(jì)、市場營銷、土地開發(fā)、投融資籌劃和實(shí)務(wù)、稅務(wù)籌劃管理、工程施工管理、法務(wù)管理、合同管理以及運(yùn)營維護(hù)等多項(xiàng)工作，因此，項(xiàng)目需要一支視野開闊、專業(yè)過硬的人才隊(duì)伍，特別需要注意的是，前期項(xiàng)目開發(fā)設(shè)計(jì)人才至關(guān)重要，既是PPP領(lǐng)域?qū)＜?，同時(shí)也得是業(yè)內(nèi)專家。這就需要企業(yè)提前布局，做好優(yōu)秀人才團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)和培養(yǎng)工作。

總之，風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿PPP項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程，風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防范是PPP項(xiàng)目實(shí)施中非常核心的一個(gè)內(nèi)容。雖然國內(nèi)項(xiàng)目公司積累了一定的抗風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，但對如何識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，仍然做得很不夠，還需進(jìn)一步加強(qiáng)防范和管理。

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（作者單位：寧波欣達(dá)建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司 浙江寧波 315000）（責(zé)編：李雪）