中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨引領(lǐng)推進國家治理現(xiàn)代化

任志江 王 鑫

2013年黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。2019年黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題作出戰(zhàn)略部署。在此基礎(chǔ)上，2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，進一步明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]。從邏輯上講，因為中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[3]，所以能否通過完善和發(fā)展中國特色社會主義制度來推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，其實取決于中國共產(chǎn)黨能否通過依規(guī)治黨率先實現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化。

一、執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障

現(xiàn)代政治的理論和實踐證明，執(zhí)政黨治理是國家治理的核心構(gòu)成和引擎動力，引領(lǐng)著國家治理的方向、進程與效果，執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提、先決條件和重要基礎(chǔ)。

（一）執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供正確的方向道路保障

國家治理既涉及如何治理的技術(shù)方法問題，也涉及為誰治理的方向道路問題，也就是說在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，舉什么旗、走什么路、實現(xiàn)什么樣的治理等，都有賴于正確科學的方向道路來保障。執(zhí)政黨擁有自己特定的意識形態(tài)和指導(dǎo)思想，在領(lǐng)導(dǎo)國家治理過程中能為其提供特定的理論指導(dǎo)，并以其對思想認識的整合功能和對意識形態(tài)的統(tǒng)領(lǐng)功能，指引著國家治理的方向和道路。對我國來說，一方面，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，馬克思主義指導(dǎo)思想能有效將廣大民眾和社會群體凝聚統(tǒng)合到共同的奮斗愿景和價值追求上來，從而確保國家治理現(xiàn)代化的性質(zhì)和方向；另一方面，中國共產(chǎn)黨所提出的每一階段的戰(zhàn)略目標和具體的路線方針政策，既是實現(xiàn)其內(nèi)部整合和發(fā)展的需要，也是其領(lǐng)導(dǎo)國家和人民不斷探索中國特色社會主義道路的具體體現(xiàn)，從而有效避免了國家治理走向“封閉僵化的老路”或“改旗易幟的邪路”[4]。

（二）執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)保障

政黨是根據(jù)一定的理念目標、組織原則、規(guī)章制度等建立起來的政治組織，不同性質(zhì)的政黨具有不同的特征。馬克思主義政黨不僅擁有科學的指導(dǎo)思想，還具有嚴密的組織體系和嚴格的組織紀律。中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，兼有上述“軟件”和“硬件”優(yōu)勢，能使各級組織發(fā)揮的組織力始終凝合于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上。當然，這種“凝合效應(yīng)”不是自發(fā)形成的，其既與黨在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位直接相關(guān)，也與執(zhí)政黨融入國家建構(gòu)的方式密不可分。正是從這個意義上說，中國共產(chǎn)黨自身治理的現(xiàn)代化能為國家治理現(xiàn)代化提供堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。具體來說，這種組織領(lǐng)導(dǎo)保障作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，將黨的組織機構(gòu)融入國家政權(quán)體系。在國家政權(quán)體系中建立黨組織，是有效發(fā)揮執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)作用的基礎(chǔ)和前提。中國共產(chǎn)黨將黨組織融入國家政權(quán)系統(tǒng)和各類社會組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，通過貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國家治理等各項目標。另一方面，黨管干部原則。中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是制定、執(zhí)行黨的路線方針政策的重要參與者，也是治國理政的組織者和實踐者。黨管干部原則就是國家各類干部的管理工作只能由各級黨組織負責，這就從主體上保證了執(zhí)政黨對國家治理的組織領(lǐng)導(dǎo)地位。

（三）執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供高效的治理體系保障

“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭?！盵5]雖然一般來說制度是由政府制定實施的，但作為現(xiàn)代政治實踐主導(dǎo)力量和核心要素的政黨，才是構(gòu)建政治格局的內(nèi)生力量和進行制度供給的真正源頭。事實上，“現(xiàn)實中，任何一種現(xiàn)代政治制度的運作都離不開政黨”[6]。特別是在我國的政治體制下，執(zhí)政黨的制度建構(gòu)能力不僅是決定其執(zhí)政能力強弱的決定性因素，也是國家能否建立起一套更加成熟和定型的制度體系的關(guān)鍵因素。在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，所面臨的諸多新情況新問題均需“適應(yīng)新情況的一系列制度和解決辦法”[7]。這就需要構(gòu)建一套卓有成效的制度供給機制，通過執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化來推進國家治理現(xiàn)代化。在我國，中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)之間存在著高度的同構(gòu)性，執(zhí)政黨的制度與國家制度也具有高度的耦合性。作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨不僅建構(gòu)了領(lǐng)導(dǎo)國家各項事業(yè)的制度體系，而且還努力使自身的制度體系與國家制度體系保持一致，以自身治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供高效的治理體系保障。

（四）執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化為國家治理現(xiàn)代化提供強大的治理能力保障

中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨的雙重角色，決定了其治理范疇涵蓋了黨內(nèi)治理和黨外治理兩個層面，其中主要是自身治理和國家治理兩大領(lǐng)域。一方面，不同于西方國家政權(quán)先于政黨建立，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)革命勝利、建立國家政權(quán)、制定實施法律形成了黨領(lǐng)導(dǎo)建立各項國家制度的政治架構(gòu)，從而不僅獲得了嵌入國家發(fā)展的合法性[8]，還通過從行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)到軍事機關(guān)，從中央到地方到基層的組織體系建構(gòu)，使“全方位領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)，執(zhí)掌整個國家政權(quán)，把控國家治理的政治方向、發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略、制度規(guī)范和實踐路徑”[9]的治理邏輯，不斷趨于健全完善。另一方面，中國共產(chǎn)黨在長期革命、建設(shè)、改革中所建立的以自身為領(lǐng)導(dǎo)核心的政黨—國家型體制，在結(jié)構(gòu)上具有系統(tǒng)性、嚴整性、內(nèi)聚性等特征，在功能上具有廣泛性、整合性、一致性等特征[10]。這就使其不僅“具備了相當成熟的立國、治國、興國、強國的理論、原則、方略、規(guī)劃和目標”，而且具有日漸成熟的“領(lǐng)導(dǎo)和整合社會的組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體系和工作體系”[11]，從而使中國共產(chǎn)黨不僅形成巨大的政治權(quán)威，還擁有與時俱進的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，為國家治理現(xiàn)代化提供了強大的治理能力保障。

二、依規(guī)治黨是實現(xiàn)執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化的制勝法寶

一般來講，政黨治理主要有領(lǐng)袖個人魅力治理、精英集團治理、意識形態(tài)或道德教化治理、制度治理等幾種。鑒于“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[12]，并且“中國以政黨治理優(yōu)化國家治理是通過長期的制度積累、價值凝聚以及組織革新等路徑逐步實現(xiàn)的”[13]，所以制度治理是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化并進而推進國家治理現(xiàn)代化最重要的手段和方法。然而，不同制度的內(nèi)涵性質(zhì)、位階特征、作用效力等，決定了其在政黨治理中具有不同的地位、作用和效果。作為標準和要求更高的黨內(nèi)法規(guī)，自然是治黨制度中的主要工具和依托中堅。正因如此，依規(guī)治黨不僅是制度治黨的重點和主干[14]，也是實現(xiàn)執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化的制勝法寶，是提高黨建科學化水平和實現(xiàn)全面從嚴治黨的治本之策。

（一）依規(guī)治黨是實現(xiàn)執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化眾多路徑方法中最重要的一種

作為推進國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨同時肩負著實現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化的任務(wù)。這不僅意味著新時代執(zhí)政黨治理具有非同尋常的作用和意義，而且明確了中國特色執(zhí)政黨治理的路徑和方法。這其中，不論是通過思想教育來增強認同效應(yīng)、通過民主建設(shè)來激發(fā)主體活力、通過從嚴反腐來保障純潔內(nèi)質(zhì)、通過深化改革來構(gòu)筑體制依托等黨內(nèi)治理措施，還是參政黨層面政治協(xié)商與民主監(jiān)督作用的發(fā)揮、政府層面理性化黨政關(guān)系的構(gòu)建、社會層面社會整合力的強化等黨外治理措施，依規(guī)治黨都是其中一種重要的途徑和手段。依規(guī)治黨不僅使“政黨具有更強的組織穩(wěn)定性，也具有更高的政治合法性”，同時“政黨與民眾聯(lián)系更為頻繁密切”，廣大黨員“對政黨綱領(lǐng)和意識形態(tài)的認同度也更高”[15]，所以現(xiàn)代執(zhí)政黨治理主要依賴依規(guī)治黨這一剛性方式。不難看出，依規(guī)治黨是實現(xiàn)執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化眾多路徑方法中最重要的一種。

（二）依規(guī)治黨能通過提高執(zhí)政黨的權(quán)威和執(zhí)政效率來有效應(yīng)對現(xiàn)代化進程中面臨的挑戰(zhàn)和考驗

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局下，各種風險挑戰(zhàn)不斷增大，使命任務(wù)愈發(fā)艱巨，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求越來越迫切?！稗k好中國的事情，關(guān)鍵在黨”[16]。但執(zhí)政黨的權(quán)威和執(zhí)政效率不是從來就有的，也不是簡單靠權(quán)力所賦予的，而是從“黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得”[17]的。也就是說，執(zhí)政黨能否滿足人民對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的追求，決定了執(zhí)政黨的權(quán)威和執(zhí)政效率的高低。由于依規(guī)治黨既在價值上要求黨組織、黨員始終以權(quán)為民所用、利為民所謀為出發(fā)點和歸宿點，又在實踐上要求以黨內(nèi)法規(guī)制度體系為基本遵循，是一種集法治化、公開化、高效化于一體的現(xiàn)代治理理念和治理模式，因此它是中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)發(fā)展到現(xiàn)代治理階段的產(chǎn)物，是對傳統(tǒng)制度管黨的重大改良和升級[18]，在提高執(zhí)政黨的權(quán)威和執(zhí)政效率方面發(fā)揮著根本性保證作用。

（三）依規(guī)治黨能夠為推進執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化創(chuàng)造“大法治”環(huán)境

隨著人類文明的演進，法治逐漸成為現(xiàn)代化的重要標識。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，并由此確立了建設(shè)法治中國的雙向驅(qū)動結(jié)構(gòu)——依法治國與依規(guī)治黨，執(zhí)政黨的“國法之治”和“黨法之治”，因之共同構(gòu)成“法治中國”的基本支柱[19]。不難理解，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨不僅要把自己的前途命運建立在國家法律的基礎(chǔ)上，還要始終把嚴于憲法和法律的黨內(nèi)法規(guī)融于自身政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)以及反腐敗斗爭等各個方面。換言之，執(zhí)政黨治理要受到國家法律、黨內(nèi)法規(guī)等多重規(guī)范的約束，從而使依規(guī)治黨在作用效果上呈現(xiàn)出中心—外圍式的“大法治”環(huán)境特征。這種對黨內(nèi)各級組織與黨員管理的高標準、規(guī)范性、長效化要求，既能為執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化的推進創(chuàng)造科學有序的法治運行環(huán)境，也能為其提供以法治思維與法治方式分析處理問題的法治實踐主體。

三、依規(guī)治黨引領(lǐng)推進國家治理現(xiàn)代化的實踐路向

實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化各階段建設(shè)目標，不僅需要堅強的領(lǐng)導(dǎo)、堅定的決心、堅韌的毅力，也需要寬廣的眼界、高度的智慧、科學的決策。在中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨引領(lǐng)推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)著重做好如下幾點工作。

（一）在進一步解放思想的基礎(chǔ)上，切實通過依規(guī)治黨來引領(lǐng)和深化各項改革，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造根本條件

解放思想是任何一個國家與民族保持思想先進和激發(fā)創(chuàng)新能力的動力之源，唯有解放思想才可能沖破不合時宜的觀念與教條的束縛，迎來靈感的釋放、創(chuàng)新的迸發(fā)和發(fā)展的春天。由于治理方面的改革與政治體制改革密切相關(guān)，更易使人顧慮重重，所以解放思想尤為重要。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，自然也是國家制度的設(shè)計者、建立者和維護者，因此要在依規(guī)治黨真正實現(xiàn)執(zhí)政黨治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，通過組織革命——制度完善的邏輯理路來堅決破除阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的各種體制機制，以黨內(nèi)法規(guī)完善推進國家制度成熟定型[20]。此外，由于執(zhí)政黨與國家機構(gòu)的同構(gòu)性和聯(lián)動性，強化了黨的制度與國家制度的契合與互動，這樣執(zhí)政黨治理的基本經(jīng)驗就可為國家治理提供示范遵循和保障支持，從而為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造根本條件。

（二）結(jié)合世情、國情、黨情積極探索主體多元化、規(guī)則法治化、運行公開化、效益最優(yōu)化等現(xiàn)代治理規(guī)律的具體實現(xiàn)形式

一般來說，現(xiàn)代治理具有主體多元化、規(guī)則法治化、運行公開化、效益最優(yōu)化等特征，任何政黨和國家在推進治理現(xiàn)代化過程中都要遵循規(guī)律、順勢而為。雖然我國的治理無論在理論上還是實踐上都具有與西方國家不同的中國特色，但作為人類治理文明發(fā)展的一種具體成果,不可能完全抹煞其所具有的現(xiàn)代治理的共同特征。事實上，人類社會各領(lǐng)域的發(fā)展都遵循著一些普遍規(guī)律，只是這些規(guī)律可能會以不同的方式呈現(xiàn)而已。如在治理主體上，不論哪個領(lǐng)域的治理，我國的主體同其他國家一樣是多元化的，所不同的是，在我國的所有治理主體中最重要的是中國共產(chǎn)黨的各級組織[21]，其他主體都在其領(lǐng)導(dǎo)下進行各項工作。又如在治理規(guī)則上，經(jīng)過多年努力我國同世界多數(shù)國家一樣建立了一套相對完備的法治體系，并在依法治國方面取得了巨大進步，所不同的是，由于兩千多年封建社會人治傳統(tǒng)的影響，我國的法治化進程仍將經(jīng)歷漫長的過程。因此，在依規(guī)治黨引領(lǐng)推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，要結(jié)合世情、國情、黨情積極探索現(xiàn)代治理規(guī)律的具體實現(xiàn)形式，使我國的治理過程既順應(yīng)世界各國治理現(xiàn)代化的一般規(guī)律，又適合中國自身的特點和需要，從而為早日實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化鋪平道路。

（三）依規(guī)治黨引領(lǐng)推進依法治國與以德治國的協(xié)調(diào)融合

雖然作為性質(zhì)不同的兩種規(guī)范方式，“德”與“法”特征分明、作用相異，但二者間亦存在著如車之雙輪、鳥之兩翼式的互補關(guān)系，即“法”通過強制作用規(guī)范人們的行為，“德”通過教化作用引導(dǎo)人們的行為。為有效推進全面從嚴治黨，黨的十八大以來黨中央將剛性的規(guī)與柔性的德有機結(jié)合起來，既通過“以德養(yǎng)法”來厚植法治根基，也通過“以法促德”來強化德性修為，取得了顯著成效。如為落實“不忘初心、牢記使命”主題教育，黨中央先后健全完善了黨內(nèi)學習制度、理論宣傳制度、干部培訓制度等相關(guān)制度，較好地實現(xiàn)了依規(guī)治黨與以德治黨相統(tǒng)一。要有效發(fā)揮這一示范作用，引領(lǐng)推進依法治國與以德治國協(xié)調(diào)融合，在構(gòu)建和完善充分反映民族特性與時代特征的法治體系和價值規(guī)范的同時，切實通過德法融合的方式提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

（四）確保黨內(nèi)黨外各項監(jiān)督制度的建立健全和有效落實，務(wù)必將權(quán)力特別是“一把手”的權(quán)力關(guān)進制度的籠子

絕對的權(quán)力往往導(dǎo)致絕對的腐敗。正是在汲取黨內(nèi)黨外歷史上正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，習近平總書記指出，“必須用剛性制度把一把手管住”[22]，“關(guān)鍵是要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”[23]。他強調(diào)指出，在“著力改進對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督”中，除加強領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督外，也“要強化公開，依法公開權(quán)力運行流程，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督”[24]。顯然，這就需要在加強黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將黨內(nèi)監(jiān)督“同有關(guān)國家機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來”，“形成監(jiān)督合力”[25]。為此，一方面要通過進一步深化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，著重加強對“一把手”權(quán)力的制約；另一方面，更為現(xiàn)實的是要在建立健全黨外監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，確保其得到有效落實，將黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督等真正協(xié)調(diào)起來。這其中尤為迫切的是要積極研究科學有效的社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等外部監(jiān)督的方法和途徑，努力形成健全高效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，切實“扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”[26]，從而有效彰顯監(jiān)督體系在制約公權(quán)力、凈化政治生態(tài)中不可替代的保障作用，從而為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造最直接有效的條件。

（五）通過依規(guī)治黨的縱向深入與橫向展開，切實提高國家整體治理效能

改革開放以來，諸多被賦予自主權(quán)而逐步成為治理主體，于是在政黨治理、政府治理等外又產(chǎn)生出社會治理、市場治理、公司治理等新的治理范疇，各類治理共同構(gòu)成國家整體治理。一般來說，各類治理應(yīng)在彼此關(guān)聯(lián)、相互促進的基礎(chǔ)上有效提高國家治理效能。然而事實上，由于某些主體的自主性和盲目性，不僅無法保證各領(lǐng)域治理的有效性，還極大地增加了整體治理的不協(xié)調(diào)性，從而弱化了國家治理水平。作為科學規(guī)范的現(xiàn)代治理手段，依規(guī)治黨的功能統(tǒng)領(lǐng)性、規(guī)則法治性等特征，使其能在保證各治理主體自主性的前提下，確保各主體始終在程序可控和過程法治的軌跡上進行有效治理。通過構(gòu)建從中央到地方的治理體系，依規(guī)治黨既可以使黨內(nèi)治理做到全面覆蓋、高效科學，也可以使各種外部治理在黨內(nèi)治理體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的法治坐標，使各類治理始終在規(guī)范的場域和范疇內(nèi)進行。同時，通過各級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排，各類治理都能及時化解矛盾、提升治理效能，達到整體大于部分之和的效果。