鄉(xiāng)村振興時(shí)代的“規(guī)則下鄉(xiāng)”

劉 磊 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授

從法學(xué)角度思考鄉(xiāng)村振興，有很多話題值得展開(kāi)。這里想由費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提出的問(wèn)題出發(fā)，延伸性地討論鄉(xiāng)村振興時(shí)代的“規(guī)則下鄉(xiāng)”問(wèn)題。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中，談及現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的張力。在當(dāng)時(shí)，現(xiàn)代司法制度進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)，并未有效地建立起法治秩序，反而破壞了原有的禮治秩序。針對(duì)這種情況，費(fèi)孝通強(qiáng)調(diào)：“法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設(shè)立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應(yīng)用這些設(shè)備。更進(jìn)一步，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革?！雹儋M(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2013年，第72頁(yè)。我國(guó)法律社會(huì)學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)，正是由費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中的許多思考開(kāi)始的，強(qiáng)調(diào)從社會(huì)基礎(chǔ)層面考察法律下鄉(xiāng)，逐漸成為法律社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要取向。法律下鄉(xiāng)與文字下鄉(xiāng)、送醫(yī)下鄉(xiāng)，都成為當(dāng)時(shí)國(guó)家權(quán)力向基層、向民眾延伸的重要方式。延續(xù)這一進(jìn)路，早在20世紀(jì)90年代，法學(xué)家蘇力提出并追問(wèn)法治的“本土資源”，對(duì)盛行的法治建設(shè)“現(xiàn)代化方案”做出深刻的反思，表達(dá)了對(duì)“變法”模式的警惕②參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996年。，并且從現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的高度，探討以基層司法制度構(gòu)造為基礎(chǔ)的“送法下鄉(xiāng)”。③參見(jiàn)蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年。

從費(fèi)孝通寫(xiě)作《鄉(xiāng)土中國(guó)》的時(shí)代，直至20世紀(jì)90年代，中國(guó)農(nóng)村仍然是“鄉(xiāng)土中國(guó)”，現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為“送法下鄉(xiāng)”，主要方面是國(guó)家自上而下單向度地推動(dòng)法律進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流的沖洗下，人口流動(dòng)顯著加快，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念發(fā)生巨變，村莊內(nèi)生力量難以有效地實(shí)現(xiàn)秩序整合，國(guó)家法律日益成為維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的一種力量，自下而上的“迎法下鄉(xiāng)”在鄉(xiāng)村社會(huì)有了廣泛的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。④參見(jiàn)董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。與21世紀(jì)之初相比，當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)生變化。在此之前，現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的緊張或融合關(guān)系，集中地體現(xiàn)在農(nóng)民的生活及意義世界層面。時(shí)至現(xiàn)今，在現(xiàn)代化潮流的影響下，“迎法下鄉(xiāng)”已經(jīng)成為一種常態(tài)，法律下鄉(xiāng)也越來(lái)越以“迎法下鄉(xiāng)”的形式展現(xiàn)，現(xiàn)代法治進(jìn)入鄉(xiāng)村后遭遇的真正難點(diǎn)，已經(jīng)不再主要是“秋菊的困惑”⑤參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，第23-40頁(yè)?；蛘呤恰敖Y(jié)構(gòu)混亂”，而是有了新的表現(xiàn)形態(tài)。

從更為一般的意義上來(lái)看，法律是一種規(guī)則，法治所要實(shí)現(xiàn)的是規(guī)則之治。目前，法治方式正在重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，鄉(xiāng)村治理也正經(jīng)歷著深刻的轉(zhuǎn)型，規(guī)則治理導(dǎo)向更為突出，國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)對(duì)基層治理過(guò)程的監(jiān)督和管理，以程序化、規(guī)范化為主要面相，重塑基層治理體系。尤為值得注意的是，在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略先后實(shí)施的背景下，國(guó)家對(duì)基層治理體系的規(guī)則化重構(gòu)力度可謂前所未有。2021年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，設(shè)置專章規(guī)定鄉(xiāng)村振興方面的監(jiān)督檢查工作，明確提出實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，考核結(jié)果作為地方政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進(jìn)的背景下，國(guó)家對(duì)基層的制度化、規(guī)范化要求一定會(huì)繼續(xù)增強(qiáng)。為了確?；鶎右?guī)范地使用國(guó)家資源，越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜、越來(lái)越細(xì)化的規(guī)章制度出臺(tái)。與大量規(guī)章制度相伴的是，信息化的楔入將文本上的規(guī)則約束轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑾到y(tǒng)中以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的“硬規(guī)則”約束，進(jìn)一步弱化文本制度在執(zhí)行中可能存在的調(diào)整或變通空間。

按照現(xiàn)代法治的基本精神，公權(quán)力的行使要受到規(guī)則的嚴(yán)格規(guī)范和約束。從這樣的角度看，鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系、治理過(guò)程的規(guī)范化，無(wú)疑是法治化的內(nèi)在要求。在鄉(xiāng)村社會(huì)生活場(chǎng)域，無(wú)論是“送法下鄉(xiāng)”還是“迎法下鄉(xiāng)”，處理的核心問(wèn)題都是國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系以及農(nóng)民對(duì)法律的態(tài)度。與之不同的是，“規(guī)則下鄉(xiāng)”正在成為形塑鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素，所要處理的核心問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c基層、上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系。在各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)則廣泛“下鄉(xiāng)”的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方式正在發(fā)生顯著的變化。

在規(guī)則普遍下鄉(xiāng)之前，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程充滿變通和靈活性。變通、靈活帶來(lái)的影響是多方面的，既有正面效果，也有負(fù)面效應(yīng)。從正面來(lái)看，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間的互動(dòng)，能夠?qū)⒌胤叫缘氖烊松鐣?huì)人情帶入其中，柔化并豐富彼此之間的互動(dòng)方式，人民群眾“喜聞樂(lè)見(jiàn)”的工作方式能夠得到運(yùn)用。不僅如此，上下級(jí)之間的關(guān)系也相對(duì)富有彈性，基層干部在執(zhí)行上級(jí)要求的過(guò)程中，遇到政策不符合基層實(shí)際的，會(huì)主動(dòng)向上級(jí)反映，爭(zhēng)取上級(jí)研究制定符合實(shí)際的政策。當(dāng)然，也有負(fù)面的影響，集中地體現(xiàn)為政策在執(zhí)行中可能會(huì)被歪曲，選擇性執(zhí)行、不正當(dāng)利益輸送客觀存在。為了化解負(fù)面效應(yīng)，尤其是確保國(guó)家自上而下的資源輸入能夠規(guī)范化運(yùn)行，各層“塊塊”、各個(gè)“條線”制定的規(guī)則紛紛“下鄉(xiāng)”。

“規(guī)則下鄉(xiāng)”帶來(lái)的影響也是多方面的，既有積極的效果，也產(chǎn)生了一些不利于基層工作順利開(kāi)展的影響。在“規(guī)則下鄉(xiāng)”的背景下，基層構(gòu)筑起繁復(fù)的巡查體系和問(wèn)責(zé)體系，村“兩委”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系越來(lái)越帶有實(shí)質(zhì)性的上下級(jí)關(guān)系，村干部開(kāi)展工作越來(lái)越體現(xiàn)出“唯上”的特點(diǎn)。這里所說(shuō)的“唯上”，并不是在道德化的意義上批評(píng)，而是在運(yùn)行機(jī)理的層面上分析。從積極效果來(lái)看，國(guó)家向鄉(xiāng)村輸入大量資源，資源使用過(guò)程總體上更加規(guī)范、透明，議事過(guò)程也更加注重程序。然而，事物往往具有一體兩面性，與此緊密相連的是，消極影響也逐漸凸顯，集中于一點(diǎn)即基層的自主性弱化，基層干部與群眾之間的距離趨于疏遠(yuǎn)。基層自主性弱化，主要體現(xiàn)在基層干部難以通過(guò)帶有彈性、多樣化，甚至變通的方式高效地開(kāi)展工作，基層工作越來(lái)越主要以程序?yàn)閷?dǎo)向，而不是以結(jié)果為導(dǎo)向。在程序?qū)虻挠绊懴?，工作有沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地取得好的效果，往往并不是基層干部首先考慮的問(wèn)題，符不符合程序、有沒(méi)有確保留痕、存不存在問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，在很多情況下才是最重要的。

例如，鄉(xiāng)村振興許多工作的開(kāi)展，離不開(kāi)宣傳和動(dòng)員群眾，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村開(kāi)會(huì)。開(kāi)會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接觸群眾、了解群眾的重要途徑，會(huì)開(kāi)得好無(wú)疑有助于接下來(lái)開(kāi)展具體工作。然而，現(xiàn)在對(duì)開(kāi)會(huì)程序、規(guī)范的要求非常高，會(huì)議各個(gè)環(huán)節(jié)要留痕、形成文本材料，甚至還需要照片、視頻資料。如此一來(lái)，原本開(kāi)會(huì)的重心應(yīng)當(dāng)在于接觸群眾、了解群眾，現(xiàn)在卻要分出一部分精力來(lái)重點(diǎn)準(zhǔn)備材料。如果不做到各個(gè)環(huán)節(jié)留痕，會(huì)議材料準(zhǔn)備不完整，就會(huì)不符合制度規(guī)章上的規(guī)范化要求，一旦上級(jí)來(lái)檢查時(shí)不能看到齊備的材料，就可能存在被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。盡管實(shí)際開(kāi)會(huì)耗費(fèi)的時(shí)間不多，但為了開(kāi)會(huì)的前期準(zhǔn)備、后續(xù)資料整理所耗費(fèi)的時(shí)間卻很多，以至于干部們只能疲憊應(yīng)付，更談不上花時(shí)間和精力在會(huì)議上細(xì)致地做好宣傳、動(dòng)員工作?；鶎痈刹康臅r(shí)間和精力都非常有限，有其他工作要做，還有個(gè)人家庭生活，在疲于應(yīng)付這類規(guī)范化、程序化要求之外，就很難再有多少時(shí)間與群眾打交道。如此一來(lái)，在鄉(xiāng)村振興許多工作的推動(dòng)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要頻繁進(jìn)村，村干部有大量事務(wù)要做，看起來(lái)樣樣都符合規(guī)則，各方面做得還很規(guī)范，但是干部與群眾之間的關(guān)系卻沒(méi)有更密切，干部更多的只是被動(dòng)地做工作，在工作中沒(méi)有辦法按照自己的認(rèn)知、理解和判斷自由裁量、自主決定。

為了確?；鶎庸ぷ靼凑铡耙?guī)則下鄉(xiāng)”要求的規(guī)范化的方式開(kāi)展，基層大量工作事項(xiàng)處于全過(guò)程監(jiān)督和問(wèn)責(zé)之中。自上而下的監(jiān)督檢查主要依據(jù)制度文本中的規(guī)則，如果基層干部不嚴(yán)格按照規(guī)則辦理，都有被問(wèn)責(zé)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，基層干部更加傾向于謹(jǐn)慎工作，更加強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照規(guī)定流程操作，盡可能做到每一步都留痕，監(jiān)督檢查活動(dòng)也主要是依據(jù)留痕的文本材料開(kāi)展?！白袷匾?guī)則”“依法辦事”在不少情況下甚至成為某些干部規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、推卸責(zé)任的憑借，很少看到基層干部主動(dòng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開(kāi)展自主創(chuàng)新，以靈活、有效的方式化解工作難題。在更加強(qiáng)調(diào)規(guī)則、更加注重程序的情況下，如果采取自主創(chuàng)新或者靈活變通的方式處理問(wèn)題，盡管可能取得較好的實(shí)際效果，但是有可能不完全符合規(guī)則、流程的要求，很容易在監(jiān)督檢查中被問(wèn)責(zé)。從自上而下的視角來(lái)看，“規(guī)則下鄉(xiāng)”有助于推動(dòng)基層工作更加規(guī)范化，基層干部也更加有程序意識(shí)。然而，從自下而上的角度來(lái)看，“規(guī)則下鄉(xiāng)”也帶來(lái)了一些未曾預(yù)料的后果，特別是明顯加劇基層工作的“形式主義”乃至“官僚主義”，基層干部想辦法、干事情的熱情和積極性不足，更多是抱著“不做不錯(cuò)”的被動(dòng)態(tài)度，將規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)放在第一位，而不是把解決問(wèn)題放在第一位，村莊生活中大量實(shí)際問(wèn)題就很可能沒(méi)有得到及時(shí)有效的回應(yīng)。

回到前面談及的費(fèi)孝通先生早年提出的命題，這種問(wèn)題的根源還是在于“規(guī)則下鄉(xiāng)”得以有效運(yùn)行的“社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念”層面的基礎(chǔ)條件不充分。一方面，“規(guī)則下鄉(xiāng)”成為一種推動(dòng)變革的力量，加之國(guó)家在鄉(xiāng)村振興中向基層輸入大量資源，這些都會(huì)形塑基層治理形態(tài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念變革。另一方面，鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念有其自身的特點(diǎn)和相對(duì)穩(wěn)定性，不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生顯著的變化，“規(guī)則下鄉(xiāng)”與社會(huì)基礎(chǔ)之間的緊張時(shí)常發(fā)生。首先，鄉(xiāng)村社會(huì)的人情化特點(diǎn)很明顯，無(wú)論是日常生活，還是治理過(guò)程，更多遵循“特殊主義”的行為邏輯，很少是“對(duì)事不對(duì)人”，人和事往往聯(lián)系在一起，需要“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)大量事務(wù)的規(guī)則化、專業(yè)性程度較低，整體性和細(xì)碎性兼具，按照正式科層制治理邏輯制定的規(guī)范和流程，很多時(shí)候并不能適應(yīng)許多帶有這種特點(diǎn)的基層治理事務(wù)。最后，同樣不能忽視的是，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，我國(guó)各地農(nóng)村差異性很大，有大量帶有當(dāng)?shù)靥厥庑缘氖聞?wù)要處理，僅僅在形式層面上強(qiáng)調(diào)規(guī)則，嚴(yán)格按照程序化方式，可能無(wú)法有效回應(yīng)各地農(nóng)村治理的實(shí)際需求。

上面較多的討論“規(guī)則下鄉(xiāng)”可能的負(fù)面效應(yīng)，但并不是要否定“規(guī)則下鄉(xiāng)”，而是意在強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村振興的背景下，“規(guī)則下鄉(xiāng)”正在成為形塑基層治理的重要向度，規(guī)范化、程序化已然成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)核要素。從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)來(lái)看，鄉(xiāng)村治理肯定是越來(lái)越注重規(guī)則，然而，“規(guī)則下鄉(xiāng)”正在產(chǎn)生以及可能進(jìn)一步產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也應(yīng)當(dāng)受到重視。尤其是，在權(quán)力集中化的運(yùn)行體制中，“規(guī)則下鄉(xiāng)”更容易附著于正式的行政科層體制，在自上而下問(wèn)責(zé)壓力的作用下，放大、加劇規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的緊張。在肯定“規(guī)則下鄉(xiāng)”的正面效應(yīng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)防范其中的負(fù)面影響，在控權(quán)與放權(quán)之間保持動(dòng)態(tài)平衡。這種動(dòng)態(tài)平衡的達(dá)成，要以有助于普遍地激發(fā)基層干部發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的主動(dòng)性為導(dǎo)向，賦予基層干部在工作中適當(dāng)?shù)淖灾骺臻g。對(duì)于基層干部權(quán)力行使中的違紀(jì)違規(guī)甚至違法現(xiàn)象，完全可以通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)來(lái)處理，但是一定要防止形式化、擴(kuò)大化的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以免這種監(jiān)督問(wèn)責(zé)對(duì)基層干部主動(dòng)做事的熱情和責(zé)任感造成嚴(yán)重?fù)p傷。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，只有不是疲于應(yīng)對(duì)形式化的考核、監(jiān)督要求，不是將大量時(shí)間消耗在制作迎合形式規(guī)范的文本材料，基層干部才可能有更多的時(shí)間走近群眾、接觸群眾，通過(guò)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)工作，實(shí)際地關(guān)心群眾生活、解決群眾困難，真正促進(jìn)密切聯(lián)系群眾?；鶎痈刹康淖灾餍曰蚰軇?dòng)性的保持，對(duì)于鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作綜合效應(yīng)的發(fā)揮，有著十分重要的意義。

進(jìn)一步來(lái)看，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)方面都需要保持一定程度的自主性，本次圓桌論壇各位學(xué)者談到的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”“藝術(shù)鄉(xiāng)建”“藝術(shù)合作社”等，在很大程度上也都有賴于推動(dòng)者、實(shí)行者能夠自覺(jué)地尊重鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)有的自主性。例如，渠巖老師提及的“藝術(shù)鄉(xiāng)建”中的不少困境，也與沒(méi)有充分尊重鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性密切相關(guān)。不僅行政力量會(huì)成為一種弱化甚至消解鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在自主性的權(quán)力，藝術(shù)也會(huì)成為這種權(quán)力。特別是，如果藝術(shù)倡導(dǎo)者、藝術(shù)家以自己未曾反思的權(quán)力地位以及審美品位介入鄉(xiāng)村建設(shè)，就很容易像單向度的行政權(quán)力那樣，將鄉(xiāng)村社會(huì)客體化。在基層群眾和干部被客體化的過(guò)程中，鄉(xiāng)村的“審美再造”很可能與當(dāng)?shù)貙?shí)際相脫離。一旦這種未加反思的藝術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相結(jié)合，特定的審美品位成為行政權(quán)力的內(nèi)在構(gòu)成要素，就更容易出現(xiàn)“藝術(shù)的行政化”，導(dǎo)致并加劇鄉(xiāng)村振興中一些舉措出現(xiàn)偏差甚至異化，在地方層面上出現(xiàn)違背土地倫理學(xué)的“新桃源”陷阱。①參見(jiàn)俞孔堅(jiān)：《回到土地》（第2版），北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2014年，第262-273頁(yè)。在這個(gè)意義上，審視“規(guī)則下鄉(xiāng)”的運(yùn)行機(jī)理及其復(fù)雜效應(yīng)，有著突出的現(xiàn)實(shí)意義，是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興各方面工作有效開(kāi)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)。