環(huán)境法視野中的鄉(xiāng)村振興*

杜 群 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授

鄉(xiāng)村振興和生態(tài)環(huán)境保護(hù)在法治意義上聯(lián)系緊密?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》（1989年制定、2014年修訂）關(guān)于環(huán)境的法律定義就包括了鄉(xiāng)村。環(huán)境“是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”，可見鄉(xiāng)村是環(huán)境的必要組成部分。2021年4月29日通過、2021年6月1日施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，也對鄉(xiāng)村進(jìn)行了法律定義，可以視為是對《環(huán)境保護(hù)法》的“鄉(xiāng)村”的細(xì)化。鄉(xiāng)村“是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”，這個法律定義較全面地展現(xiàn)了鄉(xiāng)村的內(nèi)涵。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿其中，不僅提出了包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等五大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在專章“生態(tài)保護(hù)”中，規(guī)定了具體的制度和措施。

鄉(xiāng)村振興和環(huán)境保護(hù)在立法上的呼應(yīng)，不是偶然的撮合，而是國家治理現(xiàn)代化背景下基于治理邏輯而形成的有機的規(guī)范建構(gòu)之結(jié)果。其所涉治理邏輯問題，可解釋為如何從環(huán)境法視野看待鄉(xiāng)村振興這一國家發(fā)展和社會發(fā)展的偉大事業(yè)和社會運動。對此，筆者從兩個方面談?wù)劥譁\認(rèn)識：一方面是在環(huán)境法看來，鄉(xiāng)村有什么法現(xiàn)象性特征；另一方面是鄉(xiāng)村振興面臨哪些重要的法治問題。

一、環(huán)境法學(xué)視野中的“鄉(xiāng)村”和“鄉(xiāng)村社會”

在環(huán)境法的視角下，鄉(xiāng)村具有多方面的法現(xiàn)象特征，必須綜合審視這些特征才能科學(xué)理解鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村社會。

首先，鄉(xiāng)村客體具有區(qū)域空間性。鄉(xiāng)村是一個物理性的結(jié)構(gòu)，是“地域綜合體”。從自然地理上看，鄉(xiāng)村是一個景觀鑲嵌的空間結(jié)構(gòu)，包括村莊、田野、公路等自然客體，呈現(xiàn)為因不同的土地利用方式而形成的土地景觀空間格局。鄉(xiāng)村是環(huán)境法上的客體，它的形成既有自然演替的作用使然，更是人文行為作用的結(jié)果，鄉(xiāng)村是自然和人文交互作用的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村的規(guī)模尺度與區(qū)域的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接相關(guān)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策加強的背景之下，鄉(xiāng)村空間布局凸顯著人化和社會化的作用力；鄉(xiāng)村振興本身也可以理解為屬于這樣一種社會化過程。因此，鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村客體性特征的影響是巨大的，改變著鄉(xiāng)村的自然狀態(tài)和空間分布，進(jìn)而對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生直接的影響。

其次，鄉(xiāng)村社會主體具有特殊性。綜合考慮鄉(xiāng)村生產(chǎn)勞動關(guān)系、生產(chǎn)和生活的實際情況以及社會需要的影響，鄉(xiāng)村社會主體具有以下特點。（1）鄉(xiāng)村的主導(dǎo)性社會主體往往被視為是男性，但事實上是弱勞動力人群。傳統(tǒng)上鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)人力資源分布的地理所在，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)作特點，鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)勞動力仰賴男性是一個基本事實。然而在城鎮(zhèn)化過程中，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會分工的細(xì)化，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村中大多數(shù)中青年男性勞動力流向了城市，在鄉(xiāng)村留守的多是孤寡老弱婦孺等人群，這使得鄉(xiāng)村成為人權(quán)保護(hù)所關(guān)注的弱勢群體的聚集區(qū)域。（2）鄉(xiāng)村社會主體具有固定性和封閉性的特點。中國的鄉(xiāng)村以戶籍為紐帶編織社會組織和經(jīng)營集體，鄉(xiāng)村人口與城市居民相區(qū)別，鄉(xiāng)村社會保障體系以戶籍構(gòu)建。同時，鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)戶籍與農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬緊密相連，戶籍、地權(quán)雙重結(jié)構(gòu)關(guān)系形成了鄉(xiāng)村社會主體的固定性和封閉性。這反映了農(nóng)村土地這一最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，不是完全的市場經(jīng)濟的流通物和財產(chǎn)，而是附著了基于農(nóng)民身份的社會保障福利。（3）鄉(xiāng)村社會主體的行為受制于鄉(xiāng)村的自然屬性。鄉(xiāng)村帶有強烈半自然狀態(tài)的客體屬性，也具有社會化的生產(chǎn)、生活特征，兩者耦合包容。鄉(xiāng)村不是以生態(tài)保護(hù)為重的完全禁止開發(fā)的自然保護(hù)地或者保護(hù)區(qū)域，也不是完全人化了的人工區(qū)域如城市。鄉(xiāng)村處于原真環(huán)境和人為環(huán)境之間，其承載的是以自然生產(chǎn)為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)。這就決定了鄉(xiāng)村主體的行為，在生產(chǎn)工具、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)對象、生產(chǎn)資料的選擇和運用方面，都應(yīng)當(dāng)兼顧考慮人與自然的和諧，采取保護(hù)性措施利用自然資源，而不能采取完全社會化的生產(chǎn)經(jīng)營模式?；诠I(yè)產(chǎn)業(yè)的資本經(jīng)營模式和公司管理制度不能“拿來主義”地全盤運用到鄉(xiāng)村的社會生產(chǎn)和生活中，效率主義和資本主義的經(jīng)濟學(xué)理念也不能完全適用到鄉(xiāng)村系統(tǒng)中。鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)系統(tǒng)必須遵守自然可持續(xù)發(fā)展的原則，順應(yīng)鄉(xiāng)村自然屬性的要求，這就勢必對鄉(xiāng)村生產(chǎn)效率產(chǎn)生掣制影響。換言之，鄉(xiāng)村相對低效率的保護(hù)性生產(chǎn)可能卻是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)有機性和農(nóng)業(yè)自然資源可再生性的良好條件，因此鄉(xiāng)村生產(chǎn)的效率性和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性構(gòu)成了一對矛盾的范疇。在維護(hù)鄉(xiāng)村客體的自然狀態(tài)和鄉(xiāng)村社會的自然屬性的過程中，特別需要考慮生態(tài)系統(tǒng)管理方式（ecosystem approach）相關(guān)的原則和理念在鄉(xiāng)村社會發(fā)展中的運用。①生態(tài)系統(tǒng)方式的指南和原則，參見聯(lián)合國《生物多樣性公約》官網(wǎng)：https://www.cbd.int/ecosystem，訪問時間：2022年7月18日。生態(tài)系統(tǒng)管理方式關(guān)注了鄉(xiāng)村社會特殊主體的作用及其保護(hù)利益，包括對鄉(xiāng)村社會中的原住居民、擁有生物多樣性傳統(tǒng)知識和傳統(tǒng)利用方式的人群和族群（例如少數(shù)民族）。尤其值得指出的是，在鄉(xiāng)村發(fā)展中婦女的地位和利益應(yīng)給予特別關(guān)注和特殊保護(hù)。婦女是維持自然可持續(xù)性、維護(hù)人與自然和諧共生的關(guān)鍵的社會角色，而在以往以男性為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會關(guān)系中，婦女往往處于弱勢地位，婦女在鄉(xiāng)村社會中往往承擔(dān)更多的家庭和社會責(zé)任，其權(quán)益卻未能受到平等保護(hù)。

最后，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目的具有多元性。鄉(xiāng)村社會發(fā)展是鄉(xiāng)村社會主體能動利用鄉(xiāng)村自然客體和自然資源的過程，這個過程的走向和取向是由鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目的決定和塑造的。由于鄉(xiāng)村的主體性與鄉(xiāng)村的客體性也是一對矛盾的范疇，協(xié)調(diào)這對范疇的動力是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目的這一主觀的、能動的人為因素。鄉(xiāng)村主體與城市主體一樣具有人類社會主體所固有的非凡的能動性和創(chuàng)造力，因此在追求物質(zhì)財富和幸福生活的動機上，城鄉(xiāng)二元主體的觀念和目的是一致的和平等的。但是，鄉(xiāng)村卻與城市有著截然不同的國家發(fā)展定位。在城市和工業(yè)區(qū)域彰顯效率的工業(yè)文明制度，不能夠簡單地復(fù)制并適用于鄉(xiāng)村區(qū)域和鄉(xiāng)村社會關(guān)系中。鄉(xiāng)村的空間性和自然性特征必須在現(xiàn)代化進(jìn)程中得以保護(hù)和保存，從環(huán)境法目的論審視，城市化和城鎮(zhèn)化絕對不是鄉(xiāng)村發(fā)展的最后歸宿。因此，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目的性必然呈現(xiàn)為多元且相互約束?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出了鄉(xiāng)村在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等方面的多重功能，分別指向了鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多元目的——滿足物質(zhì)需求、追求共同富裕、保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境和傳承中華鄉(xiāng)土文化。

二、可持續(xù)發(fā)展法治目標(biāo)下的“鄉(xiāng)村振興”

鄉(xiāng)村振興既是一項國家發(fā)展戰(zhàn)略，更是一場轟轟烈烈的社會實踐運動。這場社會運動將重整鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村社會在空間性、主體性和目的性方面的秩序和治理結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村振興的社會實踐應(yīng)該遵循可持續(xù)發(fā)展和法治的軌道，應(yīng)當(dāng)重視以下幾個方面的法治問題。

第一，需警惕鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村空間格局和生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響?？傮w而言，鄉(xiāng)村振興將必然改變鄉(xiāng)村空間格局，并且對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的外部性影響。鄉(xiāng)村的物理形態(tài)隨著土地利用方式的改變和不斷擴大的城鎮(zhèn)化規(guī)模而改變，農(nóng)用地整治、村莊規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)用地配置、農(nóng)村建設(shè)用地的市場化準(zhǔn)入、集體公益林和濕地保護(hù)等土地利用方式的調(diào)整和規(guī)劃，改變著傳統(tǒng)村落的面貌和鄉(xiāng)村土地景觀。在我國的國土空間配置上，國土空間規(guī)劃是保護(hù)鄉(xiāng)村空間和生態(tài)環(huán)境的最重要的治理手段①參見：中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2015年9月21日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm，訪問時間：2022年7月18日。，其中“三生空間”的劃分、“三線”的管控，是鄉(xiāng)村自然環(huán)境的制度保障。②參見劉志超：《新型空間規(guī)劃體系下的縣級“三生空間”布局與“三線”劃定》 ，《規(guī)劃師》2019年第5期。

第二，鄉(xiāng)村振興需強調(diào)特殊和特定主體的利益平衡和權(quán)利保護(hù)。首先是鄉(xiāng)村和城市的利益平衡問題。鄉(xiāng)村和城市這對發(fā)展范疇，也可以視為一對特殊的公共利益主體。其中，鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)發(fā)展的弱勢主體已是一個既定事實，城市應(yīng)當(dāng)補償鄉(xiāng)村是當(dāng)下城鄉(xiāng)利益分配的一個結(jié)論性命題。但是在為什么如此的理證上，人們往往從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村曾經(jīng)對工業(yè)和城市所起到的歷史性貢獻(xiàn)中來尋找答案。這雖不失為一個面向過去的公平分配的理由，但就國家發(fā)展和治理現(xiàn)代化而言，卻不是一個必然條件。這是因為，發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實本身，已經(jīng)能夠成為要求區(qū)域利益平衡分配的一個當(dāng)然的理據(jù)，其不需要以歷史上是否存在利害關(guān)系的因果條件作為訴求的正當(dāng)性。換言之，就社會法的目的而言，不論鄉(xiāng)村在歷史發(fā)展中是否為城市發(fā)展提供過有利的原始條件，僅就城鄉(xiāng)之間區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的事實就已經(jīng)構(gòu)成了要求填補鄉(xiāng)村利益的正當(dāng)性。對此，有必要將國際發(fā)展合作的重要原則——共同但有區(qū)別的責(zé)任原則移植到國內(nèi)法律改革體系，為調(diào)整國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡提供基本法律原則。①已有學(xué)者關(guān)注此論題，參見王偉、楊楊：《共同但有區(qū)別責(zé)任原則在我國環(huán)境法中的適用》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。其次是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益問題。鄉(xiāng)村個體性主體的利益保護(hù)，往往需對抗社會資本和技術(shù)強勢的入侵。農(nóng)村土地權(quán)屬具有身份特征，是集體經(jīng)濟組織成員專屬的產(chǎn)權(quán)，與社會化大生產(chǎn)的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)有著質(zhì)的區(qū)別。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序性規(guī)定——發(fā)包給本村集體經(jīng)濟組織之外的單位或個人，需取得三分之二以上村民會議成員或村民代表的同意（《農(nóng)村土地承包法》第五十二條），以及法律對農(nóng)民專業(yè)合作社成員的規(guī)定——農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十（《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十條），目的就是拒絕社會資本的入侵和操縱?？梢?，鄉(xiāng)村不是一個可以完全進(jìn)行資本化生產(chǎn)運作的空間。生態(tài)系統(tǒng)管理理論認(rèn)為，生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)管理，不應(yīng)完全以資本或技術(shù)產(chǎn)權(quán)為決策基礎(chǔ)和依據(jù)，而應(yīng)以與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、利用最緊密聯(lián)系的主體為中心；原住居民和長期從事保護(hù)與維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能、維護(hù)生物多樣性的傳統(tǒng)人群，作為最了解自然的社會主體，他們在自然資源管理、保護(hù)和利用中應(yīng)當(dāng)享有最大的話語權(quán)和決策權(quán)。這就是聯(lián)合國糧農(nóng)組織倡導(dǎo)“農(nóng)民權(quán)”②2018年12月17日聯(lián)合國大會以決議的方式通過了《農(nóng)民和其他農(nóng)村地區(qū)勞動者權(quán)利宣言》?！缎浴分荚诒Ｗo(hù)所有農(nóng)村人口的權(quán)利，包括農(nóng)民、農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)村地區(qū)勞動者的權(quán)利，具體包括獲取充足的食物、土地和水資源的權(quán)利。《宣言》要求尊重農(nóng)村居民的文化身份和傳統(tǒng)知識，確保提供社會保障和農(nóng)村地區(qū)的性別平等。參見https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N18/350/39/PDF/N1835039.pdf?OpenElement，訪問時間：2022年7月18日。的理據(jù)。不過，鄉(xiāng)村振興并不排斥資本參與，資本能夠帶來效率，問題是如何實行資本的合理運作以使農(nóng)民個體的參與不被資本洪流所沖擊和裹挾，并且有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的目的。

第三，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的多元目的。鄉(xiāng)村振興是一項重大的社會發(fā)展事業(yè)，有著多元目的，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為紐帶將這些多元目的統(tǒng)一起來，協(xié)同增效。鄉(xiāng)村振興的首要目的是反貧困。在實踐中，應(yīng)當(dāng)貫徹習(xí)近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”理論（即“兩山”理論），科學(xué)處理生態(tài)文明建設(shè)中的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)利益和生態(tài)功能維護(hù)的關(guān)系。①誠如有學(xué)者解讀，“兩山”理論的理論品質(zhì)作一個大致的歸類：它是關(guān)于如何發(fā)展的思想，而不是企業(yè)家或個體工商戶的經(jīng)營思想；是一種發(fā)展觀，而不是經(jīng)營技巧或管理技術(shù)。參見徐祥民：《“兩山”理論探源》，《中州學(xué)刊》2019年第5期。鄉(xiāng)村振興的第二個目的是共同富裕，是反貧困基礎(chǔ)上的更高目標(biāo)。共同富裕既有縮短城鄉(xiāng)差距的利益平衡問題，也有鄉(xiāng)村社會中先富起來的人帶動所有集體成員共同富裕的問題。鄉(xiāng)村振興的第三個目的是實現(xiàn)“生態(tài)的”可持續(xù)發(fā)展。這就要求鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)發(fā)展和生物多樣性保護(hù)和利用上堅持生態(tài)優(yōu)先原則，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的可持續(xù)性。鄉(xiāng)村振興的第四個目的是“文化的”可持續(xù)發(fā)展。這是可持續(xù)發(fā)展在經(jīng)濟、社會和生態(tài)保護(hù)之外的一個新維度，要求弘揚中華鄉(xiāng)土文化及其多樣性，振興鄉(xiāng)村社會的文化建設(shè)。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃和立法中，特別強調(diào)了黃河文化的傳承和保護(hù)問題。②參見：中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，2021年10月8日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/08/content_5641438.htm，訪問時間：2022年7月18日。鄉(xiāng)村人文建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，可持續(xù)發(fā)展的文化維度和生態(tài)維度賦予鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展完整的內(nèi)涵。在自然資源承載力有限的狀況之下，應(yīng)當(dāng)充實鄉(xiāng)村發(fā)展的文化素養(yǎng)和精神內(nèi)涵，提升鄉(xiāng)村物質(zhì)產(chǎn)品的無形價值，將其與美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)文明建設(shè)相融合，為鄉(xiāng)村共同富裕創(chuàng)造更多發(fā)展機會。