編纂我國(guó)教育法典的基本定位與邏輯主線

尹建國(guó)， 吳漢東

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

面向新時(shí)代，我國(guó)在教育領(lǐng)域密集立法，邁進(jìn)了教育立法高質(zhì)量發(fā)展的“快車道”，中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律體系不斷豐富與發(fā)展。然而，現(xiàn)階段我國(guó)教育法律體系還未完善，暴露出分散化、臃腫化、重復(fù)化、碎片化等問(wèn)題，仍處于體系化的較低水平與初級(jí)階段。法典化是我國(guó)教育法律體系走向完善的重要標(biāo)志與根本路徑，編纂教育法典因而備受各方關(guān)注并被提上議事日程。教育法學(xué)界于2017年產(chǎn)生編纂教育法典的初步構(gòu)想，并指出“這將是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜且具有很強(qiáng)挑戰(zhàn)性的任務(wù)”[1]27。其后，編纂教育法典的立法動(dòng)議也被提出(1)2020年，全國(guó)人大代表葛道凱等提出第70號(hào)議案，率先形成編纂教育法典的立法動(dòng)議；2021年，周洪宇等代表提出第158號(hào)議案，崔榮華等代表提出第405號(hào)議案，建議將教育法典列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)關(guān)于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021第2期；《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022第1期。，《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》遂即回應(yīng)：研究啟動(dòng)教育法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域法典編纂工作。(2)此前，《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)》即明確將研究啟動(dòng)教育法典編纂工作。參見(jiàn)教育部網(wǎng)站，http:∥www.moe.gov.cn/s78/A02/tongzhi/202103/t20210324_522325.html。2022年公布的《全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃》再次強(qiáng)調(diào)，要研究啟動(dòng)條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作。參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)，http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml。

目前，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、國(guó)家教育主管部門(mén)以及教育法學(xué)界對(duì)教育法典編纂的必要性和可行性已達(dá)成基本共識(shí),研討重心由此轉(zhuǎn)向教育法典的編纂模式、體例結(jié)構(gòu)、規(guī)范形態(tài)等形體與實(shí)質(zhì)問(wèn)題，但對(duì)這些問(wèn)題的討論眾說(shuō)紛紜。例如，王大泉認(rèn)為，教育法的法典化應(yīng)在填補(bǔ)現(xiàn)有教育法律空白的基礎(chǔ)上，采用實(shí)質(zhì)性法典編纂模式予以系統(tǒng)整合、局部創(chuàng)新；勞凱聲從跨部門(mén)法的視角提出，應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)教育法的體系化，其后以總則立法模式形成完整的教育法典；湛中樂(lè)立足于部門(mén)行政法的定位，主張教育法典應(yīng)作為行政法典分則部分的一編，以《教育法》等法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)刪改簡(jiǎn)化后加以“合成”；申素平等指出，教育法典的核心概念決定教育法典地位、模式與體例的選擇，而“教育行為/教育法律行為”應(yīng)當(dāng)置于優(yōu)先考慮的地位；李紅勃認(rèn)為，教育法典具備“領(lǐng)域性法典”的獨(dú)立地位，其總則與分則應(yīng)根據(jù)教育關(guān)系、教育類型或教育階段的邏輯進(jìn)行編排；童云峰等建議，作為獨(dú)立部門(mén)法，教育法典的編纂步驟與結(jié)構(gòu)形態(tài)應(yīng)分別采用“三層遞進(jìn)”和“三位一體”模式；段斌斌則主張，教育法典應(yīng)采用“主軸模式”，以教育主體統(tǒng)攝法典總則，以教育類型設(shè)計(jì)分則各編。(3)此處僅為提綱挈領(lǐng)之概括，完整觀點(diǎn)及詳細(xì)論述參見(jiàn)王大泉《教育法典編纂的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)現(xiàn)路徑》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期；勞凱聲《教育法的部門(mén)法定位與教育法法典化》，《教育研究》2022年第7期；湛中樂(lè)《論教育法典的地位與形態(tài)》，《東方法學(xué)》2021年第6期；申素平、周航《論教育法典的核心概念：基于法律行為與行政行為的啟示》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期；李紅勃《教育法典的制度定位與邏輯框架》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期；童云峰、歐陽(yáng)本祺《我國(guó)教育法法典化之提倡》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期；段斌斌《教育法典的體例結(jié)構(gòu)：域外模式與中國(guó)方案》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期等。由此看出，當(dāng)下的爭(zhēng)論無(wú)外乎對(duì)教育法典基本定位與邏輯主線的認(rèn)知差異，且部分觀點(diǎn)存在概念混淆或理論誤讀，個(gè)別研究則忽視了特殊背景條件與憲法、法律的相關(guān)規(guī)范，因而相關(guān)問(wèn)題難有定論?；诖?，本文試對(duì)教育法典的基本定位與邏輯主線兩方面的問(wèn)題展開(kāi)討論，借以探尋編纂教育法典的基本立場(chǎng)，從而明晰教育法法典化的理性目標(biāo)與可行路徑。

一、 實(shí)質(zhì)主義法典觀下教育法的相對(duì)法典化

教育法典的基本定位首先關(guān)涉其核心概念“法典”的界定以及法典的類型歸屬，后者亦即所謂的法典化模式。從詞源上看，“法典”的最初涵義是各種規(guī)定在一塊木板上的匯集，其后幾經(jīng)演變。[2]7-8當(dāng)前，學(xué)界對(duì)法典的認(rèn)識(shí)仍不統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)主義與形式主義兩種法典觀的存在。然而這一觀念上的差異尚未充分引起學(xué)者注意，并且進(jìn)一步引發(fā)教育法法典化模式問(wèn)題上的誤解與分歧。

(一) 實(shí)質(zhì)主義與形式主義法典觀

1. 實(shí)質(zhì)主義法典觀

不在乎法律文本形式上是否體現(xiàn)出單一性、集合性特征，或其外在名稱是否包含“法典”一詞，而是著重考察其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否具有統(tǒng)一性、邏輯性、體系化和系統(tǒng)化之特質(zhì)，是為實(shí)質(zhì)主義法典觀。在此觀念下，法典通常被稱為體系型法典，即“那些把規(guī)定了確定法律后果的規(guī)則和表達(dá)了特定價(jià)值的原則整合成一個(gè)內(nèi)部沒(méi)有矛盾、外部獨(dú)立于其他法律的體系的法典”[3]。大陸法系國(guó)家的主要法律淵源就是體系型法典，制定“法典法”是其法律制度的歷史傳統(tǒng)與核心特征。[4]207《中國(guó)大百科全書(shū)·法學(xué)》則將法典定義為“就某一現(xiàn)行的部門(mén)法進(jìn)行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”[5]90。照此理解，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《刑法》，雖未有法典之名，但是毫無(wú)疑義地被視為憲法典與刑法典，即所謂狹義的、真正意義上的、嚴(yán)格意義上的法典。實(shí)質(zhì)主義法典觀下的法典，其形成途徑或行為一般被稱為法典編纂。

2. 形式主義法典觀

形式主義法典觀認(rèn)為法典和普通法律的差別更多是數(shù)量上的，而非根本性質(zhì)意義上的。[6]7形式意義上的法典僅具有統(tǒng)一法律文本之外觀，且較多冠以“法典”之名，但與編纂而成的法典相比，其體系化程度相距甚遠(yuǎn)，因而常被實(shí)質(zhì)主義論者視為廣義的、非真正意義上的、匯編型法典。形式主義法典涵蓋范圍極廣，在現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)由匯編而成的法典當(dāng)以《美國(guó)法典》為其典型范例。在普通法系國(guó)家，并沒(méi)有諸如法典法系國(guó)家對(duì)法律部門(mén)的嚴(yán)格劃分，因而作為部門(mén)法系統(tǒng)化的體系型法典自然難以生成。為數(shù)不多的法典被視為“補(bǔ)充和糾正判例法的第三位法源”[2]8，是“用來(lái)對(duì)法律進(jìn)行‘匯編’或‘重述’的簡(jiǎn)單技術(shù)”[7]。形式主義法典觀下的法典，其形成方式或活動(dòng)一般被稱為法律匯編。

(二) 教育法的實(shí)質(zhì)與形式法典化模式

作為靜態(tài)概念的法典(Code)是作為動(dòng)態(tài)概念之法典化(Code、Codify、Codification)的自然結(jié)果，用以表示一種將法律體系化的法律活動(dòng)。法典化一詞最早出現(xiàn)于英國(guó)法學(xué)家杰里米·邊沁(Jeremy Bentham)寫(xiě)給亞歷山大沙皇的書(shū)信中。[2]151與“法典”類似，法典化概念產(chǎn)生后，學(xué)界關(guān)于其內(nèi)涵和外延的認(rèn)知也莫衷一是。同時(shí)由于法典觀上實(shí)質(zhì)主義與形式主義的分野，相應(yīng)地形成了編纂與匯編兩條法典化路線。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，法典化即法典編纂。不過(guò)也有學(xué)者認(rèn)為，法典化既包括法典編纂，也包括法典匯編。前者是廣義的法典化，后者是狹義的法典化。根據(jù)對(duì)“法典”的不同理解，教育法法典化首先可分為實(shí)質(zhì)法典化(法典編纂)與形式法典化(法律匯編)兩大模式。而在實(shí)質(zhì)法典化模式中，根據(jù)法典化程度的差異又可細(xì)分為統(tǒng)一法典化與總則法典化兩種模式。

1. 實(shí)質(zhì)法典化模式

(1) 統(tǒng)一法典化模式。該模式的特征是盡可能追求法典的全面性與完整性，目標(biāo)是通過(guò)一部法律文件實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律規(guī)范的無(wú)所不包，即所謂的“SSS”(Synthetic,Scientific,Systematic)主義。[4]241代表該模式的教育法典是韓國(guó)《教育法典》《俄羅斯聯(lián)邦教育法》與《法蘭西共和國(guó)教育法典》。(4)對(duì)于法國(guó)教育法典化的模式歸屬存在不同認(rèn)識(shí)，有學(xué)者將其歸為統(tǒng)一法典化模式，也有學(xué)者認(rèn)為其屬于相對(duì)法典化模式。受此啟發(fā)，我國(guó)有學(xué)者主張，教育法的法典化應(yīng)當(dāng)吸收現(xiàn)行教育領(lǐng)域的全部法律規(guī)范，囊括教育法的全部秩序和規(guī)則以及教育制度的各個(gè)方面，“最終出臺(tái)一部完備統(tǒng)一的法典，替代其它單行法”[8]。

(2) 總則法典化模式。日本《教育基本法》包括教育目的和理念、教育實(shí)施的基本事項(xiàng)、教育行政、法令的制定等內(nèi)容，[9]相當(dāng)于統(tǒng)一教育法典的總則部分。同時(shí)在《教育基本法》之外，另行制定的《學(xué)校教育法》《社會(huì)教育法》等單行法，相當(dāng)于教育法典的分則內(nèi)容。需要指出的是，將日本、英國(guó)的教育法概括為“類教育法典”模式或“基本法+單行法”模式并將后者歸為一種法典化模式是不準(zhǔn)確的?！胺ǖ洹迸c“類法典”存在性質(zhì)上的根本差異，“基本法+單行法”與法典化并列為法律體系化的途徑之一，也不存在種屬關(guān)系。[10]

2. 形式法典化模式

英美法系國(guó)家的教育法主要屬于形式法典化。一般認(rèn)為，美國(guó)“教育法典”是由教育法律匯編而成的，即《美國(guó)法典》中的第20篇“教育”。[11]我國(guó)國(guó)務(wù)院法制辦公室匯編整理的《中華人民共和國(guó)教育法典》，從性質(zhì)與技術(shù)上看也屬于法律匯編。從目前的研究成果來(lái)看，僅有極少數(shù)觀點(diǎn)主張我國(guó)教育法的法典化應(yīng)選擇形式法典化模式，形成匯編型教育法典。

(三) 我國(guó)教育法法典化道路的理性選擇

1. 編纂體系型教育法典

盡管對(duì)于法典的認(rèn)知存在差異，但是在本土化語(yǔ)境下具體分析并解決我國(guó)實(shí)際問(wèn)題需要結(jié)合相應(yīng)的理論與現(xiàn)實(shí)背景。

首先，在法律傳統(tǒng)上，我國(guó)法治體系的總體特征偏向于大陸法系，對(duì)德、法、日等國(guó)的法律術(shù)語(yǔ)與法律制度的移植借鑒由來(lái)已久，且對(duì)當(dāng)下的法治建設(shè)與理論發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。作為舶來(lái)品的“法典編纂”在中國(guó)法學(xué)界早已是一個(gè)認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一、內(nèi)涵外延較為成清晰的法學(xué)概念。一般認(rèn)為，法律匯編更多的是政治象征性意義，其實(shí)際功能極為有限。同時(shí)形式上的教育法典也不符合我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)部門(mén)的通常理解與預(yù)期設(shè)想。

其次，對(duì)某一概念的認(rèn)知與觀念不僅應(yīng)符合人們的傳統(tǒng)認(rèn)知與慣常用法，同時(shí)還要結(jié)合其具體生成背景與原本目的?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》不僅表明對(duì)教育法進(jìn)行法典化的政治決斷與立法決心，也傳遞出對(duì)教育法進(jìn)行實(shí)質(zhì)法典化的目標(biāo)意向。質(zhì)言之，教育法典的編纂被定性為國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律的立法活動(dòng)，從而區(qū)別于法律匯編這一非立法性質(zhì)的活動(dòng)。(5)法典編纂應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分于法律匯編，前者是特定立法機(jī)關(guān)制定成文法的國(guó)家立法活動(dòng)，而后者是任意主體均可實(shí)施的整理匯總行為。參見(jiàn)王利明《民法法典化與法律匯編之異同》，《社會(huì)科學(xué)家》2019年第11期。

總之，“按照一定體例編排的法律匯編不是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展道路的法典編纂模式”[12]。我國(guó)教育法典應(yīng)該定位于“按照體系性思維，將所有的法律文本安置在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的秩序中，形成一個(gè)價(jià)值融貫和規(guī)則聯(lián)結(jié)的整體”[13]，最終達(dá)致在教育法典的統(tǒng)帥下，教育法律規(guī)范、教育法律制度與教育法重要法律概念的有機(jī)統(tǒng)一，及其所蘊(yùn)含價(jià)值理念的內(nèi)在一致。

2. 相對(duì)法典化

所謂相對(duì)法典化，既不同于統(tǒng)一法典化模式，也與總則法典化模式存在顯著差異，它介乎于這兩者之間，近似于環(huán)境法學(xué)界所提倡的適度法典化以及行政法學(xué)界所主張的行政基本法典。

第一，統(tǒng)一的教育法典過(guò)于理想，實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)。立法者企圖僅通過(guò)一部法典完全統(tǒng)合某一法律部門(mén)的原始沖動(dòng)自古有之，但幾乎難以實(shí)現(xiàn)。即使勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)，由于現(xiàn)代社會(huì)的變動(dòng)不居,作為成文法最高形式的法典也無(wú)法擺脫成文法的滯后性等固有特性，而頻繁變動(dòng)也會(huì)使其安定性難以得到保障，“解法典化”的風(fēng)險(xiǎn)亦大為增加。“各國(guó)法典編纂的事實(shí)表明，任何法典法都不可能包羅一切，眾攬無(wú)疑?！盵2]439試圖強(qiáng)行納入所有教育法律規(guī)范的行為可能反倒迫使其滑向匯編式法典。

第二，總則法典化模式雖然簡(jiǎn)單易行，但無(wú)法滿足我國(guó)教育法實(shí)現(xiàn)體系化、系統(tǒng)化的現(xiàn)實(shí)需要。總則僅為法典的一部分，因此僅形成教育法典的總則部分不僅與編纂由總則與分則共同構(gòu)成的教育法典的預(yù)期目標(biāo)相背離，而且與我國(guó)教育法治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)亦不甚符合?？陀^而言，《教育法》目前基本上已相當(dāng)于實(shí)質(zhì)上的教育法典總則，另行制定一部形式上的法典總則，實(shí)際意義不大。

第三，從其他領(lǐng)域法典化的理論與現(xiàn)實(shí)情況看，相對(duì)法典化契合學(xué)理共識(shí)與立法傳統(tǒng)。一方面，行政法學(xué)界基本形成了制定一部行政基本法典的共識(shí)，環(huán)境法學(xué)界的主流觀點(diǎn)也認(rèn)為環(huán)境法應(yīng)當(dāng)適度法典化；另一方面，不容忽視的立法事實(shí)是，我國(guó)在憲法典與民法典之外亦皆制定有憲法性法律、商法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法等單行法。“教育法典的編纂，也不意味著教育立法活動(dòng)的終結(jié)，國(guó)家仍然可能制定新的單行教育法。”[14]

第四，“法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基礎(chǔ)條件所決定的?！盵15]目前我國(guó)教育立法還存在一些薄弱環(huán)節(jié)甚至空白，存在沖突、交叉、重復(fù)甚至矛盾立法，迫切需要形成體系化的教育法典。但是教育法典還不能完全取代教育單行法的存在作用，諸如涉及特定受教育群體與特殊教育活動(dòng)的內(nèi)容以及處于發(fā)展變化中、內(nèi)容較為復(fù)雜的規(guī)范等，皆不適宜納入教育法典。

綜上，我國(guó)教育法的法典化應(yīng)秉承務(wù)實(shí)的理性主義理念(6)有論者將理性主義編纂思路稱為理想主義與現(xiàn)實(shí)主義之間的“第三條道路”。參見(jiàn)彭宇文《理性主義的教育法法典化：理想與現(xiàn)實(shí)之間》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期。，其法典編纂目標(biāo)應(yīng)“自我限縮”而非追求“完整統(tǒng)合”，從而保持實(shí)質(zhì)性法典編纂的動(dòng)態(tài)與開(kāi)放。

二、 部門(mén)行政法定位下教育法的單獨(dú)法典化

教育法典基本定位的另一重要內(nèi)容是其外在形體。日本學(xué)者穗積陳重曾言：“實(shí)質(zhì)是法律的精神，而形體是法律的軀體?！盵16]5所謂“實(shí)質(zhì)”，即法典的內(nèi)容與價(jià)值；所謂“形體”，即法典的體例模式與規(guī)范形態(tài)。[13]目前，學(xué)界對(duì)于教育法典的體例模式討論較多并提出了諸多方案，但對(duì)其規(guī)范形態(tài)著墨甚少，特別是對(duì)教育法典是否應(yīng)單獨(dú)法典化的問(wèn)題回應(yīng)不足。

(一) 理論回應(yīng)： 部門(mén)行政法是教育法的應(yīng)然定位

教育法典是教育法律規(guī)范的體系化集合，教育法的地位在很大程度上決定了教育法典的基本定位及其所涉及的法典形態(tài)問(wèn)題。教育法地位的學(xué)理紛爭(zhēng)由來(lái)已久，主要存在“隸屬說(shuō)”“獨(dú)立說(shuō)”“發(fā)展說(shuō)”“綜合說(shuō)”等觀點(diǎn)。(7)相關(guān)文獻(xiàn)綜述可參見(jiàn)余雅風(fēng)等《教育法學(xué)研究》，福建教育出版社2021年版，第51—52頁(yè)。編纂教育法典動(dòng)議的提出再次引發(fā)學(xué)界對(duì)其地位的探討。

1. 部門(mén)法理論進(jìn)路之回歸

總體而言，目前學(xué)界對(duì)教育法地位的討論可分為兩條進(jìn)路：一是秉持部門(mén)法的劃分觀念，按照調(diào)整對(duì)象或調(diào)整方式進(jìn)行歸屬的傳統(tǒng)研究進(jìn)路；二是超越傳統(tǒng)法律部門(mén)理論，以教育法律特殊問(wèn)題為導(dǎo)向而提出領(lǐng)域法或行業(yè)法的新興研究進(jìn)路。須承認(rèn)的是，“領(lǐng)域法”以及“領(lǐng)域法學(xué)”的提出具有一定的積極意義。不過(guò)“領(lǐng)域法”并非是一個(gè)經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證的獨(dú)立命題，而是依附并脫胎于“領(lǐng)域法學(xué)”(8)近年來(lái)，領(lǐng)域法學(xué)相關(guān)理論研究及其實(shí)際運(yùn)用在我國(guó)學(xué)界異軍突起，特別是在教育法與環(huán)境法等領(lǐng)域得到不少學(xué)者的青睞，漸有與傳統(tǒng)部門(mén)法理論分庭抗禮之勢(shì)。。從形式邏輯上看，對(duì)“領(lǐng)域法學(xué)”的合理性證成不能推導(dǎo)出“領(lǐng)域法”的正當(dāng)性與必要性。教育法學(xué)的研究范式或其學(xué)科地位可以向領(lǐng)域法學(xué)的理論體系轉(zhuǎn)向，但是并不意味著研究客體本身取決于研究范式，不能據(jù)此將教育法歸屬于領(lǐng)域法。教育法的地位問(wèn)題仍應(yīng)回歸于法律部門(mén)的范疇中予以解決。

2. 部門(mén)行政法地位之再證

根據(jù)法律部門(mén)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，教育法的地位歸屬如何？首先，“獨(dú)立說(shuō)”無(wú)法充分證明教育法具有完全獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象與調(diào)整方法。其次，“綜合說(shuō)”的漏洞在于現(xiàn)有的部門(mén)法或多或少均存在其他部門(mén)法的法律規(guī)范，具有不同程度的“綜合性”。再次，“發(fā)展說(shuō)”并未得出具有實(shí)質(zhì)意義的結(jié)論，不具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。“隸屬說(shuō)”并不必然會(huì)使教育法依附于行政法，遮蓋教育法的特殊性與教育法學(xué)的學(xué)科地位，反而能反哺行政法的變革發(fā)展。

從比較視野看，教育法作為部門(mén)行政法的觀念與制度實(shí)踐一般存在于大陸法系國(guó)家的行政法之中，而在英美法系國(guó)家，教育法多作為“規(guī)制教育活動(dòng)參與者之間錯(cuò)綜的法律關(guān)系”的領(lǐng)域法。[17]在我國(guó)法學(xué)理論上，教育法的調(diào)整對(duì)象是教育關(guān)系而非教育法律關(guān)系，同一教育關(guān)系可為多個(gè)部門(mén)法調(diào)整進(jìn)而形成民事、行政或刑事法律關(guān)系。因此，所謂教育法調(diào)整對(duì)象的復(fù)合性與多重性顯然是針對(duì)教育法律關(guān)系而非教育關(guān)系。從現(xiàn)有文本看，教育法律規(guī)范對(duì)于教育關(guān)系調(diào)整后形成的是行政法律關(guān)系；至于教育法的調(diào)整方式，誠(chéng)如學(xué)者所言，也可用凱爾森的“次要規(guī)范”理論予以解釋，即根據(jù)主要規(guī)范的性質(zhì)確定法律的地位屬性。(9)借助該理論的詳細(xì)論證參見(jiàn)湛中樂(lè)《論教育法典的地位與形態(tài)》，《東方法學(xué)》2021年第6期?！按我?guī)范規(guī)定法律秩序企圖通過(guò)規(guī)定制裁來(lái)加以實(shí)現(xiàn)的那種行為”，而“法律是規(guī)定制裁的主要規(guī)范”。參見(jiàn)凱爾森《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第107—108頁(yè)。教育法僅創(chuàng)設(shè)了行政法律責(zé)任，而諸如民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任等僅存在于引致條款中。

事實(shí)上，不同于環(huán)境法體系分屬于行政法與經(jīng)濟(jì)法的“二元淵源”樣態(tài)，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)中，并不存在教育立法的子系統(tǒng)。[18]現(xiàn)行教育法律法規(guī)在當(dāng)下中國(guó)法律體系中全部歸屬于行政法部門(mén)?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》也將編纂教育法典定位于“行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。(10)若換一種角度思考，既然多數(shù)學(xué)者將自身研究定位于為立法者提供政策建議，那么就應(yīng)在其所預(yù)設(shè)的情景環(huán)境下進(jìn)行分析論證，否則難以形成有實(shí)際意義的論爭(zhēng)。可見(jiàn)，無(wú)論是從理論邏輯還是制度體系層面，教育法的地位應(yīng)當(dāng)是明確的：其隸屬于行政法律部門(mén)，是與一般行政法相對(duì)應(yīng)的部門(mén)行政法之一。

(二) 形態(tài)調(diào)適： 教育法典獨(dú)立存在于行政基本法典之外

由于教育法地位的相關(guān)爭(zhēng)議主要涉及其與行政法的關(guān)系，故而，教育法典規(guī)范形態(tài)的最大分歧也莫過(guò)于其與行政法典的關(guān)系問(wèn)題。如按照“隸屬說(shuō)”的理論邏輯，教育法不應(yīng)獨(dú)立成典，而應(yīng)作為統(tǒng)一行政法典分則的一編。但現(xiàn)實(shí)情況卻是復(fù)雜的，行政法學(xué)界既有支持教育法單獨(dú)成典的“獨(dú)立論”，亦有主張教育法作為統(tǒng)一行政法典分則編的“統(tǒng)一論”。比較而言，教育學(xué)界的立場(chǎng)更為明確統(tǒng)一，教育法獨(dú)立成典似乎不言自明。(11)不過(guò)，在教育學(xué)界統(tǒng)一立場(chǎng)的內(nèi)部，教育法獨(dú)立成典的理?yè)?jù)與思路仍不盡相同，既有以獨(dú)立法律部門(mén)作為教育法典的邏輯預(yù)設(shè)，也有從領(lǐng)域法的角度進(jìn)行闡釋說(shuō)明。

1. 教育法單獨(dú)成典的現(xiàn)實(shí)考量

盡管教育法隸屬于行政法，但也并不必然得出教育法典屬于行政法典組成部分的結(jié)論。對(duì)此，還需要科學(xué)認(rèn)識(shí)與評(píng)估法典編纂的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)條件之間的差距從而進(jìn)行必要調(diào)適。仔細(xì)權(quán)衡行政法法典化面臨的現(xiàn)實(shí)情況與現(xiàn)有的立法技藝后可以發(fā)現(xiàn)，“由于體量龐大且復(fù)雜，統(tǒng)一行政法典內(nèi)部可能出現(xiàn)體系的混亂和矛盾，反而會(huì)影響法典的體系性和效益，適得其反”[15]。在比較法上，僅對(duì)行政法總論部分進(jìn)行法典化是世界各國(guó)的一般做法。即使在行政法高度發(fā)達(dá)的德國(guó)，就行政法的法典化而言，幾乎無(wú)人否認(rèn)“在行政法典中囊括全部行政法規(guī)范的希望渺茫，行政法的部門(mén)化取得優(yōu)先地位”。[19]5

因此，所謂行政法的法典化只能是在一般行政法或行政法總論意義上的法典化，繼而形成一部行政基本法典與若干部部門(mén)行政法典并存的法典化框架。在這一框架中，教育法典首先定位于實(shí)質(zhì)法典化的部門(mén)行政法典，其次在行政基本法典之外獨(dú)立存在。這種獨(dú)立形態(tài)所產(chǎn)生的積極效應(yīng)在于，可以促進(jìn)教育法學(xué)學(xué)科體系的相對(duì)獨(dú)立化，有利于其理論研究范式的成熟定型，在一定程度上調(diào)和意見(jiàn)沖突，滿足教育法“獨(dú)立說(shuō)”的內(nèi)心期望。

2. 獨(dú)立教育法典與單行教育法律的關(guān)系

在現(xiàn)行教育法體系中，既有全國(guó)人大制定的基本法律，如《教育法》等，也有屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定的其他非基本法律，如《教師法》等。在教育法完成相對(duì)法典化后，仍會(huì)存在少量不適宜納入法典的單行法，但是此類單行法將不再具有基本法律的地位。同時(shí)教育法典與單行法也不屬于一般法與特別法的關(guān)系，后者僅是對(duì)教育法典的內(nèi)容補(bǔ)充且效力低于教育法典。

不過(guò)教育法典的編纂本就具有相當(dāng)難度，并非一朝一夕即可完成之事業(yè)，目前不充分、不平衡的教育法體系“還難以為教育法典編纂提供相對(duì)充足有效的立法供給”[20]。因而不應(yīng)盲目地就此擱置高中教育、終身教育等領(lǐng)域事項(xiàng)的立法規(guī)劃、空白填補(bǔ)、修訂完善工作，而試圖將教育立法體系之完善“打包合并”至教育法典編纂的浩大工程之中等待畢其功于一役。較為穩(wěn)妥與務(wù)實(shí)的做法應(yīng)當(dāng)是分步實(shí)施，即優(yōu)先完成與重要教育領(lǐng)域、基本教育制度相關(guān)的單行法立、廢、改，在此基礎(chǔ)上再通過(guò)系統(tǒng)性整合形成最終法典。此種思路不僅可為集中力量編纂教育法典筑牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也可為當(dāng)下教育治理的迫切之需提供良善之法。

(三) “形離神合”： 教育法典與行政基本法典的關(guān)系定位

雖然彼此單獨(dú)成典，但教育法典與行政基本法典實(shí)際上屬于“形離神合”。一般行政法是對(duì)行政法原理、價(jià)值、理念的最集中、最抽象概括，是包括教育法在內(nèi)的部門(mén)行政法所具有的共性內(nèi)容的高度凝練。部門(mén)行政法與一般行政法的關(guān)系并不是“細(xì)致化、專門(mén)化”簡(jiǎn)單的單向輸出，而是“雙向交流、相互影響、彼此激蕩”[21]。教育法典與行政基本法典的關(guān)系除形態(tài)彼此獨(dú)立外，還涉及規(guī)范內(nèi)容、法律效力、編纂次序等方面。

1. 規(guī)范內(nèi)容

理想的行政法典由行政基本法典與部門(mén)行政法典構(gòu)成，“全部行政法的法典化工程可以分為一般行政法和特別行政法兩類來(lái)分別推進(jìn)”；教育法典是“全部行政法法典化的一部分”，根據(jù)所處領(lǐng)域的特殊性“設(shè)立符合自身特色的內(nèi)容”。[22]行政基本法典對(duì)部門(mén)行政法典具有指導(dǎo)與統(tǒng)攝作用，是部門(mén)行政法典所通用的制度框架。在德國(guó)，“行政法總則+部門(mén)行政法典+特別法”的層次化法典結(jié)構(gòu)，在制定法層面同時(shí)實(shí)現(xiàn)了行政法總論與分論的必要區(qū)分與雙向互動(dòng)。[23]我國(guó)行政基本法典與教育法典也應(yīng)在相互借鑒、相互影響、相互交織中形成。

2. 法律效力

行政基本法典與教育法典將由全國(guó)人大制定，作為效力位階僅次于憲法的基本法律。盡管兩部法典處于同一法律位階，但是“行政基本法典位于行政法體系的中心位置”，是整個(gè)行政法體系的“總則”，“充當(dāng)著‘元代碼’的功能”。[13]因此，作為部門(mén)行政法典的教育法典是對(duì)行政基本法典在教育行政管理領(lǐng)域的精細(xì)化安排，其法律規(guī)范不得與行政基本法典的目的、精神和基本原則相背離。而當(dāng)行政基本法典的一般規(guī)定與教育法典的特別規(guī)定不一致時(shí)，則應(yīng)適用“特別法優(yōu)于一般法”的沖突處理規(guī)則。

3. 編纂次序

盡管從外部形態(tài)看，教育法與一般行政法應(yīng)當(dāng)分別法典化，最終形成兩部在形式上相互獨(dú)立的法典，但在次序安排上，作為“條件成熟的行政立法領(lǐng)域”，教育法典與行政基本法典的編纂應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)，(12)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政基本法典優(yōu)先成典是更為理性的選擇。參見(jiàn)關(guān)保英《論行政法典總則與部門(mén)行政法及其成典的關(guān)系》，《中州學(xué)刊》2022年第1期。以便在法典編纂過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并協(xié)同解決，避免今后可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時(shí)，教育法典的編纂并非“另起爐灶”，而是具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)條件；它不僅能夠統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)對(duì)教育單行法的補(bǔ)充、修改和完善，亦能與行政基本法典的編纂保持同頻共振。因此，統(tǒng)籌考慮、一體推進(jìn)行政基本法典與教育法典的編纂，高效率且高質(zhì)量地完成我國(guó)行政法體系化與法典化的龐大工程完全可能。

三、 教育事業(yè)發(fā)展作為教育法典的邏輯主線

與匯編型法典不同，體系型教育法典通?！鞍岛粭l主線貫穿教育法典全過(guò)程”[24]，這條主線即為法典的邏輯主線。(13)有學(xué)者將這條邏輯主線稱為法典體例設(shè)計(jì)的“主軸模式”。參見(jiàn)段斌斌《教育法典的體例結(jié)構(gòu)：域外模式與中國(guó)方案》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期。目前，學(xué)界對(duì)教育法典邏輯主線的分歧較大，(14)關(guān)于教育法典的邏輯主線問(wèn)題，域外教育法典實(shí)例與我國(guó)學(xué)界觀點(diǎn)中尚有“單一主線”與“多元主線”“總則主線”與“分則主線”的路線分歧。本文主張總則與分則統(tǒng)一于單一邏輯主線。代表性的觀點(diǎn)如“受教育權(quán)說(shuō)”[25]“教育權(quán)與受教育權(quán)關(guān)系說(shuō)”[17]“教育法律關(guān)系說(shuō)”[26]。但以上諸說(shuō)皆未盡合理，有必要重新厘定教育法典的邏輯主線，以明晰教育法典編纂從“形體”走向“實(shí)質(zhì)”的價(jià)值旨?xì)w，并指引法典的體系建構(gòu)與內(nèi)容安排。

(一) 教育事業(yè)發(fā)展作為教育法典邏輯主線的憲法依據(jù)

教育法典的編纂首先要以憲法為根本依據(jù)，符合憲法的根本精神與基本原則?！芭κ姑恳豁?xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！盵27]

1. 國(guó)家目標(biāo)條款所設(shè)定的立法任務(wù)

依憲立法，“既要整體性地體現(xiàn)憲法精神，也應(yīng)以具體的規(guī)范為依據(jù)”[28]。我國(guó)《憲法》第19條第1款規(guī)定：國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。[29]作為憲法典中的總綱條款，《憲法》第19條第1款是在教育領(lǐng)域的國(guó)家目標(biāo)規(guī)定，具有“綱領(lǐng)性、原則性、政治性的顯著特征”[30]，是國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力必須遵守并努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)性義務(wù)。國(guó)家目標(biāo)與社會(huì)條件的動(dòng)態(tài)變化存在緊密關(guān)系，后者在各方面引導(dǎo)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為活動(dòng)。其中，立法者被課以根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況具化國(guó)家目標(biāo)任務(wù)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)規(guī)定的義務(wù)[31],從法律規(guī)范的實(shí)體內(nèi)容上促進(jìn)與保障國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展。在制度層面，《憲法》第19條第1款內(nèi)含將“發(fā)展教育事業(yè)”的國(guó)家目標(biāo)轉(zhuǎn)化為教育立法之根本依據(jù)并通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)予以實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

國(guó)家立法機(jī)關(guān)編纂教育法典，其所依據(jù)的主體性憲法規(guī)范應(yīng)是“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)”的國(guó)家目標(biāo)規(guī)定或政策性條款。《憲法》第19條第2款規(guī)定的學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、職業(yè)教育、高等教育等不同教育階段或?qū)哟危瑒t是對(duì)該條第1款中“教育事業(yè)”的分類。循此規(guī)范邏輯，由《學(xué)前教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》構(gòu)成的教育法體系與《憲法》中教育事業(yè)的類型基本吻合。(15)學(xué)前教育法尚在起草過(guò)程中，目前已被列入《全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃》。不同于基本權(quán)利條款的直接確認(rèn)與保障，國(guó)家目標(biāo)條款的內(nèi)在邏輯是通過(guò)對(duì)具有公共利益屬性的“事業(yè)”之發(fā)展，為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供充分的社會(huì)物質(zhì)條件，最終達(dá)致對(duì)具有個(gè)體利益屬性的受教育權(quán)之保障。

2. 受教育權(quán)條款所指向的國(guó)家義務(wù)

受教育權(quán)作為基本權(quán)利具有主觀權(quán)利與客觀法的雙重性質(zhì)。但是主觀權(quán)利面向并非在社會(huì)主義集體價(jià)值下受教育權(quán)的“主旨功能”，“而是致力于提升整個(gè)國(guó)家教育水平的微觀個(gè)體顯現(xiàn)”，受教育權(quán)的體系邏輯依附于國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)的“教育行動(dòng)目標(biāo)”。[32]因此，我國(guó)《憲法》的受教育權(quán)條款側(cè)重其作為基本權(quán)利客觀價(jià)值秩序功能的發(fā)揮。這一結(jié)論可從教育法律之立法目的條款整齊劃一地強(qiáng)調(diào)“發(fā)展教育事業(yè)”，而非保護(hù)“受教育權(quán)”之客觀事實(shí)中得以印證。(16)立法目的在整部法律中居于統(tǒng)率地位，全部具體條款與制度的設(shè)計(jì)均圍繞立法目的展開(kāi)?！督逃ā返?條中的“為了發(fā)展教育事業(yè)”，《高等教育法》第1條中的“為了發(fā)展高等教育事業(yè)”，《教師法》第1條中的“促進(jìn)社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展”，《民辦教育促進(jìn)法》第1條中的“促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展”，等等，均為現(xiàn)行教育法體系以教育事業(yè)發(fā)展為主旨要義之明證，是對(duì)《憲法》第19條第1款國(guó)家任務(wù)條款之貫徹?；緳?quán)利條款的制度意義在于，國(guó)家有義務(wù)“運(yùn)用一切可能的手段去促進(jìn)和保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”[33]。國(guó)家對(duì)受教育權(quán)的法律保護(hù)并非是在個(gè)體層面逐一滿足公民的請(qǐng)求權(quán)，而是立足于全社會(huì)層面的教育制度的積極建設(shè)，以促進(jìn)、幫助與保障受教育權(quán)的最終實(shí)質(zhì)性的實(shí)現(xiàn)。

教育的國(guó)家屬性決定了教育的國(guó)家邏輯[34]，發(fā)展教育事業(yè)即是對(duì)國(guó)家一切促進(jìn)和保障受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的最集中、最全面概括。《2030年教育仁川宣言》重申：“教育是一項(xiàng)公益事業(yè)、基本人權(quán)和確保實(shí)現(xiàn)其它權(quán)利的基礎(chǔ)。”[35]從現(xiàn)行教育法體系的特征來(lái)看，其規(guī)范內(nèi)容的編排邏輯并非是對(duì)受教育權(quán)的具體展開(kāi)，而是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的制度性保障義務(wù)，以及國(guó)家立法權(quán)據(jù)此為家庭、社會(huì)和學(xué)校等各類教育主體設(shè)定的積極義務(wù)。《民法典》以權(quán)利為邏輯主線，是“民事權(quán)利的體系化”[36]，而教育法典以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)、承擔(dān)國(guó)家任務(wù)的制度定位，決定其不可能是純粹的“權(quán)利法”。(17)據(jù)此，我們也可以初步認(rèn)為現(xiàn)行教育法體系屬于偏向于維護(hù)整體利益的“客觀法”，而非側(cè)重保護(hù)個(gè)體主觀權(quán)利的“主觀法”。

(二) 教育事業(yè)發(fā)展作為教育法典邏輯主線的實(shí)踐品格

除受教育權(quán)外，教育管理、教育行為以及教育法律關(guān)系等基礎(chǔ)性概念也不能作為教育法典邏輯主線的原因在于，它們并非體現(xiàn)教育法典價(jià)值目標(biāo)的“規(guī)定功能的法概念”，并不具有“目的論的特質(zhì)”，而教育事業(yè)發(fā)展與“決定性原則之間的意義”緊密關(guān)聯(lián)，[37]355具有鮮明的價(jià)值取向與現(xiàn)實(shí)關(guān)照。

1. 國(guó)家根本價(jià)值觀念的基本載體

我國(guó)的教育事業(yè)自始至終是社會(huì)主義性質(zhì)的教育事業(yè)，國(guó)家的憲法義務(wù)是發(fā)展“社會(huì)主義”教育事業(yè)?！稇椃ā返?4條規(guī)定，理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育是“社會(huì)主義精神文明建設(shè)”的重要內(nèi)容，表明我國(guó)教育的核心取向與根本指引是社會(huì)主義，對(duì)人民廣泛的教育活動(dòng)均離不開(kāi)社會(huì)主義的價(jià)值觀念。但是對(duì)“社會(huì)主義教育事業(yè)”的規(guī)范解讀不應(yīng)在此止步，“從法學(xué)作為規(guī)范科學(xué)的立場(chǎng)出發(fā)，修飾語(yǔ)也應(yīng)具有規(guī)范內(nèi)涵，不能認(rèn)為‘社會(huì)主義’是內(nèi)容空洞甚至無(wú)意義的意識(shí)形態(tài)宣示”[38]。社會(huì)主義作為我國(guó)《憲法》的基本原則之一，(18)毛澤東曾經(jīng)指出我國(guó)《憲法》的兩項(xiàng)基本原則：一是社會(huì)主義原則，二是民主原則。發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)的憲法規(guī)范即為社會(huì)主義原則的直接體現(xiàn)。參見(jiàn)蔡定劍《憲法精解》，法律出版社2006年版，第159頁(yè)。不僅宣示了“國(guó)家價(jià)值觀以及國(guó)家發(fā)展方向”[39]，也對(duì)國(guó)家法律制定特別是法典編纂具有根本性指導(dǎo)意義?！敖夥派a(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”的社會(huì)主義本質(zhì)也表明，發(fā)展教育事業(yè)深刻體現(xiàn)出國(guó)家發(fā)展的根本方向。

2. 社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)中的不變?cè)V求

教育質(zhì)量與教育數(shù)量始終是教育發(fā)展中的兩大永恒主題。[40]我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展方向與社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)變始終相伴而行，先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：(1) 教育事業(yè)“量”的發(fā)展階段?！笆杲ㄔO(shè)時(shí)期”，各行各業(yè)百?gòu)U待興，教育發(fā)展的主題是掃除“文盲”的普及式教育，主要涉及教育機(jī)會(huì)與教育公平問(wèn)題，國(guó)家需要在教育數(shù)量上迅速增加供給。(2) 教育事業(yè)“質(zhì)”的提升階段。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家在教育領(lǐng)域提出要全面發(fā)展素質(zhì)教育，教育要面向現(xiàn)代化，面向未來(lái)，教育事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移至教育水平與質(zhì)量的提高上來(lái)。(3) 教育事業(yè)“高質(zhì)量”發(fā)展階段。進(jìn)入新時(shí)代,中國(guó)社會(huì)的主要矛盾也存在于教育領(lǐng)域：“不平衡”是指教育公平問(wèn)題，而“不充分”則指教育質(zhì)量問(wèn)題。不可否認(rèn)，“教育的公平性與優(yōu)質(zhì)性是今后貫穿于教育發(fā)展始終的問(wèn)題”。[41]國(guó)家不僅要采取制度性措施以提供更多的優(yōu)質(zhì)教育，“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面”[42],也要在優(yōu)質(zhì)教育資源的分配上實(shí)現(xiàn)公平，“把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要先手棋”[43]。

3. 實(shí)現(xiàn)美好教育愿景的理念共識(shí)

進(jìn)入新時(shí)代，“美好生活”的提出標(biāo)志著社會(huì)生活進(jìn)入了一個(gè)嶄新的、高層次的階段。這既是現(xiàn)實(shí)需要與理想生活的表達(dá)，也是對(duì)未來(lái)生活樣式的勾勒描摹。[44]我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展已不再是致力于解決“有學(xué)上”的問(wèn)題，而是要滿足人民對(duì)“上好學(xué)”的迫切需要，滿足人民對(duì)美好教育的殷切向往。2013年9月25日，在聯(lián)合國(guó)“教育第一”全球倡議行動(dòng)1周年紀(jì)念活動(dòng)中，習(xí)近平向全世界鄭重承諾：“努力讓13億人民享有更好更公平的教育?！盵45]“更好的教育”“更優(yōu)質(zhì)的教育”“更公平的教育”均是美好教育的表達(dá)。滿足人民對(duì)更公平、更優(yōu)質(zhì)教育的向往，需要不斷推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。“只有在發(fā)展中才能不斷滿足人民美好生活需要，也只有通過(guò)發(fā)展，才能“為落實(shí)美好生活權(quán)利創(chuàng)造良好客觀條件”[46]。為此，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”。[47]

4.教育法律與教育政策的聯(lián)結(jié)通道

教育事業(yè)發(fā)展不僅是出現(xiàn)于憲法與法律中的基本概念，同時(shí)也是黨和國(guó)家重大教育方針政策的集中體現(xiàn)?！胺ǖ渚幾氲倪^(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)體現(xiàn)和執(zhí)行國(guó)家和政黨的有關(guān)政策的過(guò)程，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策法典化的過(guò)程?！盵2]307因此，教育事業(yè)發(fā)展作為教育法典的邏輯主線，不僅能夠有效消解教育法律與教育政策的內(nèi)在張力，統(tǒng)一規(guī)范教育活動(dòng)，構(gòu)建良好教育秩序，也內(nèi)在蘊(yùn)含“政策法律化”與“依法治教”的現(xiàn)實(shí)邏輯。立法機(jī)關(guān)將與教育事業(yè)發(fā)展有關(guān)的黨和國(guó)家的方針政策，在其成熟定型后按照法典編纂的技術(shù)與條件轉(zhuǎn)化為教育法典中的規(guī)范條款。(19)教育法典的編纂并不會(huì)出現(xiàn)以往教育立法緊隨國(guó)家方針政策的滯后性問(wèn)題，而是提供了立法與教育改革同步進(jìn)行，以立法引領(lǐng)與保障教育體制機(jī)制改革的重要契機(jī)。參見(jiàn)王大泉《教育法典編纂的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)現(xiàn)路徑》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第5期。

(三) 教育事業(yè)發(fā)展作為法典邏輯主線的內(nèi)在涵義

一方面，正如可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法典邏輯主線所具有的“知行合一”特性，[48]教育事業(yè)發(fā)展作為教育法典的邏輯主線，對(duì)于法典原則、規(guī)則體系的構(gòu)建與體例結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)亦具有根本指導(dǎo)作用；另一方面，借鑒《民法典》的編纂經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)教育法典無(wú)疑應(yīng)采用潘德克頓體系的“總則—分則”體例結(jié)構(gòu)。教育事業(yè)發(fā)展作為貫穿法典總則與分則邏輯主線的內(nèi)在涵義具體包括兩個(gè)層次：一是法典總則中立法目的、基本原則等主要條款的內(nèi)容或依據(jù)是教育事業(yè)發(fā)展，二是法典分則的結(jié)構(gòu)布局以教育事業(yè)發(fā)展為中心呈現(xiàn)。

1. 構(gòu)成教育法典總則基本條款的內(nèi)核

教育法典總則的最大作用在于彰顯教育法的價(jià)值追求，通過(guò)立法目的與基本原則統(tǒng)率和引領(lǐng)全部的教育法律規(guī)范，確保法典內(nèi)部的統(tǒng)一化與體系化。

其一，“目的是全部法律的創(chuàng)造者”[49]121。立法目的條款發(fā)揮著“靈魂條款”的作用，通過(guò)“立法目的—基本原則—具體規(guī)則”的線性傳遞結(jié)構(gòu)影響整部法典，并最終服從于法典的邏輯主線。(20)在此，法典的邏輯主線雖然應(yīng)包含價(jià)值取向與目標(biāo)追求等內(nèi)容，但并不是立法目的本身。因此，教育事業(yè)發(fā)展作為法典的邏輯主線，首先意味著立法目的條款須完整包含“教育事業(yè)發(fā)展”。其次，作為采用“提取公因式”方式凝練而成的法律規(guī)范集合體，法典的立法目的條款應(yīng)當(dāng)是一種共性規(guī)定，體現(xiàn)眾多教育法律的“最大公約數(shù)”共識(shí)。經(jīng)過(guò)“合并同類項(xiàng)”后可以發(fā)現(xiàn)，教育法典的立法目的體系應(yīng)包括發(fā)展教育事業(yè)、提高全民族素質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)等。但是立法目的的排列次序?qū)嶋H上反映出其地位的高低，甚至決定發(fā)生規(guī)范沖突與價(jià)值沖突時(shí)的利益衡量與取舍。為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一教育法典的價(jià)值體系，應(yīng)以“發(fā)展教育事業(yè)”作為首要立法目的，從而在立法目的條款內(nèi)部形成層次清晰的位階秩序。

其二，基本原則在一部法典中發(fā)揮著體系化的基礎(chǔ)性作用，是法典良善價(jià)值的表達(dá)與邏輯主線的理念具化。在教育法典總則部分的討論中，由于對(duì)法典的邏輯主線持有不同看法，學(xué)者據(jù)此提煉的基本原則體系差異懸殊。我們認(rèn)為，“教育事業(yè)發(fā)展”應(yīng)作為教育法典基本原則體系的建構(gòu)指南。同時(shí)應(yīng)根據(jù)教育法基本原則的法律性、特殊性與基本性等特征，從規(guī)范、制度、實(shí)踐、學(xué)理中廣泛汲取與提煉出反映教育法主觀價(jià)值與客觀規(guī)律的原則體系。據(jù)此，教育法典至少包括四項(xiàng)基本原則：一是教育優(yōu)先，“國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”[50]；二是教育平等，既包括形式上“平等的受教育機(jī)會(huì)”[50]，也包括實(shí)質(zhì)上的平等；三是教育參與，“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展”[50]，學(xué)校、家庭、社會(huì)等也皆可參與教育事業(yè)；四是利益保護(hù)，“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”[50]，且不得損害受教育者的合法權(quán)益。

2. 作為教育法典分則編排的根據(jù)

在分則的框架結(jié)構(gòu)方面，無(wú)論是依據(jù)教育階段、教育類型所劃分的單一型邏輯結(jié)構(gòu)，還是“先主體后客體”的混合型整體框架[51]，實(shí)際上皆可為教育事業(yè)發(fā)展的邏輯主線所包含。

教育法典編纂之目的是為推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)首先對(duì)“教育事業(yè)”作出清晰的界定，即教育事業(yè)的體系構(gòu)成問(wèn)題?！爱?dāng)抽象—一般概念及其邏輯體系不足掌握以某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的補(bǔ)助思考形式是‘類型’?！盵37]337《憲法》第19條第2款是對(duì)該條第1款“教育事業(yè)”的非周延性分類，我國(guó)的教育事業(yè)至少包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育和職業(yè)教育五大基本類型。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行教育法律體系的基本布局也是按照這一類型劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的，如已經(jīng)制定或?qū)⒁贫ǖ摹读x務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《學(xué)前教育法》也與上述分類基本對(duì)應(yīng)，并且據(jù)此分別構(gòu)建起相應(yīng)的教育基本制度。而諸如《學(xué)位條例》《教師法》《民辦教育促進(jìn)法》等涉及某個(gè)主體、某一領(lǐng)域的單行法，其中的絕大多數(shù)可按照法律規(guī)范的不同內(nèi)容，分別歸入不同教育事業(yè)的建設(shè)參與主體、促進(jìn)與保障方式等相關(guān)構(gòu)成要素中。

由此形成的教育法典分則分為兩個(gè)層次：第一層次為分則的“主干”，其基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)包括學(xué)前教育編、義務(wù)教育編、中等教育編、高等教育編和職業(yè)教育編，教育事業(yè)發(fā)展是貫穿分則五編的一條主線；第二層次則屬于分則的“枝葉”，其主體性內(nèi)容來(lái)源于現(xiàn)行教育法律規(guī)范，分則各編由不同教育事業(yè)的相關(guān)法律規(guī)范、基本法律制度予以充實(shí)，但也會(huì)有部分教育法規(guī)范無(wú)法歸入上述五編中，如特殊教育、家庭教育、終身教育等。對(duì)此，可設(shè)置“其他教育編”將其一并納入，這也有利于保持教育法典的開(kāi)放性與適應(yīng)功能。當(dāng)然，按照上述編排標(biāo)準(zhǔn)與邏輯形成的法典分則并非是對(duì)現(xiàn)行單行法的簡(jiǎn)單刪繁就簡(jiǎn)和歸納整理，而是依據(jù)法典編纂所要求的邏輯一致、體系融貫和理念統(tǒng)一之標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)性的整合與規(guī)范性表達(dá)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化、教育基本制度規(guī)范化與法治化皆離不開(kāi)教育法的體系化。編纂一部體系融貫、邏輯自洽、系統(tǒng)完備的教育法典，成為實(shí)現(xiàn)教育法體系化、科學(xué)化與系統(tǒng)化的根本路徑。在確定實(shí)質(zhì)主義法典觀念與實(shí)質(zhì)編纂模式的基本方向下，相對(duì)法典化道路無(wú)疑是我國(guó)編纂教育法典的最優(yōu)選項(xiàng)。教育法屬于部門(mén)行政法，但教育法典應(yīng)當(dāng)與行政基本法典分別編纂、協(xié)同推進(jìn)，并妥善處理與單項(xiàng)教育法律的關(guān)系。教育制度的現(xiàn)代化為教育事業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的教育秩序。[52]作為“中國(guó)教育現(xiàn)代化的里程碑”[53]，教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)依憲立法，以教育事業(yè)發(fā)展作為其邏輯主線。以此邏輯主線設(shè)計(jì)法典總則與分則的體例框架與規(guī)范內(nèi)容，方能完整體現(xiàn)我國(guó)新時(shí)代教育生活的風(fēng)貌特征、回應(yīng)人民對(duì)美好教育的企盼愿景、彰顯社會(huì)主義教育事業(yè)的價(jià)值理念，最終塑造一部具有中國(guó)特色與精神氣質(zhì)的教育法典。