海域使用論證中生態(tài)用海理念的逐步深化分析

石 萍，嚴(yán)淑青，吳玲玲

(國(guó)家海洋局南海規(guī)劃與環(huán)境研究院，廣東 廣州 510300)

引 言

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，習(xí)近平總書記近年來又不斷豐富和完善了生態(tài)文明建設(shè)理念，在十九大報(bào)告中再次明確了“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，充分體現(xiàn)了國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心，為我國(guó)從根本上解決當(dāng)前面臨的資源過度損耗、生態(tài)環(huán)境破壞問題指明了方向。十二五期間，國(guó)家海洋局提出開發(fā)利用海洋資源必須堅(jiān)持“規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海和依法用?！?。在此背景下，生態(tài)用海已經(jīng)從一個(gè)學(xué)術(shù)概念上升到了具體的管理層面，被納入了生態(tài)文明建設(shè)的范疇[1]。堅(jiān)持“生態(tài)用海”，即要按照整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，進(jìn)行海域資源的合理開發(fā)與可持續(xù)利用，維持海洋生態(tài)平衡[2]。海域使用論證作為各類用海項(xiàng)目用海可行性分析的前期技術(shù)性工作，作為項(xiàng)目用海審批的重要依據(jù)，在論證工作中引導(dǎo)用海項(xiàng)目貫徹生態(tài)用海理念，落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)方案，具有很重要的意義[3]。

我國(guó)的海域使用論證始于1996年前后，1998年原國(guó)家海洋局頒發(fā)的《海域使用可行性論證管理辦法》(國(guó)海管發(fā)〔1998〕439號(hào))，首次以文件的形式明確“凡使用某一固定海域三個(gè)月以上的排他性用海項(xiàng)目，應(yīng)按照本辦法進(jìn)行海域使用可行性論證”。2002年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第十六條規(guī)定，單位和個(gè)人申請(qǐng)使用海域應(yīng)當(dāng)提交“海域使用論證材料”，這在法律上將海域使用論證作為一項(xiàng)制度予以安排。近年來，海域使用論證制度日趨完善，海域使用論證工作呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)和逐步規(guī)范的良好勢(shì)頭。就海域使用論證的工作大綱來說，已經(jīng)進(jìn)行了4次修訂，目前還在修訂中，隨著大綱的修訂，海域使用論證工作的內(nèi)容也越來越完善，越來越能體現(xiàn)科學(xué)用海、生態(tài)用海的要求。下面將結(jié)合海域使用論證大綱的修訂內(nèi)容，從海域使用論證工作的發(fā)展歷程，分析海域使用論證工作是如何逐步深化生態(tài)用海理念的。

1 海域使用論證中生態(tài)用海的內(nèi)涵

海域使用論證是指通過科學(xué)的調(diào)查、調(diào)研、計(jì)算、分析、預(yù)測(cè)，對(duì)擬開發(fā)海域進(jìn)行用?？尚行苑治?，并給出相應(yīng)的書面材料，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管理和可持續(xù)性用海的目的?？茖W(xué)合理的海域使用論證是保障用海項(xiàng)目順利實(shí)施的先決條件，是海域使用審批的重要依據(jù)，是國(guó)家科學(xué)用海、規(guī)范用海的重要體現(xiàn)，是合理有序開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)保障。為了達(dá)到合理有序開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的目的，就必須把生態(tài)用海的理念貫穿到整個(gè)的海域使用論證工作中。

在海域使用論證工作中如何貫徹生態(tài)用海的理念，筆者認(rèn)為，應(yīng)該把集約節(jié)約用海、保持項(xiàng)目與海洋和諧共生作為論證的首要目標(biāo)。根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)需求，充分論證項(xiàng)目的用海需求和必要性，能不用海就不用海，能少用海就少用海，并盡量采用對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境影響小的用海方式，實(shí)現(xiàn)用最少的海域資源換取最大的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)在論證過程中要根據(jù)海域的特征、項(xiàng)目的特點(diǎn)和項(xiàng)目建設(shè)可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境和海域開發(fā)利用活動(dòng)造成的影響，盡量?jī)?yōu)化項(xiàng)目用海選址、用海規(guī)模、用海方式和平面布置及施工運(yùn)營(yíng)工藝等，提出有針對(duì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)措施和管理措施，保障項(xiàng)目用海對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境影響最小，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

2 海域使用論證各階段生態(tài)用海理念分析

2.1 第一階段(1998年—2003年)

1998年原國(guó)家海洋局頒發(fā)的《海域使用可行性論證管理辦法》附件一中給出了我國(guó)第一個(gè)“海域使用可行性論證報(bào)告書編寫大綱”。該大綱一直使用至2003年，在這個(gè)階段中，海域使用論證報(bào)告包括前言、項(xiàng)目概況、海域使用可行性分析、結(jié)論與建議這四大部分的內(nèi)容，其中海域使用可行性分析是重點(diǎn)，要求從使用海域的理由、資源與環(huán)境可行性、與海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系、與相鄰產(chǎn)業(yè)活動(dòng)及特殊區(qū)域的關(guān)系、對(duì)海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用影響和海域使用綜合效益分析這六方面對(duì)項(xiàng)目用海的可行性進(jìn)行綜合論證。從這個(gè)大綱的論證內(nèi)容來看，在論證過程中已考慮了項(xiàng)目建設(shè)對(duì)海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用影響和資源與環(huán)境可行性方面的內(nèi)容，提出了環(huán)境影響的相應(yīng)對(duì)策和海域功能恢復(fù)措施，還初步考慮了項(xiàng)目選址方案比選和替代方案的可行性分析內(nèi)容。但是這個(gè)大綱對(duì)生態(tài)用海的論述還不夠系統(tǒng)和全面，缺少集約節(jié)約用海的論述，也缺少體現(xiàn)生態(tài)理念的項(xiàng)目用海選址、用海方式和平面布置、用海面積合理性分析，同時(shí)缺少有針對(duì)性的生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施。

2.2 第二階段(2003年—2008年)

為了貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，強(qiáng)化海域使用論證工作在海域使用權(quán)審批決策中的作用，2003年《國(guó)家海洋局關(guān)于印發(fā)<海域使用論證報(bào)告書編寫大綱>和<海域使用論證報(bào)告書>(格式)的通知》(國(guó)海管字〔2003〕336號(hào))在總結(jié)海域使用論證資質(zhì)單位多年論證工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)原有的1998版大綱進(jìn)行了修改，形成了我國(guó)第二個(gè)海域使用論證報(bào)告書編寫大綱，該大綱一直使用至2008年。這個(gè)階段是我國(guó)用海項(xiàng)目發(fā)展最快的階段，在這個(gè)階段中，海域使用論證報(bào)告包括了概述、用海項(xiàng)目簡(jiǎn)介、項(xiàng)目所在區(qū)域自然環(huán)境條件、項(xiàng)目所在區(qū)域海洋資源及其綜合開發(fā)利用現(xiàn)狀與規(guī)劃、項(xiàng)目所在區(qū)域海洋功能區(qū)劃、用海項(xiàng)目自然環(huán)境適宜性分析、項(xiàng)目用海對(duì)利益相關(guān)者的影響分析、項(xiàng)目用海的綜合效益分析、項(xiàng)目用海選址、面積、期限合理性分析、海域使用管理對(duì)策分析和結(jié)論與建議這11部分的內(nèi)容。這個(gè)大綱在1998版大綱的基礎(chǔ)上，專章對(duì)項(xiàng)目用海選址、用海面積的合理性進(jìn)行分析，并提出了海域使用管理對(duì)策，初步體現(xiàn)了集約節(jié)約用海的理念，但對(duì)項(xiàng)目用海規(guī)模需求還是缺乏專業(yè)的分析，導(dǎo)致這階段很多用海項(xiàng)目(特別是填海項(xiàng)目)的審批規(guī)模都比較大，科學(xué)性不足。除此之外，在論證中也沒考慮到項(xiàng)目用海方式和平面布置的不同可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的影響程度也不同，因此對(duì)項(xiàng)目用海方式和平面布置的合理性缺乏分析。另外，論證報(bào)告也沒有針對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響提出有針對(duì)性的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施。

2.3 第三階段(2008年—2010年)

2008年，原國(guó)家海洋局頒布了《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則(試行)》，對(duì)海域使用論證報(bào)告編寫大綱又進(jìn)行了修訂，這次修訂的大綱形式上發(fā)生了較大的變化，該大綱一直使用至2010年。在這個(gè)階段中，海域使用論證報(bào)告包括了概述、項(xiàng)目所在海域概況及分析、項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃符合性分析、項(xiàng)目所在海域開發(fā)利用現(xiàn)狀及利益相關(guān)者分析、項(xiàng)目用海合理性分析、項(xiàng)目用海的主要不利影響分析、結(jié)論建議與對(duì)策這七部分的內(nèi)容。該大綱與2003版大綱相比，進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)用海的理念，論證內(nèi)容增加了生態(tài)概況分析、資源生態(tài)影響損耗分析，在海域使用管理對(duì)策部分增加了減少資源損耗、減輕生態(tài)和環(huán)境影響的對(duì)策措施或建議等內(nèi)容，在項(xiàng)目用海面積合理性分析部分增加了減少海域使用面積的可能性論述內(nèi)容，并增加了項(xiàng)目用海方式合理性分析內(nèi)容，進(jìn)一步體現(xiàn)了集約節(jié)約用海的理念。其中特別指出，對(duì)于填海造地用海，論證報(bào)告要求應(yīng)當(dāng)按照《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見》(國(guó)海管字〔2008〕37號(hào))的要求開展項(xiàng)目平面設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化。填海造地工程的平面設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以貫徹科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以集約、節(jié)約使用海域空間資源、保護(hù)海洋生態(tài)和環(huán)境為目標(biāo)，應(yīng)遵循保護(hù)自然岸線、延長(zhǎng)人工岸線、提升景觀效果的原則，要體現(xiàn)離岸、多區(qū)塊和曲線的設(shè)計(jì)思路，盡量選用對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響小的設(shè)計(jì)方案。由此可見，2008版的論證大綱在落實(shí)項(xiàng)目生態(tài)用海理念雛形方面前進(jìn)了一大步。

2.4 第四階段(2010年—2017年)

為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下管理需求，2010年，原國(guó)家海洋局對(duì)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則(試行)》進(jìn)行了修訂，以國(guó)海發(fā)〔2010〕22號(hào)文件頒布《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》，該技術(shù)導(dǎo)則中的附錄A給出了海域使用論證報(bào)告書的格式和內(nèi)容。該導(dǎo)則中海域使用論證報(bào)告書包括了概述、項(xiàng)目用?；厩闆r、項(xiàng)目所在海域概況、項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響分析、海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析、項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃的符合性分析、項(xiàng)目用海合理性分析、海域使用對(duì)策措施、結(jié)論與建議這九大部分的內(nèi)容。與2008年版大綱論證內(nèi)容相比，2010年版技術(shù)導(dǎo)則的論證內(nèi)容編排更加符合客觀實(shí)際，行文更加順暢。專門設(shè)置了項(xiàng)目用海生態(tài)影響分析和項(xiàng)目用海資源影響分析章節(jié)內(nèi)容，進(jìn)一步體現(xiàn)了生態(tài)用海的理念；同時(shí)新增了項(xiàng)目用海平面布置合理性分析內(nèi)容，把是否能體現(xiàn)集約節(jié)約用海、是否最大程度減少對(duì)水動(dòng)力環(huán)境和沖淤環(huán)境的影響、是否有利于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)作為項(xiàng)目平面布置合理性的重點(diǎn)分析內(nèi)容；還強(qiáng)化了項(xiàng)目用海面積合理性分析內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)減少面積的可能性。從變化的內(nèi)容來看，2010版的技術(shù)導(dǎo)則論證內(nèi)容進(jìn)一步深化了生態(tài)用海的理念雛形。

2.5 第五階段(2017年—至今)

2017年開始，隨著生態(tài)文明建設(shè)要求提高，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)用海項(xiàng)目(特別是圍填海工程)的管控，生態(tài)用海政策相繼出臺(tái)。2017年1月，原國(guó)家海洋局印發(fā)了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線，確需占用自然岸線的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格論證和審批，不能滿足自然岸線保有率管控目標(biāo)和要求的圍填海項(xiàng)目用海不予批準(zhǔn)。2017年5月，原國(guó)家海洋局印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)(試行)》，通過海域利用率、岸線利用率、海洋生態(tài)空間面積占比、投資強(qiáng)度、容積率、行政辦公與生活服務(wù)設(shè)施面積占比、開發(fā)退讓距離及圍填海成陸比例這8個(gè)控制指標(biāo)，從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目填海規(guī)模和占用岸線長(zhǎng)度，促進(jìn)海域海岸線資源節(jié)約集約和高效利用。2017年7月，原國(guó)家海洋局印發(fā)的《圍填海管控辦法》，從圍填海管理、圍填海總量控制、圍填海項(xiàng)目的配置及集約節(jié)約利用等方面提出了更嚴(yán)格的要求，以促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用[4]。2017年10月，為了切實(shí)提高圍填海工程的生態(tài)門檻，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，原國(guó)家海洋局制訂了《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南(試行)》，用于指導(dǎo)圍填海工程設(shè)計(jì)和海域使用論證報(bào)告生態(tài)建設(shè)方案專章的編制。2017年開始，為了貫徹實(shí)施《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，全國(guó)沿海省份也相繼劃定了海洋生態(tài)紅線。這一系列政策和措施的提出，意味著我國(guó)海域使用管理從過度開發(fā)到倡導(dǎo)生態(tài)用海的一系列轉(zhuǎn)變與進(jìn)步。

為了適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)需求，《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》也開始了新一輪的修訂工作，雖然目前新的技術(shù)導(dǎo)則還沒頒布，但從2017年開始，在海域使用論證報(bào)告的編寫中已增加了生態(tài)用海論證的相關(guān)章節(jié)內(nèi)容。其中最主要的一點(diǎn)是在海域使用論證報(bào)告中增加了生態(tài)建設(shè)方案專章，要求海域使用論證過程中應(yīng)充分考慮項(xiàng)目用海的生態(tài)影響，明確項(xiàng)目的生態(tài)建設(shè)內(nèi)容和空間布局方案，要求用海項(xiàng)目開展生態(tài)化平面設(shè)計(jì)、公眾親?？臻g設(shè)計(jì)、生態(tài)化海堤建設(shè)、生態(tài)化岸灘建設(shè)、污水排放與控制、長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)與評(píng)估等生態(tài)建設(shè)措施，分析論證項(xiàng)目生態(tài)建設(shè)方案的合理性與可行性。同時(shí)在論證報(bào)告中加強(qiáng)了用海面積和岸線使用合理性分析內(nèi)容，明確要求按照《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)(試行)》給出項(xiàng)目用海面積計(jì)算過程，以判定項(xiàng)目用海規(guī)模的合理性；增加項(xiàng)目占用岸線的合理性分析內(nèi)容，提倡用海工程項(xiàng)目不占用或少占用岸線，保護(hù)自然岸線，延長(zhǎng)人工岸線，增加親水岸線和生態(tài)岸線，并提出岸線占補(bǔ)平衡的管控措施。此外，要求在論證報(bào)告中增加項(xiàng)目建設(shè)與海洋生態(tài)紅線的符合性分析內(nèi)容。至此，海域使用論證報(bào)告內(nèi)容已比較充分體現(xiàn)了生態(tài)用海的理念。

3 現(xiàn)階段生態(tài)用海論證存在的不足及建議

雖然在目前的海域使用論證工作中已有生態(tài)用海分析的要求，但在實(shí)際論證中還存在以下不足。

一是提出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施針對(duì)性不夠。論證中應(yīng)依據(jù)用海項(xiàng)目特征、項(xiàng)目所在海域特征和項(xiàng)目用海引起的主要生態(tài)問題，提出有針對(duì)性的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施。例如，如果項(xiàng)目用海對(duì)水動(dòng)力環(huán)境影響較大，應(yīng)提出改善水動(dòng)力環(huán)境的修復(fù)措施。但是目前的論證報(bào)告還沒有設(shè)專門的章節(jié)分析項(xiàng)目用海引起的主要生態(tài)問題，提出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施比較隨意。因此下一步應(yīng)該在主要生態(tài)問題方面加強(qiáng)分析，確保提出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施能對(duì)癥下藥。

二是提出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施無法真正改善海域生態(tài)環(huán)境。目前提出較多的措施主要有增殖放流、綠地建設(shè)、紅樹林等濱海濕地建設(shè)等。這些措施的提出通常沒有充分考慮當(dāng)?shù)睾Ｓ虻奶卣?，沒有充分分析所采取措施的可行性，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境改善作用不大。例如，放流海域的生物資源密度和生態(tài)空間容量應(yīng)該是增殖放流首先要考慮的因素，但實(shí)際上都沒考慮這個(gè)因素，增殖放流太過隨意，導(dǎo)致放流海域投放的魚苗數(shù)量早就超過了生態(tài)容量。綠地建設(shè)對(duì)景觀環(huán)境的改善有一定的作用，但對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的改善起不到實(shí)質(zhì)性的作用，卻提得很多。而對(duì)于確實(shí)能改善海洋生態(tài)環(huán)境的海洋生物棲息生境改造(如投放牡蠣礁)、自然恢復(fù)卻被忽視。因此，在以后的論證中，應(yīng)從改善海洋生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，提出一些切實(shí)可行、符合實(shí)際、操作性強(qiáng)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施。

三是提出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施深度不夠，可操作性不強(qiáng)。一般來說，生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施要做到全面落實(shí)，其中的工程措施需要達(dá)到初步設(shè)計(jì)的深度，要給出具體的工程方案。但實(shí)際上在海域使用論證階段很難達(dá)到這個(gè)要求，給出的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施比較粗糙，可操作性不強(qiáng)。因此，為了使措施能落到實(shí)處，需要在論證階段同步委托專業(yè)工程設(shè)計(jì)單位一起開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案的編寫。另外，生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施實(shí)施的審批程序、監(jiān)管主體和考核標(biāo)準(zhǔn)在此階段還不是很明確，沒法清晰指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的開展，后續(xù)需要自然資源主管部門進(jìn)一步明確這些事宜。

4 結(jié)語

新時(shí)期海洋資源開發(fā)利用必須堅(jiān)持“生態(tài)用?！保瑘?jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，科學(xué)配置海域資源，優(yōu)化海洋開發(fā)格局，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，維持海洋生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)海域使用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。海域使用論證工作必須充分貫徹生態(tài)用海的精神，并盡量細(xì)化生態(tài)用海的措施，使其具有可操作性。也希望項(xiàng)目建設(shè)單位能切實(shí)落實(shí)生態(tài)用海的措施，自然資源主管部門能加強(qiáng)對(duì)生態(tài)用海的監(jiān)管，使生態(tài)用海落到實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、島麗”。