行業(yè)協(xié)會商會改革中的政社關(guān)系探究
——評《行業(yè)協(xié)會商會治理結(jié)構(gòu)研究》

在改革開放早期，為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)運而生。行業(yè)協(xié)會商會主要由三種成立方式，一是相關(guān)政府部門牽頭組建，賦予行業(yè)協(xié)會商會部分公共服務(wù)及經(jīng)濟(jì)管理職能；二是在黨及政府的倡導(dǎo)下，以及相關(guān)人士的支持及響應(yīng)下組織成立的符合政策要求的社會組織；三是有政府部門與相關(guān)人士同辦。由此可見，行業(yè)協(xié)會商會具有半官方、民辦、官辦三種模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及改革開放的深入推進(jìn)，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了變化，其官辦色彩逐漸淡化，行業(yè)協(xié)會商會的職能、性質(zhì)也應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。然而，如何探討行業(yè)協(xié)會商會中的政社關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的職能作用已是亟須思考的問題。

《行業(yè)協(xié)會商會治理結(jié)構(gòu)研究》（宋曉清著，2019年1月浙江大學(xué)出版社出版）一書從組織、制度層面分析了我國行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展?fàn)顩r，在分析國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上系統(tǒng)地研究了行業(yè)協(xié)會商會的治理問題，為重新認(rèn)識和理解我國行業(yè)協(xié)會商會，促進(jìn)其改革及職能作用的發(fā)揮提供了良好思路。

一、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系

行業(yè)協(xié)會商會是在政府的支持下發(fā)展起來的，其所提供的經(jīng)濟(jì)服務(wù)及管理應(yīng)同黨與政府的政策及現(xiàn)實需要一致，要滿足和服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但是，因相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，為有效規(guī)范和管理行業(yè)協(xié)會商會，需要政府部門承擔(dān)監(jiān)管職能。正如宋曉清所言，政府對行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)督主要是對使命愿景偏離或違反相關(guān)管理規(guī)定的問題進(jìn)行規(guī)范監(jiān)督。政府的監(jiān)管是對行業(yè)協(xié)會商會等社會組織發(fā)展的規(guī)范，與其自律一起成為持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。政府對社會組織的監(jiān)管重構(gòu)了政社關(guān)系秩序，政府履行其監(jiān)管職責(zé)，而社會組織在接受監(jiān)管的同時要明確其法律責(zé)任，及時糾正違規(guī)違法行為，在微觀、宏觀層面接受政府的主動約束及調(diào)節(jié)。

從法律層面看，行業(yè)協(xié)會商會的所有活動應(yīng)在政策及法律允許范圍內(nèi)，具有自主性及合法性。行業(yè)協(xié)會商會的服務(wù)及活動、技術(shù)咨詢等都必須同國家經(jīng)濟(jì)政策保持一致，政府必須對其發(fā)揮監(jiān)督職能。

政府的監(jiān)督主要側(cè)重于行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)職能的邊界及標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，若其越過了業(yè)務(wù)范圍及職能范圍，開展其能力范圍之外的服務(wù)及活動，就是對行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展及服務(wù)邊界的過度拓展，政府就應(yīng)對其進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范其發(fā)展及服務(wù)行為。從國家治理層面看，社會組織需要遵守其組織原則，在市場效率及政府效率不高或無法發(fā)揮有效作用的場域內(nèi)積極發(fā)揮補充作用，而非夸大社會組織的作用及功能。政府監(jiān)管行業(yè)協(xié)會商會也要針對其具體業(yè)務(wù)及項目運作等進(jìn)行監(jiān)督。政府以購買服務(wù)的方式委托其向社會提供公共服務(wù)或公共物品，以滿足不易通過行政體制生產(chǎn)的專業(yè)服務(wù)或公共物品需求。但是，由于行業(yè)協(xié)會商會自身能力有限，以及其以志愿方式的動員，致使其在社會服務(wù)供給的專業(yè)性方面仍存在巨大提升空間。

作者宋曉清認(rèn)為，在行業(yè)協(xié)會商會管理中，政府在功能劃分等方面為其深度參與社會治理提供了重要的外部條件，使社會治理中的政治因素讓位效率訴求。而行業(yè)協(xié)會商會中大量行業(yè)專家的加入又為其改革發(fā)展提供了重要支持。行業(yè)協(xié)會商會利用市場機(jī)制不斷拓寬資金來源，其與企業(yè)間的良性競爭不斷促進(jìn)其向社會化、市場化方向轉(zhuǎn)型。而其市場化、商業(yè)化的轉(zhuǎn)型引起社會與市場便捷呈現(xiàn)模糊與聚合發(fā)展的取舍，許多參與市場競爭的組織通常處在不利位置，必須調(diào)整其發(fā)展模式及運營理念。所以，在行業(yè)協(xié)會商會改革的過程中，行業(yè)協(xié)會商會必須正視自身不足，利用人員的專業(yè)化、社會招聘、第三方評估等促進(jìn)其社會化和市場化的轉(zhuǎn)型。

二、依附于政府并接受政府監(jiān)管

正如作者宋曉清所言，社會組織是在政府支持下成長發(fā)展起來的，其與政府間具有較強(qiáng)的依附關(guān)系，并需要受到政府監(jiān)管。政府對行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展方向、具體活動等開展有效管理。在此依附中，政府對行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管需要與國家總體性特征相統(tǒng)一。改革開放早期，行業(yè)協(xié)會商會同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等的關(guān)系較為密切，行業(yè)協(xié)會商會成為政府的重點關(guān)注之一。為確保其發(fā)展方向同國家政策的一致性，政府加大了行業(yè)協(xié)會商會的依附性，促使其成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一極。在具體實踐中，政府利用會員制的治理機(jī)制和身份識別去實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會的組團(tuán)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)資源集聚效應(yīng)的發(fā)揮。行業(yè)協(xié)會商會在政府支持下得到快速發(fā)展，并被納入管理體系中，呈現(xiàn)出行政化的發(fā)展趨勢。

政府將行業(yè)協(xié)會商會納入治理機(jī)制中，主要是政府能夠獲得行業(yè)協(xié)會商會管理事務(wù)的決定權(quán)。政府可依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策要求及總體目標(biāo)，對其活動范圍及領(lǐng)域進(jìn)行動態(tài)化的調(diào)整。政府適度擴(kuò)展其指導(dǎo)性計劃范圍，降低指令性的計劃范圍，從而確定政府、市場的邊界。這種管理思想為政府利用行業(yè)協(xié)會商會等社會組織加強(qiáng)社會及市場管理創(chuàng)造了重要條件。政府的管理依托制度規(guī)則，行業(yè)協(xié)會商會的建設(shè)及運行對政府有極大的依賴效能感。此外，行業(yè)協(xié)會商會的經(jīng)費多是政府財政性補貼，其收費項目也是在政府的支持及授權(quán)下實現(xiàn)。可見，行業(yè)協(xié)會商會在項目運作、資金管理及發(fā)展方向等方面都高度依賴政府。

政府的監(jiān)管影響著行業(yè)協(xié)會商會的行動規(guī)則及內(nèi)部治理，社會組織的運行管理也類似政府的運作機(jī)制及結(jié)構(gòu)模式，使其行政化、依附關(guān)系更加凸顯。行業(yè)協(xié)會商會為強(qiáng)化其話語權(quán)，不自覺地會仿效政府行為，致使其在社會管理及經(jīng)濟(jì)事務(wù)中呈現(xiàn)出行政化的傾向。從權(quán)責(zé)關(guān)系方面看，許多政府部門同社會組織間的合作中，提出了許多單方面的要求，而社會組織對政府的要求卻非常少。二者所簽合同文本也主要是規(guī)定社會組織方的義務(wù)與責(zé)任，政府對其監(jiān)督核查且提出要求。而合同并未限定政府的義務(wù)與責(zé)任，導(dǎo)致社會組織認(rèn)為政府沒有責(zé)任卻有權(quán)力，二者在合同契約中的非對稱關(guān)系極大地制約了政社關(guān)系的發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，政府視行業(yè)協(xié)會商會為政策性工具，雖然肯定其作用，卻很少對其下放權(quán)力，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會的人員、結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)雙重行政化的趨勢。行業(yè)協(xié)會商會也被打上官方、行政機(jī)關(guān)的烙印，無法有效推進(jìn)其去行政化的改革和獲得社會的廣泛支持。這種行政化特征影響了行業(yè)協(xié)會商會的自主發(fā)展，也給政府的有效管理帶來一定的阻礙。在一定程度上，行政化能夠強(qiáng)化政府管理的有效性，并推動政社關(guān)系朝著秩序化方向發(fā)展，但行業(yè)協(xié)會商會一旦出現(xiàn)問題，或社會反響較為強(qiáng)烈時，政府這一管理角色便會受到社會的指責(zé)?？傮w而言，行業(yè)協(xié)會商會管理體制的改革，以及去行政化的改革，不但是社會治理的選擇，也是政府的自我要求。

三、政社間的互動服務(wù)關(guān)系

作者宋曉清指出，政府確保社會組織功能作用的發(fā)揮，也造成了社會組織低效率和行政化的問題，在政府管控模式變革過程中，需要重新界定二者的職能及邊界問題。西方民營化浪潮為優(yōu)化、調(diào)整政社關(guān)系提供了新思路，將其與政府采購相結(jié)合便轉(zhuǎn)化為了我國的政府購買社會服務(wù)的實踐。在提供公共服務(wù)方面，政府和行業(yè)協(xié)會商會間都擁有各自獨特的能力，在政社關(guān)系轉(zhuǎn)變中，行業(yè)協(xié)會商會也不是單純地依附政府，政府在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，為重新調(diào)整政社關(guān)系提供了新思路，二者間逐漸形成互動服務(wù)的關(guān)系，為進(jìn)一步增強(qiáng)公共服務(wù)水平及質(zhì)量，政府要為行業(yè)協(xié)會商會創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，賦予其一定的權(quán)限，以確保其所提供的服務(wù)具有穩(wěn)定性和有效性。

而這正如作者宋曉清所言，政社間的這種關(guān)系重新明確了二者的功能界限。當(dāng)前，政府出臺了一系列激勵措施和規(guī)范制度，不斷拓展行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展空間，這為政社關(guān)系的改變提供了重要思路。對于社會組織來說，其關(guān)心的是在調(diào)整政社關(guān)系過程中怎樣明確新的發(fā)展路徑及方向。而雙方間的服務(wù)關(guān)系則為其互動提供了新視角。政府賦權(quán)行業(yè)協(xié)會商會，為其拓展了發(fā)展前景，賦予其參與基層治理及社區(qū)協(xié)商的管理權(quán)限，在一定程度上拓展了行業(yè)協(xié)會商會的功能。行業(yè)協(xié)會商會利用聘用、投票等方式選拔負(fù)責(zé)人，使其向社會性、專業(yè)性的方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展。行業(yè)協(xié)會商會改革也適應(yīng)了其互益性的本質(zhì)特征，維護(hù)行業(yè)、組織的共同利益為其治理目標(biāo)。而政府的賦權(quán)也表明社會組織將承擔(dān)社會服務(wù)功能，促使其服務(wù)理念及責(zé)任機(jī)制都發(fā)生改變。在此環(huán)境中，政府管理要向服務(wù)讓位，向社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)已成為行業(yè)協(xié)會商會的新任務(wù)。而傳統(tǒng)的任免、匯報、監(jiān)督及控制式的管理方法已逐漸被服務(wù)化、彈性及合作式的新方法所替代。

當(dāng)然，對于行業(yè)協(xié)會商會來說，能夠以新方法同市場、政府合作，且在財政支持、法律支持下能夠獨立自主地參與社會治理和發(fā)揮職能，這無疑會促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展。政府的賦權(quán)及雙方建立合作關(guān)系，為向社會提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)提供了新思路。

總之，《行業(yè)協(xié)會商會治理結(jié)構(gòu)研究》一書基于組織互動及服務(wù)關(guān)系角度分析了行業(yè)協(xié)會商會治理的問題，為了解和探討我國政府對行業(yè)協(xié)會商會的管理模式及其關(guān)系提供了新思路，對研究行業(yè)協(xié)會商會等社會組織的發(fā)展及改革問題具有重要的現(xiàn)實意義。