黃河流域生物多樣性保護(hù)政策研究

莊濤 趙玉強(qiáng) 王旺正 常紀(jì)文

〔摘要〕黃河流域因其獨(dú)特的地理區(qū)位對我國乃至全球生物多樣性保護(hù)具有獨(dú)特價(jià)值。近年來，我國通過制定生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施專項(xiàng)督察、完善自然保護(hù)地體系、實(shí)施鄉(xiāng)村振興等措施，流域生物多樣性喪失的勢頭得到一定遏制。但仍存在生物多樣性主流化程度有待提升、分段分區(qū)開發(fā)難以系統(tǒng)地保護(hù)全流域生態(tài)、保護(hù)與發(fā)展矛盾的歷史遺留問題需要系統(tǒng)性解決、流域各地的生物多樣性本底調(diào)查工作相對滯后、生物多樣性經(jīng)濟(jì)價(jià)值的科學(xué)利用不足等問題。為提升黃河流域生物多樣性保護(hù)效果，建議全方位推進(jìn)生物多樣性主流化，加強(qiáng)生物多樣性本底數(shù)據(jù)的收集，統(tǒng)籌開展流域各地生物多樣性友好型開發(fā)利用，適度開發(fā)利用生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將生物多樣性保護(hù)納入政府績效考核指標(biāo)體系。

〔關(guān)鍵詞〕黃河流域;生物多樣性保護(hù);可持續(xù)發(fā)展;生態(tài)文明

〔中圖分類號〕D922.681 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）02-0101-07

一、問題的提出

生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)功能及其服務(wù)緊密相關(guān)，是人類社會存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)條件和根本保障?！?〕〔2〕〔3〕大江大河既可作為區(qū)域生態(tài)屏障和大型生態(tài)廊道，其干支流水系又可衍生出多樣化的生境，是生物多樣性最為豐富的區(qū)域之一。由于不當(dāng)或者過度開發(fā)利用，如不科學(xué)的水利工程建設(shè)〔4〕〔5〕、棲息地破壞〔6〕、過度利用〔7〕〔8〕、生物入侵〔9〕及環(huán)境污染，一些大江大河流域生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性遭到降低。

黃河流域作為世界主要的大江大河流域，孕育了中華文明和豐富的生物多樣性。黃河貫穿青藏高原、黃土高原和華北平原，形成的流域包含高寒草甸、戈壁荒漠、溫帶草原、河湖濕地、城市農(nóng)田、河口三角洲等典型生態(tài)系統(tǒng)。由于流經(jīng)距離長，地質(zhì)地貌差異大，上、中、下游生態(tài)本底不一致，空間異質(zhì)性高〔10〕。同時(shí)，黃河歷史上經(jīng)歷多次改道〔11〕，與海河、淮河、長江等水系存在一定的物種交流，形成了黃河流域生物多樣性及其保護(hù)價(jià)值的特殊性。例如，黃河源頭區(qū)的三江源作為世界上海拔最高、面積最大的高寒濕地草甸分布區(qū)域，擁有很多特有野生動(dòng)植物類群〔12〕;黃河上中游的祁連山是重要的高寒物種庫，棲息有大量珍稀瀕危物種，如雪豹〔13〕;黃河流域的一些濕地，如扎陵湖、鄂陵湖、紅堿淖、烏梁素海、黃河三角洲等，是東亞-澳大利亞和中亞候鳥遷徙路線的重要棲息地或者中轉(zhuǎn)站〔14〕;黃河全流域淡水魚類中共有27個(gè)特有種和24個(gè)受危種，其中絕大部分分布于上游水系中〔15〕;黃河下游的黃河三角洲是全球典型的暖溫帶河口濕地生態(tài)系統(tǒng)，擁有不可替代的生態(tài)服務(wù)功能〔16〕〔17〕。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已提升為國家戰(zhàn)略。〔18〕黃河流域生物多樣性保護(hù)作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，目前存在一些問題，需要完善相關(guān)政策和法規(guī)，采取一系列針對性的解決措施。

二、黃河流域生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)狀

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《生物多樣性公約》。自此，我國進(jìn)一步加大生物多樣性保護(hù)工作力度，在黃河流域也取得了一定成效。

（一）保護(hù)政策持續(xù)發(fā)力。其一，建立了生物多樣性保護(hù)政策體系。為履行《生物多樣性公約》及相關(guān)議定書的要求，原環(huán)境保護(hù)部于2010年發(fā)布了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011-2030年），明確了我國生物多樣性保護(hù)的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和優(yōu)先行動(dòng)。黃河流域九?。▍^(qū)）在“十二五”期間全部編制了省級生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃或?qū)嵤┓桨福@一舉措被第五版《全球生物多樣性展望》列為生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃的“次國家級規(guī)劃進(jìn)程范例”〔19〕。其二，在生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，持續(xù)推進(jìn)“綠盾”等生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)黃河流域自然保護(hù)地監(jiān)管，嚴(yán)肅處置了秦嶺北麓違建、祁連山非法開發(fā)等典型案例，大幅提升了各界對生物多樣性的認(rèn)識和保護(hù)水平。

（二）就地保護(hù)成果顯著。一是黃河流域生物多樣性保護(hù)熱點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了保護(hù)規(guī)劃的全面覆蓋?！吨袊锒鄻有员Ｗo(hù)優(yōu)先區(qū)域范圍》在黃河流域劃定了6個(gè)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域;《全國生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》在黃河流域劃定了10個(gè)重要生態(tài)功能區(qū);山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程有7個(gè)試點(diǎn)位于黃河流域〔20〕。二是自然保護(hù)地的就地保護(hù)成效顯著。截至2020年，黃河流域內(nèi)僅國家級自然保護(hù)區(qū)就達(dá)到了48個(gè)，在流域內(nèi)的面積為7.97萬平方公里，占流域總面積的10.6%〔21〕。2021年10月，在昆明舉辦的《生物多樣性公約》第15次締約方大會（COP15）上，我國宣布正式建立三江源、大熊貓等五個(gè)國家公園，以國家公園為核心進(jìn)一步完善生物多樣性保護(hù)體系。目前，各類自然保護(hù)地已基本覆蓋了黃河流域內(nèi)高等植物和陸棲脊椎動(dòng)物的主要分布區(qū)域，有效保護(hù)了天然或半天然陸地生態(tài)系統(tǒng)的建群種和關(guān)鍵種。

（三）協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與生物多樣性保護(hù)。其一，黨的十九大以來，黃河流域九?。▍^(qū)）全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)、特許經(jīng)營、生態(tài)產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)建等方式，將一、二、三產(chǎn)融合，取得了生物多樣性保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“雙贏”。2021年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》也要求進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)同生物多樣性保護(hù)與鄉(xiāng)村振興的示范技術(shù)和創(chuàng)新機(jī)制。其二，發(fā)掘生物多樣性傳統(tǒng)知識，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域各民族掌握了大量生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用生物資源的傳統(tǒng)知識，例如藏族傳統(tǒng)醫(yī)藥、蒙古族馴鷹文化、回族的良種畜禽種質(zhì)資源等。這些傳統(tǒng)知識正在被不斷發(fā)掘傳承，有的進(jìn)入遺產(chǎn)保護(hù)目錄，與黃河流域的文化旅游和生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，為民族地區(qū)的綠色發(fā)展注入了活力。

三、黃河流域生物多樣性保護(hù)存在的主要問題

相較于長江流域，黃河流域生物多樣性保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國土空間、水資源等方面存在的矛盾更加尖銳，而流域內(nèi)相對較高的人口基數(shù)、較大的糧食生產(chǎn)壓力和較為薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為黃河流域生物多樣性保護(hù)增加了難度。

（一）生物多樣性主流化程度有待提升。首先，近十年來，我國大力推進(jìn)生物多樣性主流化，但落實(shí)在企業(yè)生產(chǎn)、人民生活等具體的社會行為層面，效果差強(qiáng)人意，但無法撼動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制中導(dǎo)致生物多樣性喪失的根源性問題。一方面，一些人缺乏生物多樣性保護(hù)意識，導(dǎo)致違法行為頻發(fā)。據(jù)開放法律聯(lián)盟裁判文書網(wǎng)顯示，2017-2019年我國共發(fā)生14182起野生動(dòng)物犯罪案件，平均每天達(dá)13起，就案件數(shù)量而言，黃河流域的河南、四川、陜西等省位居前列?！?2〕另一方面，一些人雖具有生物多樣性保護(hù)意識，但缺乏相應(yīng)的知識和技能，對破壞生物多樣性的行為缺乏準(zhǔn)確界定。2018年國際氣候倡議（IKI）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，75%的中國受訪者對生物多樣性保護(hù)持積極態(tài)度，但只有42%的受訪者擁有較好的相應(yīng)知識儲備，在受調(diào)查國家中處于較落后的水平，甚至執(zhí)法隊(duì)伍及其依托的部分專業(yè)機(jī)構(gòu)也不具備足夠的專業(yè)知識?！?3〕其次，城市生物多樣性保護(hù)的關(guān)注度和投入普遍不高。在黃河流域尤其是下游地區(qū)，城市生態(tài)系統(tǒng)占據(jù)較大的國土空間，不可避免地與部分重點(diǎn)保護(hù)物種分布或遷徙區(qū)域重疊。然而政府和公眾對城市生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保護(hù)關(guān)注度普遍不足，存在不合理人為干預(yù)、隨意放生或棄養(yǎng)導(dǎo)致入侵物種泛濫〔24〕、景觀設(shè)計(jì)中未融入生物多樣性保護(hù)理念等問題，導(dǎo)致城市生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性變差，病蟲害抑制、傳粉、微氣候調(diào)節(jié)等基本生態(tài)服務(wù)功能供應(yīng)能力低下，降低了城市生活品質(zhì)。最后，我國尚未建立起獨(dú)立的生物多樣性政府考核指標(biāo)，削弱了相關(guān)政策規(guī)劃的執(zhí)行力。2011年，重慶市和安徽省安慶市曾試點(diǎn)將生物多樣性指標(biāo)納入政府考核體系，但缺乏固定的年度考核指標(biāo);我國生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系中雖設(shè)置了“物種數(shù)不降低”的指標(biāo)，但該指標(biāo)也不具有約束力。

（二）分段分區(qū)開發(fā)難以系統(tǒng)保護(hù)全流域生態(tài)。黃河流域上、中、下游具有不同的生態(tài)本底特征，如不能統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)保護(hù)、開發(fā)，將無法系統(tǒng)保護(hù)流域內(nèi)的生物多樣性。其一，一些不合理的梯級水電開發(fā)割裂了黃河流域水生態(tài)系統(tǒng)的連通性，嚴(yán)重影響洄游性、漂浮性卵及高溶氧需求魚類的生存。黃河流域多種土著魚類種群生存狀況堪憂，上游水系特有且瀕危的多種裂腹魚類，如厚唇裸重唇魚、骨唇黃河魚等，已經(jīng)完全退出龍洋峽至劉家峽河段;黃河流域特有種北方銅魚，在2021年新發(fā)布的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》中已升級為國家一級保護(hù)動(dòng)物，但自2007年后再未見確鑿的野外種群記錄;日本鰻鱺由于三門峽等水庫阻斷，喪失了陜西等部分傳統(tǒng)棲息地，種群數(shù)量驟降，2014年被世界自然保護(hù)聯(lián)盟評級為瀕危物種，并于2018年列入我國《重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護(hù)方案》中黃河流域的重點(diǎn)保護(hù)物種。即便從黃河魚類資源整體情況來看，早在2010年，魚類資源量就出現(xiàn)了顯著下降，個(gè)體小型化趨勢明顯。〔25〕其二，黃河流域尤其是中、下游地區(qū)遷徙鳥類保護(hù)前景不容樂觀。由于黃河流域自然保護(hù)地大多集中于上游，中、下游的鳥類遷徙路線上多為城市和農(nóng)田景觀，導(dǎo)致流域內(nèi)未被自然保護(hù)地有效保護(hù)的受威脅鳥類物種占物種總數(shù)的四分之一。一些鳥類只能被動(dòng)選擇與人類共享生存空間，甚至有少部分鳥類，如東方白鸛，研究個(gè)體的棲息地完全脫離保護(hù)區(qū)范圍?！?6〕這種情況一方面增大了被偷獵和遭誤傷的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也可能放大人類活動(dòng)對鳥類的干擾。

（三）保護(hù)與發(fā)展矛盾的歷史遺留問題亟待系統(tǒng)解決。黃河流域人為開發(fā)歷史悠久，人類生態(tài)足跡顯著。按照2019年Harvey Locke等提出的“為實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的全球三類分區(qū)”框架，黃河流域有45.5%的區(qū)域?qū)儆诔鞘泻娃r(nóng)田景觀，52.9%的區(qū)域?qū)儆谌伺c自然共享景觀，只有1.6%的區(qū)域?qū)儆谳^為獨(dú)立的荒野景觀。對黃河流域2000年至2020年生態(tài)用地格局變化的研究顯示，黃河流域的生態(tài)質(zhì)量呈現(xiàn)出波動(dòng)式下降，且以下游生態(tài)質(zhì)量為最差。〔27〕這一定程度上反映出城市擴(kuò)張、工業(yè)發(fā)展、糧食生產(chǎn)等對黃河流域生態(tài)環(huán)境造成的影響在客觀上不可逆轉(zhuǎn)，且與生物多樣性保護(hù)不可避免地產(chǎn)生了很多矛盾，不少歷史遺留問題至今尚未解決。例如，截至2017年，河南孟津黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)尚有周邊村莊社區(qū)集體所有的耕地70170畝、魚塘8609畝，僅耕地（不計(jì)魚塘）流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償款項(xiàng)就高達(dá)2500-5400萬元，給地方財(cái)政帶來了巨大壓力?！?8〕

（四）流域各地的生物多樣性本底調(diào)查工作相對滯后。1998年與2017年，我國兩次發(fā)布《中國生物多樣性國情研究報(bào)告》，系統(tǒng)性地介紹了全國范圍的生物多樣性本底數(shù)據(jù)。各類動(dòng)植物、真菌名錄也相繼出臺并持續(xù)更新，使決策者和民眾了解了我國生物多樣性的“家底”?！?9〕但是，省、市層面的生物多樣性本底調(diào)查工作長期缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，一些地方政府在做出決策時(shí)所依據(jù)的大多是20世紀(jì)末至21世紀(jì)初的本底調(diào)查數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)不但與最新的調(diào)查數(shù)據(jù)存在較大差距，與歷史上的系統(tǒng)詳查數(shù)據(jù)也可能不一致，有可能影響決策的科學(xué)性。例如，《山東省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2021-2030年）》顯示山東省野生維管植物（包含蕨類植物和種子植物）有1500種，2019年全省25個(gè)省級及以上自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為2362種，去除外來物種為2073種〔30〕，而1986年的調(diào)查顯示，山東省僅種子植物（含栽培物種）就有2444種〔31〕。

（五）生物多樣性經(jīng)濟(jì)價(jià)值的科學(xué)利用明顯不足。首先，我國目前缺乏生物多樣性經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用的科學(xué)評估體系和成熟產(chǎn)業(yè)鏈支持。據(jù)《中國野生動(dòng)物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》顯示，2016年全國野生動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值突破5000億元，其中約四分之一來自食用動(dòng)物，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了重要作用。但與此同時(shí)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈還不夠成熟，科學(xué)評估體系也不健全，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展不規(guī)范，野生與人工繁育個(gè)體混雜，衍生了諸多食品安全問題，國家不得不立法禁止濫食野生動(dòng)物，加上新冠肺炎疫情的影響，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不容樂觀。其次，保護(hù)與利用協(xié)調(diào)不夠，難以形成良性互動(dòng)。2021年《生物多樣性公約》《昆明宣言》要求加強(qiáng)生物多樣性的可持續(xù)利用以滿足人們的需求。但在經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用不足的情況下，生物多樣性保護(hù)往往入不敷出，只能維持在自然保護(hù)地，或僅僅保護(hù)少數(shù)旗艦物種。以代表性旗艦物種大熊貓為例，2010年我國大熊貓保護(hù)總投入約為17.2億元，而其保護(hù)地生態(tài)服務(wù)總價(jià)值為176億元，衍生文化服務(wù)價(jià)值更達(dá)到467億元〔32〕。但如將大熊貓的保護(hù)模式復(fù)制到同區(qū)域數(shù)百種其他受威脅物種，投入巨大，卻并不能使生態(tài)服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值得到顯著增長。最后，法律對部分物種的野生種群與人工繁育種群區(qū)分不明確，導(dǎo)致保護(hù)不規(guī)范。統(tǒng)計(jì)顯示，我國司法實(shí)踐辦理的非法買賣野生動(dòng)物刑事案件中，80%涉案動(dòng)物為人工繁育或馴養(yǎng)的個(gè)體，很多法律界人士呼吁規(guī)范野生動(dòng)物案件量刑。〔33〕

四、加強(qiáng)黃河流域生物多樣性保護(hù)的政策建議

加強(qiáng)黃河流域生物多樣性保護(hù)，應(yīng)堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的原則，針對上述問題采取針對性措施。以生物多樣性主流化為中心，以維護(hù)自然保護(hù)地原真性、恢復(fù)流域水形態(tài)和建設(shè)美麗城市為抓手，全面調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、專家、民眾等各方面力量，廣泛開展國際合作，通過全流域整體布局引導(dǎo)生物多樣性友好型開發(fā)利用，將高質(zhì)量發(fā)展與生物多樣性的可持續(xù)利用有機(jī)結(jié)合，因地制宜解決歷史遺留問題。

（一）全方位推進(jìn)生物多樣性主流化。政府層面上，除將生物多樣性保護(hù)納入政策與規(guī)劃外，建議梳理并調(diào)整不利于生物多樣性保護(hù)的政策性補(bǔ)貼，利用特別漁業(yè)稅等經(jīng)濟(jì)手段抑制兼捕等危害生物多樣性的行為;社會層面上，加大科普力度使公眾深入了解生物多樣性保護(hù)的復(fù)雜性，加強(qiáng)財(cái)政投入完善動(dòng)物園等遷地保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施;企業(yè)層面上，將企業(yè)所有原料、產(chǎn)品、生產(chǎn)過程及市場行為等的生物多樣性影響納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，防止企業(yè)市場行為對生物多樣性造成不利影響;此外，還需實(shí)現(xiàn)保護(hù)意識主流化、保護(hù)利用統(tǒng)籌化和保護(hù)行動(dòng)全民化的變革。建議在生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的省、市、縣開展試點(diǎn)，將生物多樣性指標(biāo)納入政府績效和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系?？己酥笜?biāo)應(yīng)盡可能簡化、量化，考核內(nèi)容應(yīng)包括但不限于重點(diǎn)物種種群維持狀況、生態(tài)破碎化受遏制的程度、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能增長情況及生物多樣性保護(hù)對人類福祉的貢獻(xiàn)情況等。

（二）統(tǒng)籌開展流域各地生物多樣性友好型開發(fā)利用。首先，建議制定黃河流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃時(shí)設(shè)立生物多樣性保護(hù)專章，按照上、中、下游不同的地域特點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各?。▍^(qū)）實(shí)施干流廊道和遷徙通道保護(hù)，統(tǒng)籌水利建設(shè)、能源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的工作。其次，制定《黃河保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，將作為執(zhí)法依據(jù)的野生動(dòng)植物保護(hù)名錄更新頻次提高到每五年修訂一次，要求各地彌補(bǔ)小生境、特有種、稀有種、重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)的保護(hù)空缺。因地制宜推動(dòng)城市生物多樣性保護(hù)工作，優(yōu)化城市及近郊藍(lán)、綠空間。再次，健全以國家公園為主的流域自然保護(hù)地體系。在若爾蓋、甘南濕地、祁連山、黃河三角洲等生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域設(shè)立國家公園，完善生物多樣性觀測站等基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。在黃河流域中下游存在保護(hù)空缺的區(qū)域，設(shè)立新的自然保護(hù)地、劃定生態(tài)保護(hù)紅線或建設(shè)保護(hù)片區(qū)，并加強(qiáng)現(xiàn)有自然保護(hù)地的連通性。逐步恢復(fù)黃河流域干支流自然水形態(tài)的復(fù)雜性、連通性和動(dòng)態(tài)性，減輕人類活動(dòng)對淡水生物多樣性的影響。最后，創(chuàng)新就地與遷地保護(hù)的工作方式。通過增設(shè)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)開展黃河上游特有的裂腹魚類棲息地保護(hù)，特別應(yīng)重視依托一些生態(tài)破壞程度較低的支流重建棲息地。通過設(shè)立國家專項(xiàng)保育基金、將部分瀕危物種人工繁育基地建成主題公園、保育惠益分享等措施，鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過人工繁育保留極度瀕危種群，并結(jié)合政府主導(dǎo)的棲息地恢復(fù)或異地重建棲息地，最終實(shí)現(xiàn)野外種群的重建。

（三）堅(jiān)持全流域“一盤棋”平衡保護(hù)與發(fā)展。首先，優(yōu)化保護(hù)與發(fā)展的國土空間格局。上游的青海等?。▍^(qū)）應(yīng)把保障流域生態(tài)安全放在首要位置，優(yōu)先確保生態(tài)用地的數(shù)量和斑塊完整性;中游黃土高原地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)開發(fā)并重，重視生態(tài)安全，在確保生態(tài)用地面積不減少的前提下進(jìn)一步優(yōu)化布局;下游的河南、山東等省應(yīng)加強(qiáng)土地的高效集約利用。其次，合理分配水資源，保障生態(tài)水量。加強(qiáng)源頭水源涵養(yǎng)能力，優(yōu)化流域水資源配置方案，實(shí)施流域生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度，提高流域水資源利用效率，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在充分保障各省（區(qū)）發(fā)展對水資源訴求的基礎(chǔ)上，最大限度保障生物多樣性保護(hù)所需的生態(tài)水量。最后，系統(tǒng)解決自然保護(hù)地歷史遺留問題。充分重視自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)權(quán)屬的復(fù)雜性，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，妥善依法解決權(quán)屬問題;根據(jù)自然保護(hù)地的重要性及周邊社區(qū)問題的特征，綜合采用社區(qū)遷出、保護(hù)區(qū)與社區(qū)共治、多路徑改善原住民生計(jì)等手段，有序推進(jìn)綜合整理，切忌“一刀切”政策。

（四）加強(qiáng)生物多樣性本底數(shù)據(jù)的收集。首先，全面推進(jìn)省級生物多樣性監(jiān)測。建議對北方銅魚等極度瀕危且長期未見捕獲的物種，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)?。▍^(qū)）開展全面摸查，盡快確定其殘存種群的分布范圍，開展重點(diǎn)保護(hù)。建立生物多樣性本底調(diào)查機(jī)制，由省級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依職權(quán)分別會同相關(guān)部門每十年開展一輪陸生、水生生物多樣性調(diào)查，并在生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域每年開展人類活動(dòng)及氣候變化對生物多樣性造成影響的分析。其次，開展遷徙性物種種群動(dòng)態(tài)監(jiān)測的國際合作。根據(jù)黃河流域遷徙、洄游物種的保護(hù)情況，有效利用《遷徙物種公約》等國際合作平臺，實(shí)現(xiàn)不同棲息地之間的數(shù)據(jù)共享，提高遷徙物種保護(hù)效率，進(jìn)一步提升我國在世界生物多樣性保護(hù)中的話語權(quán)。最后，通過大數(shù)據(jù)手段開拓生物多樣性觀測數(shù)據(jù)來源。鼓勵(lì)各?。▍^(qū)）建立公眾參與大數(shù)據(jù)平臺，將民間自發(fā)采集的鳥類、昆蟲、植物、真菌觀察數(shù)據(jù)納入生物多樣性本底數(shù)據(jù)庫，并逐步實(shí)現(xiàn)全流域數(shù)據(jù)共享。

（五）適度開發(fā)利用生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展良性循環(huán)。一是促進(jìn)自然保護(hù)地與居民區(qū)的深度融合。鼓勵(lì)地方特別是民族地區(qū)出臺促進(jìn)居民生產(chǎn)生活與生物多樣性保護(hù)相結(jié)合的舉措，如允許不能遷離保護(hù)地的居民在符合環(huán)境保護(hù)條件下，開展民族風(fēng)俗或自然體驗(yàn)類的特許經(jīng)營，充分吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等?？茖W(xué)規(guī)劃當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利用生物多樣性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、設(shè)施布局和開發(fā)程度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償資金與政策，如允許當(dāng)?shù)鼐用癖Ａ粢欢坎粚ΡＷo(hù)地生態(tài)構(gòu)成影響的地方特色畜禽散養(yǎng)，在生物多樣性得到充分保護(hù)的前提下適度開放基于傳統(tǒng)知識的工藝品或特色產(chǎn)品生產(chǎn)等。二是調(diào)整執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)可持續(xù)利用。在保護(hù)優(yōu)先的前提下促進(jìn)科學(xué)和可持續(xù)的利用。基于科學(xué)知識完備和技術(shù)手段成熟的前提下，逐步放開本土無危物種、《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄二物種的利用推廣，嚴(yán)格監(jiān)控開放利用物種的野生種群狀況，追蹤該公約附錄調(diào)整情況，在國內(nèi)建立兩年更新一次的動(dòng)態(tài)白名單，維護(hù)生物多樣性保護(hù)與利用的動(dòng)態(tài)平衡;開展生物遺傳資源及傳統(tǒng)知識的搜集和保護(hù)，對極易區(qū)分人工繁育與野生種群的物種可以放開人工繁育種群利用試點(diǎn)，避免生物多樣性保護(hù)資源的浪費(fèi);出臺入侵物種名錄和整治辦法，對于人工繁育的外來物種，如危及本土生物多樣性和生態(tài)安全，不能退回原產(chǎn)地的，可以采取就地滅殺的措施。積極為特許養(yǎng)殖保育物種的民間機(jī)構(gòu)提供政策引導(dǎo)，推廣生物多樣性體驗(yàn)館等兼顧保護(hù)與利用的商業(yè)模式。通過生物多樣性保護(hù)的可持續(xù)利用，形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)集群，反哺生物多樣性保護(hù)。

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【責(zé)任編輯：歐 露】

黨政研究 2022.2

〔基金項(xiàng)目〕首批國家級新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目“新文科應(yīng)急社會學(xué)課程和教材體系建設(shè)研究”（2021070027）;河北省高校教改項(xiàng)目“基于安全應(yīng)急專業(yè)教育的宏觀布局與微觀改革研究”（2018GJJG480）

〔作者簡介〕顏燁，華北科技學(xué)院安全與社會發(fā)展研究所教授，北京 101601。