生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓?gòu)
——以參與主體為視角

章 藍(lán) 瀾

（浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，杭州 311300）

自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)在濕地、耕地、森林等領(lǐng)域開展了生態(tài)補(bǔ)償制度的研究和實(shí)踐。我國(guó)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度至今，政府在生態(tài)補(bǔ)償制度中處于全面主導(dǎo)地位，并已形成以中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付為主、地方各級(jí)政府橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。在生態(tài)補(bǔ)償制度推進(jìn)的過(guò)程中，以政府財(cái)政支出作為生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源的做法逐漸暴露出財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、資金利用率不高、難以實(shí)現(xiàn)對(duì)受益者精確補(bǔ)償?shù)缺锥?。黨的十九大報(bào)告提出要“建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2021 年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出要“充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償實(shí)踐”。引入市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度的目標(biāo)是使政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓?gòu)過(guò)程中能夠形成緊密合力，在進(jìn)一步提高補(bǔ)償效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償公平。[1]本文以生態(tài)補(bǔ)償參與主體為視角，探討如何在法治框架內(nèi)推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，以期對(duì)該制度的發(fā)展有所助益。

1 政府有力主導(dǎo)：政府角色的轉(zhuǎn)型

在我國(guó)特有的自然資源國(guó)有、集體所有的體制下，政府在生態(tài)補(bǔ)償中具有雙重角色。其一，政府是生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施主體。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有很強(qiáng)的公共性，政府是自然資源所有者代表，有義務(wù)提供環(huán)境公共產(chǎn)品。其二，政府的行政管理職能意味著政府擁有生態(tài)補(bǔ)償工作的管理權(quán)、實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)，擔(dān)負(fù)著生態(tài)補(bǔ)償制度的監(jiān)督管理者職能。政府的自然資源所有者代表和監(jiān)督管理者的雙重身份，是其在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中處于主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。在引入市場(chǎng)主體后，政府還兼具市場(chǎng)秩序維護(hù)者的身份。這樣的多重身份給政府的角色定位帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，政府權(quán)力的正確行使也亟須通過(guò)法律的規(guī)制來(lái)引導(dǎo)。

1.1 明確政府的角色定位

生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的公益性。生態(tài)補(bǔ)償制度的主要資金來(lái)源為政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要根據(jù)各種生態(tài)要素進(jìn)行劃撥，尤其是針對(duì)諸如跨省跨地區(qū)的大范圍的生態(tài)保護(hù)，需要大量的資金投入并且往往很難實(shí)現(xiàn)盈利，作為理性經(jīng)濟(jì)人的市場(chǎng)主體缺少參與動(dòng)力，此時(shí)主要依靠政府的縱向及橫向轉(zhuǎn)移支付的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償往往集中于特定區(qū)域范圍、特定項(xiàng)目，主要特點(diǎn)是能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。

生態(tài)補(bǔ)償制度是以生態(tài)效益的增量來(lái)表述和調(diào)整環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或資源性價(jià)值，在該制度中，環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值與資源性價(jià)值相遇，并以一定良好程度的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的維持或提升為歸宿。[2]從生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)來(lái)看，一個(gè)當(dāng)然的結(jié)論是，在政府利用環(huán)境權(quán)利對(duì)私主體開發(fā)進(jìn)行管制的前提下，私主體的環(huán)境行為未達(dá)到相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)被排除在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象范圍之外。政府和市場(chǎng)是資源配置的兩個(gè)主要系統(tǒng)，保障兩個(gè)資源配置系統(tǒng)合作、共同發(fā)展是現(xiàn)代法治發(fā)展的重要使命，也是多元化生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)的難點(diǎn)之一。市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)離不開政府的參與。將市場(chǎng)納入生態(tài)補(bǔ)償制度的架構(gòu)之中，首先就離不開政府的制度建設(shè)，包括但不限于市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、交易平臺(tái)的建立、生態(tài)價(jià)值評(píng)估與核算制度、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度以及政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理制度等等。[3]政府需要為市場(chǎng)的進(jìn)入搭建制度平臺(tái)，使得市場(chǎng)有能夠發(fā)揮作用的空間。

1.2 加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制衡

由于缺乏法制化、可操作性強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償資金管理與分配機(jī)制，政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ苡秩狈?zhǔn)確且清晰的認(rèn)識(shí)，因此政府雖然是生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過(guò)程中的主導(dǎo)者，卻無(wú)法令生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。在生態(tài)補(bǔ)償資金的使用方面，地方政府往往將中央政府撥付的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金用作建設(shè)特定項(xiàng)目的籌備基金，統(tǒng)籌用于環(huán)境污染治理項(xiàng)目的情況也并不罕見，生態(tài)補(bǔ)償資金成為地方爭(zhēng)取中央資金撥付的一個(gè)“名頭”。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)，通過(guò)“法律制度＋實(shí)施細(xì)則＋政策”并行的方式為生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?gòu)提供制度保障，對(duì)政府生態(tài)補(bǔ)償決策、實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，避免政府行政權(quán)力的濫用。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象，補(bǔ)償資金的使用與分配機(jī)制都應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)予以明確，政府不得隨意創(chuàng)設(shè)補(bǔ)償項(xiàng)目。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策、補(bǔ)償資金的使用過(guò)程中引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)專家論證、評(píng)估等多種形式來(lái)確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的合目的性與必要性，避免因政府的主觀隨意使生態(tài)補(bǔ)償制度偏離軌道。對(duì)于政府違反生態(tài)補(bǔ)償資金的支付、未按要求使用生態(tài)補(bǔ)償資金的法律責(zé)任的追究也是規(guī)制政府權(quán)力的重要手段。

2 市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)：市場(chǎng)功能的釋放

市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將市場(chǎng)化運(yùn)作與生態(tài)化實(shí)踐相結(jié)合，在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，通過(guò)多元主體提供多元化的補(bǔ)償方式，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)。探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，核心是如何在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場(chǎng)機(jī)制，形成生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)化供給模式。[4]如何在市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制建構(gòu)中理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系，發(fā)揮政府的作用，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，切實(shí)有效地推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，使得市場(chǎng)功能更好地釋放，是生態(tài)補(bǔ)償法治建構(gòu)繞不開的話題。

2.1 探尋市場(chǎng)參與的邊界與范圍

構(gòu)建多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償體系，如何劃分政府與市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的參與范圍是首先需要解決的問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償中市場(chǎng)主體的參與并不意味著政府職能的弱化，相反，這對(duì)政府的行政管理水平提出了更高層次的要求。[5]建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要尋找市場(chǎng)決定作用與政府調(diào)節(jié)作用之間的平衡點(diǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)與政府在生態(tài)補(bǔ)償中的最大作用。

盡管政府的資源配置行為是以保障公共利益、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為目的，但當(dāng)政府的職能定位模糊不清或是政府權(quán)力過(guò)度膨脹時(shí)，市場(chǎng)在資源配置上的優(yōu)勢(shì)將大打折扣。通過(guò)法律法規(guī)來(lái)明晰政府權(quán)力的邊界，在法定的政府職能之外的，都交由市場(chǎng)來(lái)自由調(diào)控，能有效防止行政權(quán)力的濫用。但現(xiàn)實(shí)情況是，在生態(tài)補(bǔ)償中政府與市場(chǎng)并不是非此即彼的關(guān)系，政府與市場(chǎng)的作用往往是互相融合、互為補(bǔ)充，并沒有一個(gè)清晰的范圍界定，更多的情況是兩者組合間的選擇以及各種資源配置方式的選擇。[6]建議通過(guò)明確政府權(quán)力清單的方式規(guī)范各級(jí)政府在生態(tài)補(bǔ)償方面的權(quán)力，將政府權(quán)力清單之外的剩余權(quán)力歸還市場(chǎng)。若能通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全部?jī)r(jià)值，則無(wú)須政府補(bǔ)償?shù)慕槿?，政府可通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)立來(lái)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與生態(tài)補(bǔ)償。通過(guò)權(quán)力清單的設(shè)定可以找尋政府與市場(chǎng)之間合作的利益交匯點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)力。[7]

2.2 保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益

通過(guò)建設(shè)法律法規(guī)來(lái)保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，是充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用的必要前提。放權(quán)給市場(chǎng)并不等同于放手給市場(chǎng)。市場(chǎng)的核心機(jī)制是交易，而交易的本質(zhì)是權(quán)利的轉(zhuǎn)移。生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)中的交易標(biāo)的是生態(tài)保護(hù)主體提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而市場(chǎng)中交易的對(duì)象必然是交易主體的權(quán)利，因而就必須明確生態(tài)保護(hù)主體對(duì)其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利。[8]在生態(tài)補(bǔ)償制度中引入市場(chǎng)主體，首先需要解決的問(wèn)題是市場(chǎng)主體對(duì)生態(tài)環(huán)境擁有何種權(quán)利，方能進(jìn)一步討論如何在交易機(jī)制中加入對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。并且，由于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目涉及金額往往較大，為減少交易風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，可以搭建公開透明的投融資平臺(tái)，并在其中實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新生態(tài)保護(hù)信息與政府的相關(guān)政策制度，避免產(chǎn)生信息壁壘。此外，市場(chǎng)自由度是衡量市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)程度的另一重要指標(biāo)。[9]可以通過(guò)政策先行的方式，在政策思維和法律思維間努力尋找契合點(diǎn)，逐步將條件成熟的市場(chǎng)規(guī)制方法升格為法律，再通過(guò)立法上的轉(zhuǎn)變，使得市場(chǎng)主體擁有更多的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，在提升自治能力的基礎(chǔ)之上增強(qiáng)市場(chǎng)主體參與共治的能力。某些企業(yè)內(nèi)部或行業(yè)內(nèi)部的自律規(guī)則也可以為國(guó)家立法提供借鑒。市場(chǎng)主體可以依據(jù)法定權(quán)利對(duì)抗行政主體不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)行為，在自由的市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自由的競(jìng)爭(zhēng)和自由的交易。[10]

3 社會(huì)有序參與：公眾參與的嵌入

公眾參與環(huán)境治理是當(dāng)代民主在生態(tài)治理領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是公民行使環(huán)境權(quán)利的具體體現(xiàn)，其中包括公眾個(gè)體參與和以環(huán)保組織的形式參與等多種方式。社會(huì)公眾的有效參與能夠有效彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償制度中市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的不足，將可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾在協(xié)商中提前消解，也有利于對(duì)社會(huì)公眾自身利益的維護(hù)，提高生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的社會(huì)可接受度。

3.1 加強(qiáng)信息公開制度的建設(shè)

信息公開的法治構(gòu)建對(duì)建構(gòu)多元化主體參與的生態(tài)補(bǔ)償制度起到至關(guān)重要的作用。進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公眾參與在生態(tài)補(bǔ)償中的全過(guò)程管理和協(xié)同控制，客觀上也有助于產(chǎn)生有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的積極力量。[11]現(xiàn)今無(wú)論是生態(tài)補(bǔ)償立法方面還是理論研究方面都對(duì)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在價(jià)值以及參與模式的重視不夠，生態(tài)補(bǔ)償公眾參與的主體、范圍、方式等許多方面仍處于一個(gè)模糊狀態(tài)。建立以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償制度，不僅要求政府公開行政職權(quán)，也要求公開市場(chǎng)主體的相關(guān)信息。生態(tài)補(bǔ)償制度中的公開信息包括但不限于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)、政策變化情況，行政機(jī)關(guān)的職能劃分與權(quán)限，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆桨概c計(jì)劃，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量信息，資源的利用、受污染以及被修復(fù)的情況，生態(tài)補(bǔ)償資金的使用及分配情況等等。

公眾在環(huán)境知情權(quán)受到侵害的情況下，可以依照法定的程序獲得救濟(jì)。由信息公開制度所導(dǎo)出的行政行為說(shuō)明理由制度、公眾參與制度，將行政機(jī)關(guān)及市場(chǎng)主體在生態(tài)補(bǔ)償中的活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下，減少行政權(quán)恣意行使以及市場(chǎng)主體逐利天性對(duì)公共利益可能造成的損害，是生態(tài)環(huán)境公益性對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度法治建構(gòu)提出的必然要求。公眾參與生態(tài)補(bǔ)償信息公開的本質(zhì)是通過(guò)一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的制約，對(duì)市場(chǎng)主體市場(chǎng)行為的監(jiān)督，同時(shí)也可以將公眾的合理意見融入生態(tài)補(bǔ)償制度中，以提升生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的社會(huì)效果。

3.2 拓寬公眾參與的范圍

在生態(tài)補(bǔ)償信息公開的基礎(chǔ)上，完善公眾參與制度，拓寬公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶屯緩剑尮姵蔀橹坪庹?、市?chǎng)兩大資源配置系統(tǒng)的中堅(jiān)力量，使與公民利益切身相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度獲得更為廣泛的社會(huì)認(rèn)同。社會(huì)公眾在生態(tài)補(bǔ)償包括生態(tài)文明建設(shè)末端的參與力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前端，由于缺乏公眾參與途徑和形式的規(guī)定，公眾參與生態(tài)補(bǔ)償制度的前端建構(gòu)空白，后端建設(shè)單薄。[12]公眾參與激勵(lì)機(jī)制的欠缺也是公眾參與力度不夠、內(nèi)生動(dòng)力不足的重要原因。社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度不夠，遑論公眾參與生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)。

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)行，再到生態(tài)補(bǔ)償資金的分配，最后到對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況的考核，都應(yīng)當(dāng)暢通公眾參與的渠道。一方面，社會(huì)公眾可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提出建議、質(zhì)詢，形成對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督的第三方力量；另一方面，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾的意見及時(shí)做出反饋，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的協(xié)商與溝通交流，避免公眾的參與淪為形式。建立如生態(tài)補(bǔ)償決策審議會(huì)、咨詢委員會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)商談判、公民投票等制度來(lái)支撐公眾意見表達(dá)、收集和反饋系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，先從制度上掃清社會(huì)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼系K。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，加大生態(tài)補(bǔ)償制度的宣傳力度，使社會(huì)公眾在了解生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)之上更有動(dòng)力參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓?gòu)，從而進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)政府和市場(chǎng)這兩大資源配置系統(tǒng)的良性運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)中取得的成就令全世界矚目。但由于現(xiàn)實(shí)原因，在污染治理和生態(tài)文明建設(shè)的初期階段，我國(guó)更多地采用了自上而下的“命令—控制”手段，大到影響國(guó)家生態(tài)安全全局的大規(guī)模重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，小到僅涉及社區(qū)的鄉(xiāng)村環(huán)境治理，統(tǒng)統(tǒng)采取一刀切式的縱向生態(tài)補(bǔ)償政策，導(dǎo)致環(huán)境財(cái)政不堪重負(fù)。在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾被分隔在不同的空間，尚未形成制度協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的參與保護(hù)機(jī)制。有效的多元參與機(jī)制和利益共享機(jī)制可以使外部性成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償從宏觀的政策性環(huán)境治理到微觀主體間利益的協(xié)調(diào)與平衡，這也是生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的新方向。