賦權(quán)與規(guī)制雙重視角下檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)問題研究

龐慶龍，韋仁偉

（1.玉林師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣西 玉林 537000；2.廣西壯族自治區(qū)來賓市忻城縣人民檢察院，廣西 忻城 546200）

《中華人民共和國民事訴訟法》（以下稱《民事訴訟法》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）2017年修改后，檢察機關(guān)公益訴訟主體資格正式獲得法律的賦權(quán)。法諺云：“證據(jù)是訴訟之王”。提供充分有力的證據(jù)以使裁判者形成內(nèi)心確信支持己方的訴訟請求，是訴訟攻防雙方關(guān)注的焦點與核心。與傳統(tǒng)私益訴訟不同，檢察機關(guān)作為公益訴訟主體，承載著維護公益的職責(zé)使命，現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》所規(guī)定的調(diào)查取證制度是否足以滿足檢察機關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計初衷，抑或使檢察機關(guān)借此獲得強勢地位而使平等的訴訟構(gòu)造失衡進而出現(xiàn)濫訴之虞？上述問題探討對完善檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)制度不無裨益，而本文亦據(jù)此以展開。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)實踐觀察

根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，自2017年7月檢察機關(guān)正式開展公益訴訟以來至2019年9月，“在起訴的案件中，刑事附帶民事公益訴訟占比77.82%，而行政公益訴訟僅占15.66%，民事公益訴訟僅占6.52%。起訴的案件‘搭順風(fēng)車’多、‘啃硬骨頭’少，檢察機關(guān)更多是借助刑事辦案追訴已鎖定的對象和已固定的證據(jù)來拓展公益訴訟效果，民事、行政公益訴訟起訴的案件偏少”［1］。從案件結(jié)構(gòu)比例來看，刑事附帶民事公益訴訟案件占絕對多數(shù)。這表明當(dāng)前檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件收集、固定證據(jù)過程中，更傾向于借助刑事偵查取證所取得的證據(jù)作為提起公益訴訟的條件。從檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)實踐來看，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)規(guī)則不足體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）調(diào)查核實制度供給不足

近年來，為轉(zhuǎn)變檢察機關(guān)長期以來在業(yè)務(wù)工作過于側(cè)重刑事檢察業(yè)務(wù)局面，檢察機關(guān)提出了“四大檢察”（即刑事、民事、行政、公益訴訟檢察）均衡發(fā)展的理念。從法律規(guī)定來看，前三類業(yè)務(wù)實際上都有獨立的訴訟制度——刑事、民事和行政三大訴訟法進行調(diào)整，而檢察公益訴訟起步最晚且沒有獨立法典調(diào)整，而是被納入民事、行政訴訟法調(diào)整的范圍。因此，檢察機關(guān)雖然將公益訴訟檢察作為與刑事檢察等業(yè)務(wù)并列的“四大檢察”業(yè)務(wù)類別，但公益訴訟制度因派生于現(xiàn)存訴訟制度，其完備性仍存在很大不足。

就調(diào)查核實權(quán)具體規(guī)則來看，最高人民檢察院于2015年為公益訴訟試點工作出臺的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》以及2019年制定公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則（試行）（征求意見稿）》主要著眼于檢察機關(guān)調(diào)查核實措施的闡述列明，但調(diào)查核實程序規(guī)制方面，如調(diào)查核實的內(nèi)部審批啟動機制、調(diào)查對象抵觸行為的制裁懲戒、調(diào)查對象異議申訴救濟渠道、調(diào)查結(jié)果的審查運用機制（如非法證據(jù)的排除）等方面均付諸闕如。

（二）調(diào)查保障手段剛性孱弱

現(xiàn)行檢察機關(guān)提起公益訴訟調(diào)查權(quán)能主要派生于《民事訴訟法》第二百一十條的規(guī)定，該規(guī)定授權(quán)“檢察機關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”。2018年10月26日，新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條再次確認(rèn)人民檢察院行使法律監(jiān)督職責(zé)時的調(diào)查核實權(quán)，同時規(guī)定有關(guān)單位的配合義務(wù)，但上述規(guī)定對相關(guān)調(diào)查對象拒絕或妨礙檢察機關(guān)調(diào)查應(yīng)否承擔(dān)法律制裁、承擔(dān)何種制裁并無規(guī)定。在調(diào)查手段剛性不足的情況下，檢察公益訴訟的調(diào)查核實極易受到阻滯，遇到緊迫情形尤為凸顯。例如，檢察機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實有關(guān)情況，遇到有關(guān)單位及行政相對人不予配合，甚至有意妨礙調(diào)查取證時，由于檢察機關(guān)不具有強制性的救濟權(quán)力，再加上環(huán)境損害等問題鑒定成本高昂、調(diào)查取證缺乏程序規(guī)范以及民行檢察部門辦案人員短缺等客觀因素，檢察機關(guān)調(diào)查取證的實效受到嚴(yán)重影響［2］。

（三）調(diào)查核實外部依賴性突出

在公益訴訟中，有些案件取證工作需要極強的法律之外的專業(yè)知識，僅靠檢察機關(guān)一家無法完成所有調(diào)查取證工作。因此，在辦理專業(yè)性較強的公益訴訟案件時，既要充分發(fā)揮檢察機關(guān)內(nèi)在自行調(diào)查的作用，也要適時委托外部專業(yè)檢測鑒定機構(gòu)協(xié)助調(diào)查。例如，司法實踐中，一般環(huán)境污染公益訴訟案件因果關(guān)系的判定，需要建立在對污染物性質(zhì)、成分、含量、危害等進行科學(xué)分析和檢測的基礎(chǔ)上，除需要具備物理、化學(xué)、生物學(xué)等自然科學(xué)知識外，還需要運用現(xiàn)代高度精密化的儀器設(shè)備進行觀測分析才能綜合評定。顯然，上述問題已不僅僅是法律認(rèn)定和司法判斷的范圍，還帶有極強的科學(xué)認(rèn)知技術(shù)判斷因素。例如，最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例——江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案，明確指出辦案單位通過甄選環(huán)境專家協(xié)助厘清涉及土壤污染、非法排污、因果關(guān)系、環(huán)境修復(fù)等方面專業(yè)技術(shù)問題是成功辦理該案的關(guān)鍵［3］。

鑒定可以說是當(dāng)前公益訴訟案件通行的做法。但在司法實踐中，部分檢察官凡是遇到專門性問題，不論必要與否一律委托專業(yè)鑒定機構(gòu)出具專業(yè)鑒定報告，以專業(yè)鑒定來表征證據(jù)確鑿。上述做法實際上是司法判斷向技術(shù)判斷讓渡的一種表現(xiàn)。過于依賴技術(shù)判斷的做法衍生了一系列問題，導(dǎo)致辦案期限延長，鑒定收費過高，“環(huán)境損害鑒定機構(gòu)少、周期長、費用高等鑒定難問題已成為環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審判工作開展的重大瓶頸”［4］。實踐中檢察機關(guān)未能支付巨額鑒定費甚至成為一個普遍性問題，以至于最高人民檢察院不得不聯(lián)合相關(guān)部委出臺規(guī)定，采取“不預(yù)交鑒定費，待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)”［5］的方法。從訴訟風(fēng)險角度看，訴訟雙方當(dāng)事人均有勝敗之虞。因此，檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中，應(yīng)綜合考慮自行調(diào)查與申請或委托調(diào)查的關(guān)系，謹(jǐn)慎評估第三方鑒定或檢測的必要性，在特殊情況下，還應(yīng)充分利用舉證分配規(guī)則或訴訟自認(rèn)規(guī)則。過度依賴外部性調(diào)查核實措施不符合訴訟經(jīng)濟和司法效率原則。

二、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)屬性檢視

前述分析檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)所存在問題，究其根源，實際上是涉及檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的屬性問題，而調(diào)查核實權(quán)屬性的認(rèn)定又與公益訴訟中檢察機關(guān)地位緊密相關(guān)。通過檢察機關(guān)公益訴訟地位認(rèn)識論，我們可以反過來觀照調(diào)查核實權(quán)的屬性。目前，對于檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位，主要有“原告地位說”“法律監(jiān)督說”“公益代表人說”“公訴權(quán)說”和“雙重身份說”等觀點。

（一）調(diào)查核實權(quán)屬性之學(xué)說論爭

1. “原告地位說”。“原告地位說”認(rèn)為，檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位等同于一般的民事、行政訴訟原告。檢察機關(guān)為公益訴訟而開展的調(diào)查取證相當(dāng)于行使訴訟當(dāng)事人的舉證義務(wù)，而根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。公益訴訟試點工作期間，最高人民法院出臺的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?！鄙鲜鲆?guī)定可謂“原告地位說”的立法例。這種觀點從訴訟構(gòu)造的平等性出發(fā)，認(rèn)為檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)等同于當(dāng)事人及其訴訟代理人的調(diào)查核實權(quán)，對檢察調(diào)查核實權(quán)的強制約束性規(guī)則持懷疑態(tài)度，認(rèn)為賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實強制措施將會導(dǎo)致當(dāng)事人之間取證手段不對等，容易造成訴訟兩造失衡［6］。

2. “法律監(jiān)督說”?！胺杀O(jiān)督說”認(rèn)為，調(diào)查核實權(quán)的基本屬性是權(quán)力屬性?！皬臋?quán)力的來源看，調(diào)查核實權(quán)是從檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力中派生出來的一種權(quán)力，而檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力又是從檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中衍生出來的，因此調(diào)查核實權(quán)的權(quán)源是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)”［7］?；凇胺杀O(jiān)督權(quán)”的權(quán)屬定性，調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)有國家強制力作為后盾，不服從就應(yīng)承擔(dān)法律后果。檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)是一種法定職權(quán)要求，不行使或不正確行使均是一種違反職責(zé)的行為。對比“原告地位說”和“法律監(jiān)督說”，盡管稱謂上均為“調(diào)查核實權(quán)”，但前者立論基礎(chǔ)是“私權(quán)”或“權(quán)利”，后者重在強調(diào)是“公權(quán)”或“權(quán)力”。立論不同，權(quán)屬要旨可謂大相徑庭。

3. “公益代表人說”?！肮娲砣苏f”認(rèn)為，行政權(quán)具有天然膨脹性，裁判權(quán)具有消極被動性，檢察機關(guān)是維護公共利益的最佳代表。但反對者同樣認(rèn)為公共利益代表人身份和檢察機關(guān)法律監(jiān)督者身份存在緊張關(guān)系，“檢察機關(guān)同時行使法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)會影響到法院判決結(jié)果公正性，也會造成法律監(jiān)督的效果難以達成，將導(dǎo)致訴訟程序與法律監(jiān)督程序之間的矛盾”［8］。司法實踐中對檢察機關(guān)不服一審公益訴訟判決時應(yīng)以“上訴人”還是以“抗訴者”身份再次提起訴訟存在爭議，即反映了公益訴訟權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)關(guān)系。

4. “公訴權(quán)說”。“公訴權(quán)說”認(rèn)為，“從維護公共利益的本質(zhì)而言，檢察機關(guān)民事公益訴訟顯然屬于民事公訴之列，是受損的公共利益獲得救濟的一種方式”［9］。公訴本質(zhì)是為公共秩序或公共利益進行訴訟的權(quán)力，公訴權(quán)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，實踐中刑事公訴權(quán)為人們慣常所熟知而民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)相對受到忽視。據(jù)此，“公訴權(quán)說”可以說是公共利益之訴的簡稱。

5. “雙重身份說”。“雙重身份說”并無過深旨趣，其只是試圖糅合“原告地位說”和“法律監(jiān)督說”中檢察機關(guān)權(quán)能的定位，認(rèn)為“檢察機關(guān)在行政公益訴訟中兼具法律監(jiān)督者與當(dāng)事人雙重身份，既有原告的訴訟權(quán)利和義務(wù)，又具有專門監(jiān)督機關(guān)的權(quán)力和職責(zé)”［10］。

上述觀點可謂眾說紛紜，莫衷一是。不同立論取向影響著檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)邊界認(rèn)定和效力強度，同時也影響了調(diào)查核實規(guī)則的制定。由于分歧嚴(yán)重，在立法上基本采取宜粗不宜細(xì)的立法思路，預(yù)留司法實踐進一步探索的空間。

（二）調(diào)查核實權(quán)屬性之應(yīng)然定位

調(diào)查核實權(quán)前述論爭焦點雖然看似頗為駁雜，但其論爭論點實際上可概括為：檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)是權(quán)力屬性還是權(quán)利屬性？抑或是權(quán)力或權(quán)利的混合體？對此，本文認(rèn)同檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)為權(quán)力屬性之說，但應(yīng)對其進行訴訟化改造，理由如下。

1. 檢察調(diào)查核實權(quán)因派生于檢察權(quán)而天然具有公權(quán)屬性。檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)一樣，本質(zhì)上是一種公權(quán)力，應(yīng)遵循職權(quán)法定原則。檢察機關(guān)提起公益訴訟，立案管轄、調(diào)查取證、訴前公告或督促履職等均應(yīng)按照規(guī)定職權(quán)程序進行，不得隨意逾越、放棄或變更，否則可能導(dǎo)致程序違法出現(xiàn)無效之訴。如民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)在提起公益訴訟前要在公開媒體上公示催告是否適格提起訴訟，只有在沒有其他適格主體提起訴訟的情況下才能由檢察機關(guān)提起訴訟。此舉不同于當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)基于個人主義自由處分原則，可得自由行使、放棄或變更。

2. 公益保護優(yōu)先價值取向要求檢察機關(guān)發(fā)揮司法能動作用。檢察機關(guān)作為“公共利益的代表”，其提起公益訴訟所追求的核心價值是保護社會公共利益與國家利益。從以中立裁判者自居的審判機關(guān)角度而論，在涉及國家利益或公共利益領(lǐng)域時，為了更好地發(fā)現(xiàn)客觀案件事實，有效保護公益，裁判機關(guān)有時也不得不引入職權(quán)主義模式，更加強調(diào)裁判機關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實證據(jù)中的司法能動性，而不以當(dāng)事人舉證為滿足。職權(quán)探知主義要求“法院依職權(quán)調(diào)查事實、收集證據(jù)以及當(dāng)事人負(fù)擔(dān)真實陳述義務(wù)”［11］。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十二條、第九十六條關(guān)于對可能損害國家利益、社會公共利益人民法院應(yīng)依職權(quán)調(diào)查以及對當(dāng)事人自認(rèn)的但有可能損害公益的情形不予確認(rèn)的規(guī)定，即是此精神的體現(xiàn)。檢察調(diào)查核實權(quán)與人民法院調(diào)查取證權(quán)，從維護公共利益訴訟目的一致性考量，兩者并無本質(zhì)不同。

3. 訴訟化改造可對檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)有效制約。在公益訴訟中，需要統(tǒng)籌考量社會公共利益與個人利益等關(guān)系，在以社會公共利益和國家利益優(yōu)先保護的法價值指引下，也需防止權(quán)力片面擴張對個人利益造成損害，“職權(quán)主義非訟法理適用于民事公益訴訟過程中，也要注意當(dāng)事人的程序保障，否則民事公益訴訟判決就缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)”［12］。

從訴權(quán)的角度來說，當(dāng)事人訴訟權(quán)應(yīng)受到保障和尊重，檢察調(diào)查核實權(quán)行使應(yīng)受到訴訟程序規(guī)則制約，檢察機關(guān)調(diào)查所取得證據(jù)的客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性應(yīng)受舉證質(zhì)證認(rèn)證規(guī)則的約束，當(dāng)事人可通過庭審訴訟程序?qū)z察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)提出抗辯。正如有專家學(xué)者指出的，“環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟必須始終遵循司法的基本規(guī)律，具備司法的基本屬性。要在民事訴訟和行政訴訟基本原則和基本制度框架下，堅持正當(dāng)程序，平等對待各方當(dāng)事人，給予被告充分的辯論權(quán)利，注意關(guān)注其他利害關(guān)系人的權(quán)益維護，不能因起訴主體不同而有所偏袒”［13］。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)優(yōu)化路徑

為保障檢察公益訴訟順利進行，同時防止權(quán)力的無序擴張，賦權(quán)與規(guī)制雙重視角下，優(yōu)化檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)應(yīng)遵循“雙重強化”思路，既強化檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)實施的保障力度，也強化調(diào)查核實權(quán)的規(guī)制力度。具體可從以下三個方面展開。

（一）即時強制的引入

1. 即時強制制度內(nèi)涵與外延闡釋?！凹磿r強制”是行政公法領(lǐng)域一個重要概念，它是緊急狀態(tài)下公權(quán)力機關(guān)為阻止犯罪、危害之發(fā)生或避免緊迫危險而對公民個人身體、自由或財產(chǎn)而施加的處置措施。例如，在環(huán)境污染公益訴訟案件中，由于氣體或液體易于揮發(fā)、擴散、流動的特性，檢察機關(guān)若不及時收集、固定，作為認(rèn)定侵權(quán)事實存在的證據(jù)可能因滅失而無法重新再采集。而且，若侵權(quán)人存在暴力抗法等突發(fā)情況，檢察機關(guān)臨場執(zhí)法難度和檢察人員人身危險系數(shù)勢必增大。因此，在檢察公益訴訟中引入即時強制制度實為優(yōu)化調(diào)查核實權(quán)之必需。首先，在對象方面，即時強制性措施包括對人的暫時性管束以及對物的暫時性扣留、限制使用等。其次，在條件方面，即時強制仍是廣義強制措施范圍，但其適用條件是緊急狀態(tài)，即若不作出有可能出現(xiàn)證據(jù)滅失、人員傷亡等情況，導(dǎo)致?lián)p害所造成的結(jié)果難以恢復(fù)，是“從覺察到危險到出現(xiàn)預(yù)期損害之間的時間很短，以致因作出行政行為而產(chǎn)生的遲延會導(dǎo)致不能有效排除危險或者加重了排除危險的難度”［14］。最后，在時限方面，即時強制為暫時性的約束控制，完成調(diào)查取證即取消。這是即時強制與司法拘留、行政強制或刑事強制在行為人行為結(jié)束后仍長時間約束控制人身自由的重大區(qū)別。

2. 檢察調(diào)查核實權(quán)引入即時強制的考量。當(dāng)前，諸多學(xué)者對檢察機關(guān)在行使公益訴訟調(diào)查核實權(quán)中能否引入強制的討論和爭議，實際上是陷入了“賦予檢察調(diào)查核實強制保障=恢復(fù)檢察機關(guān)刑事偵查強制”的認(rèn)識誤區(qū)，是對強制性質(zhì)、強制種類、強制形態(tài)、強制程度等不加細(xì)分的結(jié)果，客觀上限縮了強制制度本身在檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)領(lǐng)域的適用。檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)強制措施的引入具有以下積極意義。一方面，符合法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性。從法律規(guī)范的完整性來說，現(xiàn)有法律規(guī)范結(jié)構(gòu)理論通說［15］有兩種：一種為“三要素說”，即認(rèn)為法律規(guī)范結(jié)構(gòu)由假定、處理和制裁組成；另一種為“兩要素說”，認(rèn)為法律規(guī)范結(jié)構(gòu)由行為模式和法律后果組成。無論是組成“三要素說”結(jié)構(gòu)的“制裁”，還是組成“兩要素說”結(jié)構(gòu)的“法律后果”，一般都認(rèn)為法律規(guī)范在制定時應(yīng)包含不利懲戒，即我們稱之為強制的成分，否則法律的剛性無從得到保障。現(xiàn)行法律沒有規(guī)定相關(guān)調(diào)查對象拒絕或妨礙檢察機關(guān)調(diào)查應(yīng)承擔(dān)何種后果，相當(dāng)于只解決檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)“可以怎么樣”的行為模式問題，但對于調(diào)查對象“不這樣怎么辦”的法律后果問題并沒有給出解決方案。這在法律規(guī)范內(nèi)存結(jié)構(gòu)的邏輯上是存在缺陷的。另一方面，在檢察職權(quán)行使保障方面，設(shè)置司法警察緊急情況強制處置權(quán)亦有相應(yīng)立法職能?！吨腥A人民共和國人民警察法》中將司法警察作為人民警察的警種之一?！度嗣駲z察院司法警察條例》規(guī)定，檢察人員執(zhí)行職務(wù)行為時若遇違法行為，司法警察可進行制止、控制、強行帶離、約束性保護、參與搜查、使用警械武器、緊急處置等。我國公法研究專家胡建淼教授在對我國現(xiàn)行強制措施進行深入研究后發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行強制措施有300多種［16］，上述措施即屬強制措施類型之一。可見，賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實活動中即時強制權(quán)，是與檢察固有職能兼容的。

（二）調(diào)查方式的完善

從公益訴訟參與主體互動關(guān)系來看，檢察機關(guān)在公益訴訟調(diào)查核實中處于主導(dǎo)地位無可厚非，但從訴訟成本和司法效能的角度考慮，僅靠檢察一方調(diào)查核實并非明智之舉，而應(yīng)構(gòu)筑或利用多元化調(diào)查核實方式。

1. 檢察機關(guān)自行調(diào)查核實。自行調(diào)查核實是最常規(guī)的調(diào)查核實方式，這種方式的突出特征是檢察機關(guān)全員、全程、全面參與調(diào)查核實的各項工作，從調(diào)查核實權(quán)程序啟動、調(diào)查人員調(diào)配、調(diào)查范圍界定等全部由檢察官或其輔助人員完成，調(diào)查過程中缺少第三方參與。這種方式的特點是訴訟親歷性高，有助于檢察人員全面了解案情，但耗時費力，需要較為充足的人員和物力儲備。

2. 利用當(dāng)事人訴訟自認(rèn)。在民事訴訟中，根據(jù)當(dāng)事人意思自治原則，自認(rèn)被視為對自己權(quán)利的放棄或?qū)ψ约翰焕聦嵉恼J(rèn)可，對方當(dāng)事人可免于承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。但由于公共利益非個人所能擅自處分，當(dāng)事人自認(rèn)只有在不損害公益的前提下才具有效力。因此，若當(dāng)事人對相關(guān)事實的自認(rèn)沒有損害公益，檢察機關(guān)可免以進一步調(diào)查核實相關(guān)案件事實。

3. 委托第三方調(diào)查核實。委托調(diào)查核實是檢察機關(guān)委托與案件無關(guān)的第三方進行調(diào)查核實，由第三方根據(jù)專業(yè)知識、技能、設(shè)備進行分析判斷后提供意見供檢察機關(guān)參考。委托調(diào)查核實可以彌補檢察機關(guān)專業(yè)知識的不足，但專家意見畢竟帶有主觀判斷因素，而且與個人專業(yè)水準(zhǔn)密切相關(guān)，需要檢察機關(guān)審慎把握。

4. 申請人民法院調(diào)查核實。這種方式是檢察機關(guān)通過申請人民法院進行行為保全、證據(jù)保全、財產(chǎn)保全等方式收集、固定、核實證據(jù)。申請人民法院調(diào)查核實是現(xiàn)階段檢察調(diào)查核實權(quán)沒有強制力保障的情況下檢察機關(guān)借助司法力量調(diào)查核實的必要之舉。

應(yīng)該說，上述調(diào)查核實方式各有優(yōu)劣，不同程序不同案件類型使用側(cè)重點可能也不一樣，如行政公益訴訟磋商程序，可能在磋商階段因行政機關(guān)的自行整改已實現(xiàn)公益訴訟保護目的，無須檢察機關(guān)繼續(xù)深入查證。而進入訴訟程序的案件，隨著待證事實的擴展以及證明標(biāo)準(zhǔn)的提高，可能需要綜合交替使用各種方式收集完善固定證據(jù)。從總體上看，應(yīng)建構(gòu)以檢察機關(guān)自行調(diào)查核實為主，利用當(dāng)事人訴訟自認(rèn)、委托第三方調(diào)查核實以及申請人民法院調(diào)查核實的調(diào)查核實方式。

（三）調(diào)查核實權(quán)的法律規(guī)制

基于檢察公益訴訟調(diào)查核實的程序性、必要性與救濟性，對檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)加以法律規(guī)制，應(yīng)嚴(yán)格調(diào)查核實權(quán)行使的三方面原則。

1. 正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則可以說是公法領(lǐng)域普遍適用的原則，檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的行使亦應(yīng)遵循。具體而言，應(yīng)包括以下幾個方面：在調(diào)查主體方面，應(yīng)由兩名以上檢察員進行。司法警察參與協(xié)助辦案，在檢察官的指揮下履行職責(zé)，但因涉及警械武器等強力使用，應(yīng)另行辦理用警審批手續(xù)。在審批層級方面，對可能涉及人身、財物的即時強制措施，審批權(quán)應(yīng)收歸檢察長統(tǒng)一審批，防止權(quán)力濫用，確因特殊情況無法事先審批的，應(yīng)首先口頭報告并在執(zhí)行結(jié)束后立即補辦審批手續(xù)。在結(jié)果運用方面，調(diào)查核實結(jié)束后，應(yīng)將完整執(zhí)行手續(xù)及證據(jù)材料存檔備查，作為檢驗調(diào)查核實手續(xù)合法性的重要依據(jù)。

2. 比例原則。比例原則是指若有多種可實現(xiàn)公益訴訟調(diào)查核實目的的方法或手段，應(yīng)采取對調(diào)查對象權(quán)利或公共利益損害最小的方法或手段。這可以說是“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”利益權(quán)衡原則在法律適用上的延伸，也是檢察權(quán)客觀謙抑理性平和執(zhí)法的內(nèi)在要求。公益訴訟調(diào)查核實權(quán)比例適用原則在司法實踐中體現(xiàn)有：其一，優(yōu)化適用調(diào)查措施。即在符合證據(jù)保全目的的情況下，應(yīng)當(dāng)選擇對證據(jù)持有人利益影響最小的保全措施。比如，在開展調(diào)查取證時，若錄音、錄像、復(fù)制等措施能實現(xiàn)調(diào)查核實目的的，則不能采取強制措施。其二，尊重判決既判力。侵權(quán)主體對侵權(quán)行為、損害后果、因果關(guān)系已為在先刑事判決確認(rèn)，無須另行啟動調(diào)查核實程序。公益訴訟司法實踐中，一些污染環(huán)境的案件被刑事立案追究后，檢察機關(guān)在其后的公益訴訟案件中可直接援引刑事判決認(rèn)定的相關(guān)損害事實、因果關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)作為訴訟請求的依據(jù)。其三，利用行政執(zhí)法結(jié)果。從行政法理角度來說，行政機關(guān)做出的行政行為具有公定力、確定力，其一旦做出，非經(jīng)法定程序撤銷或變更即被推定其具有合法性。除非有相反的證據(jù)，檢察機關(guān)對行政機關(guān)在先所作檢測、評估、鑒定、調(diào)查等作為認(rèn)定案件證據(jù)的材料，無須再另行委托鑒定評估等。

3. 救濟原則。按照“有權(quán)利必有救濟”的原則，對檢察公益訴訟調(diào)查核實相對人應(yīng)提供相應(yīng)的救濟機制。具體而言，本文認(rèn)為可包括以下幾個方面：其一，知情權(quán)。即檢察機關(guān)對調(diào)查內(nèi)容、法律依據(jù)等應(yīng)充分履行告知義務(wù)，相對人有權(quán)要求檢察機關(guān)釋法說理。其二，異議權(quán)。相對人認(rèn)為檢察機關(guān)不當(dāng)行使調(diào)查核實權(quán)的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向作出調(diào)查核實決定的檢察機關(guān)提出異議申請，對異議處理決定不服的可向上一級人民檢察院申請復(fù)議一次。為兼顧程序效率和司法公正，異議或復(fù)議期間不停止調(diào)查核實。其三，求償權(quán)。對確因不當(dāng)行使調(diào)查核實權(quán)的情形，當(dāng)事人有根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》獲得賠償?shù)臋?quán)利。賠償方式主要以金錢給付為主，對當(dāng)事人的名譽或精神造成嚴(yán)重?fù)p害的，還應(yīng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽。通過權(quán)利制約權(quán)力，有利于相對人權(quán)利的保障，也有利于倒逼檢察機關(guān)規(guī)范行使調(diào)查核實權(quán)。

總之，“徒法不足以自行”。對于立法授權(quán)以保護公益為目的的檢察公益訴訟而言，若不授予其足夠的執(zhí)法保障機制，恐難行穩(wěn)致遠。就職責(zé)與職權(quán)的匹配性而論，完善的檢察機關(guān)公益保護之責(zé)與履職保障之權(quán)，實際是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。而針對檢察調(diào)查核實權(quán)擴張的隱憂，可以設(shè)置相應(yīng)的程序?qū)?quán)力行使予以規(guī)制。如此，賦權(quán)與規(guī)制并舉，有利于真正實現(xiàn)公益訴訟立法的目的。