永平縣生態(tài)公益林管理存在的問題與對(duì)策

楊建標(biāo) 馬猛妮

（永平縣營(yíng)林經(jīng)果站，云南 永平 672600）

0 引言

永平縣位于云南省大理白族自治州西部、瀾滄江東岸，境內(nèi)森林資源豐富，是云南省重點(diǎn)林區(qū)縣之一。加強(qiáng)生態(tài)公益林管理，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，是永平縣立縣之本。

1 生態(tài)公益林的由來

生態(tài)公益林是指以滿足保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)試驗(yàn)、森林旅游、國(guó)土保安等需要為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的森林和灌木林。根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》，森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林五類，其中防護(hù)林和特種用途林是生態(tài)公益林的來源和基礎(chǔ)。

2 永平縣生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 兩類林區(qū)劃

1999年，永平縣進(jìn)行生態(tài)公益林和商品林區(qū)劃，將218 322.38 hm2林業(yè)用地區(qū)劃為138 946.16 hm2生態(tài)公益林、79 376.22 hm2商品林。2008年，永平縣進(jìn)行森林資源二類調(diào)查，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林面積69 633.80 hm2，商品林面積142 456.20 hm2［1］。2016年，永平縣林業(yè)用地面積215 126.00 hm2，其中生態(tài)公益林面積63 309.00 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的29.43%；商品林面積151 817.00 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的70.57%；生態(tài)公益林和商品林占比約為3∶7［2］。2020年，永平縣林業(yè)用地面積237 301.90 hm2，其中生態(tài)公益林面積69 618.40 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的29.34%；商品林面積167 683.50 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的70.66%［3］。

2.2 公益林區(qū)劃界定與生態(tài)效益補(bǔ)償

2.2.1 國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定與生態(tài)效益補(bǔ)償。2004年，永平縣開展國(guó)家重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定工作，界定國(guó)家重點(diǎn)公益林面積22 274.00 hm2。將其按生態(tài)區(qū)位劃分，江河兩岸15 127.00 hm2，水土流失嚴(yán)重地區(qū)7 147.00 hm2；按權(quán)屬劃分，國(guó)有公益林4 565.00 hm2，集 體 所 有 公 益 林17 709.00 hm2［4］。2009年，當(dāng)?shù)鼐幹茋?guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案時(shí)，落實(shí)補(bǔ)償面積22 273.33 hm2，其中國(guó)有公益林3 077.46 hm2，集體所有公益林19 195.87 hm2，涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個(gè)村、1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、120個(gè)林班、806個(gè)小班、3 978戶農(nóng)戶［1］。

2.2.2 省級(jí)公益林區(qū)劃與生態(tài)效益補(bǔ)償。2008年，永平縣區(qū)劃省級(jí)公益林面積47 359.80 hm2，2009年經(jīng)省級(jí)核查認(rèn)定為40 000.00 hm2。同年，當(dāng)?shù)鼐幹剖〖?jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案時(shí)，落實(shí)補(bǔ)償面積39 953.40 hm2，其中國(guó)有公益林3 817.20 hm2，集體所有公益林15 432.87 hm2，個(gè)體所有公益林20 703.33 hm2，涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、56個(gè)村、413個(gè)林班、1 979個(gè)小班、5 207戶農(nóng)戶［4］。

2.3 公益林修編

2011年，永平縣對(duì)省級(jí)公益林進(jìn)行修編，根據(jù)群眾意愿、工程征占用及原生態(tài)區(qū)位錯(cuò)誤等原因進(jìn)行調(diào)出，并按區(qū)劃界辦法補(bǔ)進(jìn)，總面積不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間調(diào)整平衡。修編后，永興縣省級(jí)公益林面積39 953.40 hm2，其中國(guó)有公益林3 820.00 hm2，集體所有公益林17 210.40 hm2，個(gè)體所有公益林18 923.00 hm2，涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、1個(gè)自然保護(hù)區(qū)、55個(gè)村、257個(gè)林班、1 963個(gè)小班、4 557戶農(nóng)戶［5］。此次修編后，永平縣生態(tài)公益林面積為69 633.80 hm2其中國(guó)家級(jí)22 273.33 hm2，省級(jí)39 953.40 hm2，縣級(jí)7 407.07 hm2［5］。

2013年，永平縣開展公益林落界工作，對(duì)因與林地保護(hù)利用規(guī)劃銜接錯(cuò)誤、小班面積異?？鄢?75個(gè)矢量小班進(jìn)行調(diào)整，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)調(diào)整平衡，國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林面積與上期一致。

2017年，永平縣進(jìn)一步完善國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定工作，對(duì)不符合區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)、改變林地用途、非林地三類進(jìn)行剔除，同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)進(jìn)，保證總量不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間微調(diào)平衡。修編后，當(dāng)?shù)貒?guó)家級(jí)公益林面積為22 273.33 hm2，其中國(guó)有公益林3 123.46 hm2，集體所有公益林19 149.87 hm2，涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個(gè)村、1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、120個(gè)林班、948個(gè)小班［6］。

2019年，永平縣第二次對(duì)省級(jí)公益林進(jìn)行修編，將縣級(jí)公益林面積納入省級(jí)公益林。修編后，永平縣省級(jí)公益林面積47 353.33 hm2，其中國(guó)有4 891.24 hm2，集體所有公益林13 101.06 hm2，個(gè)體所有公益林29 361.03 hm2，比上期增加7 399.93 hm2，涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、1個(gè)自然保護(hù)區(qū)、66個(gè)村、437個(gè)林班、4 998個(gè)小班［7］。修編后，永平縣生態(tài)公益林面積為69 626.66 hm2，其中國(guó)家級(jí)22 273.33 hm2，省級(jí)47 353.33 hm2。

2.4 公益林優(yōu)化

2021年，永平縣與云南省同步開展公益林優(yōu)化工作，與國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)融合，對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行優(yōu)化。對(duì)國(guó)土“三調(diào)”為林地，符合國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林區(qū)劃條件的原公益林不調(diào)整；對(duì)國(guó)土“三調(diào)”為非林地的原公益林予以剔除；對(duì)國(guó)土“三調(diào)”為林地，屬于在冊(cè)耕地造林，但不是退耕還林的，予以剔除。對(duì)國(guó)土“三調(diào)”為林地，符合國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林區(qū)劃條件的用材林和能源林，補(bǔ)進(jìn)為公益林。優(yōu)化后，永平縣生態(tài)公益林面積為70 026.00 hm2，其中國(guó)家級(jí)22 510.50 hm2、省級(jí)47 515.50 hm2；將其按權(quán)屬分，國(guó)有為7 856.50 hm2，集體所有為17 930.50 hm2，個(gè)人所有為44 239.00 hm2［8］。

2.5 管理現(xiàn)狀

2.5.1 管理機(jī)構(gòu)。永平縣林草機(jī)構(gòu)健全，設(shè)置有永平縣林業(yè)和草原局、大理永平金光寺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局、永平縣森林草原防滅火指揮部等管理機(jī)構(gòu)。永平縣林業(yè)和草原局內(nèi)設(shè)辦公室、森林資源管理股、林長(zhǎng)制辦公室等13個(gè)股室，下設(shè)州級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局（博南山國(guó)有林場(chǎng)）、永平縣林檢局、永平縣營(yíng)林經(jīng)果站、永平縣森林資源管理站、永平縣核桃產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心5個(gè)事業(yè)單位和永平北斗林場(chǎng)1個(gè)森工企業(yè)。永平縣森林資源管理股具體負(fù)責(zé)公益林管理工作，其他單位按職能職責(zé)負(fù)責(zé)公益林管理相關(guān)工作。永平縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有林業(yè)站，每個(gè)村（社區(qū)）設(shè)1名林業(yè)員，負(fù)責(zé)公益林管理等林業(yè)工作。

2.5.2 制度建設(shè)。永平縣已將生態(tài)公益林管理納入林長(zhǎng)制進(jìn)行考核，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書。永平縣結(jié)合實(shí)際，制定了《永平縣生態(tài)公益林管理辦法》《永平縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理細(xì)則》《永平縣生態(tài)公益林管護(hù)人員聘用辦法》《永平縣生態(tài)公益林管護(hù)人員考核管理辦法》等，制作了護(hù)林員上崗證、護(hù)林員工作手冊(cè)，統(tǒng)一發(fā)放巡山記錄本，為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)建設(shè)提供了保障。

2.5.3 管護(hù)形式。永平縣建立了全縣統(tǒng)一的管護(hù)體系，劃定了穩(wěn)定的管護(hù)責(zé)任區(qū)，統(tǒng)籌考慮管護(hù)面積、人員配置和森工企業(yè)職工安置等因素進(jìn)行管護(hù)。永平縣對(duì)于權(quán)屬為國(guó)有的公益林，由永平北斗林場(chǎng)聘用公益林專職管護(hù)人員管護(hù)；權(quán)屬為集體的，由村民小組、村委會(huì)推薦護(hù)林員管護(hù)；權(quán)屬為個(gè)體的，由農(nóng)戶自己管護(hù)。2011年，永平縣與農(nóng)戶簽訂禁伐協(xié)議149份，限伐協(xié)議6 222份。2021年，永平縣共有村級(jí)護(hù)林員749人，其中生態(tài)護(hù)林員554人、天保護(hù)林員195人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的公益林管護(hù)工作，明確管護(hù)職責(zé)。永平縣推進(jìn)實(shí)施縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組、林農(nóng)、管護(hù)人員“六位一體”的公益林管護(hù)機(jī)制?？h、鄉(xiāng)、村各級(jí)林長(zhǎng)和護(hù)林員都安裝了巡林App，確保公益林得到有效管護(hù)。

2.5.4 管護(hù)措施。一是實(shí)行封育管護(hù)，除滿足農(nóng)戶基本生活需要保留少量的農(nóng)民自用材、薪材的資源消耗外，停止天然林商品性采伐。二是禁止毀林開墾、亂占林地等破壞森林資源的活動(dòng)，對(duì)森林資源實(shí)行監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法3個(gè)全覆蓋，加強(qiáng)常態(tài)化管理。三是森林草原高火險(xiǎn)期內(nèi)禁止一切野外用火；其他森林草原防火期野外生產(chǎn)性用火需要落實(shí)防火措施，按照規(guī)定申請(qǐng)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得在森林草原防火區(qū)內(nèi)擅自野外用火。四是瞭望臺(tái)在防火期實(shí)行24 h監(jiān)視。五是護(hù)林員每個(gè)月巡護(hù)不低于20 d，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)上報(bào)。六是對(duì)森林病蟲害發(fā)生情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)上報(bào)。

3 永平縣生態(tài)公益林管理取得的成效

3.1 生態(tài)公益林蓄積量不斷增長(zhǎng)

經(jīng)過二十多年的管護(hù)，永平縣森林蓄積量不斷增長(zhǎng)，林分質(zhì)量得到提高。2020年，永平縣生態(tài)公益林的蓄積量達(dá)4 463 696 m3［3］。

3.2 生態(tài)功能得到提升

永平縣通過加強(qiáng)生態(tài)公益林管護(hù)，生態(tài)公益林的水源涵養(yǎng)、水土保持、固碳釋氧等生態(tài)功能得到了較大提升，自然災(zāi)害發(fā)生率大大降低，區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善。2012年以來，永平縣沒有發(fā)生較嚴(yán)重的山洪、泥石流等自然災(zāi)害。

3.3 生物多樣性得到有效保護(hù)

永平縣加強(qiáng)生態(tài)公益林管理后，境內(nèi)生物得到保護(hù)，物種數(shù)量不斷增加，尤其是大理永平金光寺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)動(dòng)植物種類增加較多?！洞罄碛榔浇鸸馑率〖?jí)自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察報(bào)告》顯示，保護(hù)區(qū)有維管束植物183科667屬1 485種；有國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物35種（2021版），其中國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物1種（須彌紅豆杉），國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物34種；與1990年相比，保護(hù)區(qū)植物種類新增27科190屬481種；保護(hù)區(qū)動(dòng)物種類有2 636種，其中新紀(jì)錄1 870種，重要種類526種，優(yōu)勢(shì)種328種，并發(fā)現(xiàn)1個(gè)新屬、2個(gè)新種［9］。

3.4 全民愛林護(hù)林意識(shí)得到進(jìn)一步提升

永平縣的生態(tài)公益林森林生態(tài)補(bǔ)償深得民心，惠及6 300多戶農(nóng)戶，既解決了公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺問題，又讓農(nóng)戶得到了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶護(hù)林積極性，使農(nóng)戶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到了提高，形成了全民愛林護(hù)林的共識(shí)。

4 永平縣生態(tài)公益林管理存在的問題

4.1 落界工作十分繁重、艱巨

永平縣前期生態(tài)公益林落界以集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)時(shí)核發(fā)的林權(quán)證為基礎(chǔ)，林權(quán)勘查宗地圖是1∶50 000地形圖，數(shù)據(jù)粗略、不準(zhǔn)確，加之公益林多次修編、調(diào)整，且時(shí)間緊、任務(wù)重、基層技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致公益林落界不精準(zhǔn)。公益林優(yōu)化后需要對(duì)調(diào)出、補(bǔ)入的集體和個(gè)人所有的1萬多個(gè)公益林圖斑重新進(jìn)行落界，同時(shí)對(duì)保留的公益林完善落界。此項(xiàng)工作涉及面廣、技術(shù)要求高、工作量大，任務(wù)十分繁重、艱巨。

4.2 孤立、零星、“插花”情況突出，管理難度大

2021年，永平縣生態(tài)公益林面積70 026.00 hm2，共有15 164個(gè)圖斑，但細(xì)碎、孤立、零星及“插花”、交叉的圖斑突出。由于時(shí)間緊，當(dāng)?shù)貨]有完全進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，增加了管理難度。

4.3 管理人員不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)不熟悉

2016—2022年，縣、鄉(xiāng)公益林管理人員頻繁更換，縣級(jí)公益林負(fù)責(zé)人共更換了5人，某鄉(xiāng)林業(yè)站站長(zhǎng)更換5人。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站甚至沒有相對(duì)固定的業(yè)務(wù)人員負(fù)責(zé)公益林管理工作。由于變動(dòng)頻繁，管理人員對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致公益林管理工作開展滯后。

4.4 護(hù)林員補(bǔ)助低，巡護(hù)積極性不高

雖然公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，管護(hù)支出也有所增加，但扣除各級(jí)統(tǒng)籌后，667 m2用于直接管護(hù)的費(fèi)用約為4.5元。同時(shí)，永平縣屬于天保工程區(qū)，停止天然林商品性采伐，對(duì)商品林仍需要加強(qiáng)管護(hù)。目前，永平縣天保護(hù)林員中保護(hù)區(qū)護(hù)林員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1 400元/（人·月），其他159人補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為750元/（人·月），生態(tài)護(hù)林員554人補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為667元/（人·月）。護(hù)林員補(bǔ)助低，導(dǎo)致其巡護(hù)積極性不高。同時(shí)，由于補(bǔ)助未能按時(shí)發(fā)放，有的護(hù)林員主動(dòng)終止合同。

4.5 補(bǔ)償資金兌補(bǔ)滯后

由于部分農(nóng)戶的公益林沒有林權(quán)證，有的林權(quán)證的四至和實(shí)際四至不相符，有的農(nóng)戶林地之間四至界限存在爭(zhēng)議等，導(dǎo)致部分地塊無法兌付資金。屬于集體的部分補(bǔ)償資金滯留在賬戶，沒有發(fā)揮效益。還有部分地區(qū)因財(cái)政困難，補(bǔ)償資金存在延期兌補(bǔ)的情況。

5 永平縣生態(tài)公益林管理對(duì)策

5.1 精準(zhǔn)落界，摸清底數(shù)

永平縣應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，抽調(diào)林業(yè)技術(shù)人員，將91衛(wèi)地圖、林調(diào)寶和ArcGis等軟件相結(jié)合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組、農(nóng)戶的配合下，重新進(jìn)行全面落界。林業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)地勾圖，把公益林圖斑面積準(zhǔn)確落實(shí)到林權(quán)權(quán)利人。落界結(jié)果在各村委會(huì)、村民小組進(jìn)行公示，為兌補(bǔ)資金提供依據(jù)。

5.2 完善監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化管理

永平縣應(yīng)對(duì)公益林實(shí)行“總量控制、區(qū)域穩(wěn)定、動(dòng)態(tài)管理、增減平衡”的管理機(jī)制。對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)公布的公益林區(qū)劃界定成果，任何單位和個(gè)人不得擅自調(diào)整。國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林動(dòng)態(tài)管理應(yīng)當(dāng)遵循責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，確實(shí)需要調(diào)出的應(yīng)當(dāng)不影響整體生態(tài)功能，保持集中連片。同一地塊，一經(jīng)調(diào)出，不得再次申請(qǐng)補(bǔ)進(jìn)［10］。在符合有關(guān)規(guī)定的條件下，給予基層對(duì)公益林調(diào)出、補(bǔ)進(jìn)更加靈活的政策，建議對(duì)面積小于10 hm2的孤立、零星、“插花”的地塊可直接調(diào)出，更合理地調(diào)整優(yōu)化公益林，充分發(fā)揮公益林的整體綜合效應(yīng)。

5.3 穩(wěn)定隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)

永平縣應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定縣、鄉(xiāng)生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)和人員，不要隨意調(diào)換公益林管理人員。同時(shí)，當(dāng)?shù)貞?yīng)根據(jù)縣、鄉(xiāng)生態(tài)公益林管理人員和業(yè)務(wù)人員的變動(dòng)情況，及時(shí)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建議上級(jí)主管部門每年開展一兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每次培訓(xùn)三四天，使新進(jìn)人員掌握生態(tài)公益林管理政策、業(yè)務(wù)知識(shí)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保其管護(hù)好公益林、用好補(bǔ)償金。

5.4 優(yōu)化管護(hù)范圍，提高護(hù)林員補(bǔ)助

永平縣應(yīng)結(jié)合林長(zhǎng)制網(wǎng)格化管理，把公益林管理落實(shí)到各級(jí)林長(zhǎng)、護(hù)林員；統(tǒng)籌管理專職管護(hù)人員和生態(tài)護(hù)林員，合理劃分管護(hù)范圍和面積，提高專職護(hù)林員補(bǔ)助（參照村委會(huì)副主任補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)），并按時(shí)發(fā)放。對(duì)護(hù)林員的聘用可以采取競(jìng)爭(zhēng)性承包管護(hù)，強(qiáng)化對(duì)護(hù)林員的考核管理，確保生態(tài)公益林管理工作有序、高效開展。對(duì)管護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)生破壞森林資源的情況，林業(yè)管理部門要追究各級(jí)林長(zhǎng)的責(zé)任；對(duì)未及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門報(bào)告的護(hù)林員視為不認(rèn)真履職，應(yīng)及時(shí)辭退。

5.5 及時(shí)兌補(bǔ)補(bǔ)償資金，落實(shí)生態(tài)惠民政策

根據(jù)落界成果，林業(yè)部門應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部門對(duì)接，完善資金兌補(bǔ)手續(xù)，爭(zhēng)取年內(nèi)將當(dāng)年的補(bǔ)償資金兌補(bǔ)給林權(quán)權(quán)利人，落實(shí)生態(tài)惠民政策。對(duì)權(quán)屬、四至界線存在有爭(zhēng)議的，林業(yè)部門應(yīng)采取先擱置權(quán)屬爭(zhēng)議，再協(xié)商兌補(bǔ)方案，最后解決爭(zhēng)議的處理措施。對(duì)于屬于集體的資金，有關(guān)集體應(yīng)嚴(yán)格按照公益林管理相關(guān)規(guī)定，采用“一事一議”民主決策制度，確保安全、高效、合理使用資金。

6 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)興則文明興。永平縣要想實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，必須保護(hù)好森林資源，保護(hù)好生態(tài)公益林。