近北極國家的北極政策比較研究

徐 俊 王簫軻

（1.大連外國語大學(xué)韓國語學(xué)院，遼寧 大連 116044；2.吉林大學(xué)政治學(xué)博士后流動工作站，吉林 長春 130012；3.吉林大學(xué)東北亞研究中心，吉林 長春 130012）

盡管從地理屬性而言，中國不是典型意義上的近北極國家。但按照國際法，中國以及其他非北極國家都享有在北極國際公域的一系列資源開發(fā)、科學(xué)研究和其他商業(yè)活動的權(quán)利。更重要的是，北極地區(qū)的生態(tài)氣候變化是對全球，尤其地理位置上接近北極的國家有著顯著的影響；北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、航道開辟乃至于軍事活動都與中國、日本、韓國、德國等地理位置上靠近北極，且在全球范圍內(nèi)又和具有重要政治、經(jīng)濟(jì)影響力的國家密切相關(guān)。與此同時，這些“近北極”國家與北極國家在地理空間和國際法屬性內(nèi)具有顯著的不同，彼此之間也有著利益訴求的差異和在國際體系內(nèi)的不同站位，導(dǎo)致他們的北極政策存在著差異。因此，本文通過比較這些近北極國家的政策，明確各自的優(yōu)勢、劣勢與戰(zhàn)略態(tài)勢，進(jìn)一步探討中國與這些國家的競合策略。

一、近北極國家的界定

北極國家通常是指俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭、冰島等八個領(lǐng)土進(jìn)入北極圈內(nèi)的國家。這八個國家還以成員國身份組成了北極理事會。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《斯瓦爾巴德條約》等國際條約規(guī)定，北極域外國家在北極地區(qū)不享有領(lǐng)土主權(quán)，但是在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利，在國際海底區(qū)域享有資源勘探和開發(fā)等權(quán)利。《斯瓦爾巴德條約》締約國有權(quán)自由進(jìn)出北極特定區(qū)域，并依法在該特定區(qū)域內(nèi)平等享有開展科研以及從事生產(chǎn)和商業(yè)活動的權(quán)利，包括狩獵、捕魚、采礦等。①《中國的北極政策》白皮書（全文），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，2021年1月23日。

隨著北極資源可開采性和北極航道可利用率的提高，以及北極融冰對全球性生態(tài)氣候的影響，北極地區(qū)的吸引力與日俱增，北極問題越來越多受到北極域外國家的關(guān)注。因此，有必要對這些關(guān)注、參與北極事務(wù)的國家做出身份界定。在地理特征上，除了北極八國之外的國家，都被普遍稱為“非北極國家”（Non-Arctic State）。這是一個描述性的概念，并不具備身份類型的屬性。韓國學(xué)者也曾提出“非北極沿岸國家”的概念，用來表述韓國參與北極事務(wù)的身份，表明韓國盡管不是北極沿岸國家，但愿意積極參與北極地區(qū)的國際事務(wù)，并提出了“北極外交策略”。①??·???·???:??? ??? ??，??：?????，2016?6?30?，pp.361-362.中國學(xué)者則提出了“近北極國家”的概念，指地理上位于北半球，地緣政治上與北極密切相關(guān)，經(jīng)貿(mào)上高度關(guān)注北極航道的國家。②楊劍：《〈中國的北極政策〉解讀》，《太平洋學(xué)報》2018年第3期，第1-11頁。另一個被廣泛使用的概念就是“北極利益攸關(guān)者”，用來指所有跟北極事務(wù)利益攸關(guān)的國家和國際組織，但這一概念由于過于寬泛而只是用于學(xué)術(shù)研究或者非正式的官方聲明中。所有對北極感興趣的國家和組織都可以自稱北極利益攸關(guān)者。

2018 年1 月中國發(fā)布了首份《中國的北極政策》白皮書。在這份官方文件中，第一次明確中國是“近北極國家”，同時也是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。白皮書的界定主要基于以下幾個理由：第一，中國是陸上最接近北極圈的國家之一；第二，北極自然狀況變化對中國氣候與生態(tài)有直接影響；第三，中國與北極的氣候、環(huán)境、科研、航道、資源等跨區(qū)域、全球性問題息息相關(guān)；第四，中國廣泛參與了北極事務(wù)，囊括了條約締結(jié)、科學(xué)考察、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等諸多領(lǐng)域。③《中國的北極政策》白皮書（全文），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，2021年1月23日。簡而言之，近北極國家需要滿足的三個要件分別是：地理上鄰近，利益上攸關(guān)，治理上參與。

按照上訴三個要件的標(biāo)準(zhǔn)，中國、日本、韓國和部分歐洲國家都屬于近北極國家。地理上的鄰近并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，最為寬泛的要求也應(yīng)當(dāng)是位于北半球。從更嚴(yán)格意義上來說，北回歸線可以作為一個參考的標(biāo)準(zhǔn)。因為對于西太平洋沿岸地區(qū)而言，北回歸線以南的港口前往北極航道并不具備優(yōu)勢，而在北回歸線以北的印度洋國家、中東國家、北非國家和南歐國家，也不適用于“近北極國家”的概念。這些國家可能也會受到北極生態(tài)、氣候變化的影響，但他們既不關(guān)心北極航道和北極資源，大部分也沒有持久、廣泛參與北極事務(wù)的傳統(tǒng)。

二、近北極國家的北極利益訴求

（環(huán)）北極國家一直是北極事務(wù)的主要參與者，首先是沿岸五個國家（俄羅斯、丹麥、挪威、美國、加拿大）的利益訴求。2008 年在格陵蘭召開的北極沿岸五國外交部長會議就曾經(jīng)提出要求國際社會認(rèn)可沿岸五國對北極地區(qū)的主權(quán)和司法權(quán)限，提出加強(qiáng)五國在北極海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作，反對任何旨在弱化五國權(quán)利的北極條約的簽訂。這五個國家在北極利益上的訴求集中體現(xiàn)在三個方面。首先，國家安全的利益。由于地理位置上的特殊性，對于主權(quán)和國土安全利益的高度關(guān)注是北極國家的首要利益訴求。例如，對俄羅斯而言，北極防線就是保衛(wèi)俄羅斯中心地帶的一道屏障，并保有40余艘破冰船，④資料來源：美國海洋警備隊網(wǎng)站https://www.uscg.mil/hg/cg5/cg552/ice.asp.，2020年10月13日最后訪問。一直在北極開展探險活動，因為這直接涉及俄羅斯戰(zhàn)略縱深地區(qū)的安全。2007 年俄羅斯曾一度在北極點插上本國國旗，并稱其為本國領(lǐng)土，這遭到了加拿大和丹麥的反駁。⑤《俄羅斯北極點海下插國旗惹爭議》，中國日報網(wǎng)站https://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2007-08/09/content_6019680.htm，2020年8月9日訪問。加拿大自詡為北極強(qiáng)國，致力于同北極地區(qū)的原住民保持合作關(guān)系，與此同時為抵制俄羅斯，開展同美國的合作。對于美國而言，北極航道是連通太平洋和北大西洋之間海上軍事行動的戰(zhàn)略走廊，北極則是對美國本土進(jìn)行力量投射的潛在載體。①Report to Congress: Department of Defense Arctic Strategy，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June 2019，pp.4-5.，美國國防部網(wǎng)站https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF，2020年10月13日。其次，在航道運(yùn)營、資源開采方面的經(jīng)濟(jì)利益。如俄羅斯、挪威對北極石油和天然氣的開采由來已久，加拿大和俄羅斯也從來不掩飾對航道控制權(quán)的企圖。最后，在生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究方面的利益。北極生態(tài)變化的影響是全球性的，但首當(dāng)其沖的是北極國家和居住在北極圈內(nèi)的人群，對此進(jìn)行科學(xué)研究、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)等利益對于北極國家的重要性不言而喻。當(dāng)然，這八個國家的北極利益也存在著一些重疊和分歧，北極事務(wù)在各自外交序列的重要程度也存在著巨大差別，如北極事務(wù)在挪威外交政策序列中的優(yōu)先順序就明顯高于美國。

位于北極圈內(nèi)的另外三個國家（冰島、芬蘭、瑞典）則主張自己身為北極理事會成員，與沿岸五國擁有同等的權(quán)力。他們在作為理事會成員開展各項活動的同時，一方面對沿岸五國起到牽制的作用，同時也在同非北極國家間就北極事務(wù)開展著交流與合作。如冰島于2007 年創(chuàng)立了“北極圈論壇（Arctic Circle）”，來討論北極事務(wù)中的問題。論壇面向包括北極理事會成員國和觀察員國在內(nèi)的50多個國家，以及1500多個相關(guān)社會團(tuán)體。②北極圈網(wǎng)頁https://www.arcticcircle.org/about，2020年10月13日最后訪問。

對于近北極國家而言，在北極并不存在主權(quán)和領(lǐng)土問題，也不與北極地區(qū)接壤。因此，這些國家對北極地區(qū)的傳統(tǒng)（軍事）安全關(guān)注度并不高，即便有安全關(guān)切，也主要是對經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全的關(guān)注，以及由參與北極事務(wù)而衍生出的安全問題。如，中國可能會關(guān)注美國沿北極航線快速將北大西洋軍事力量投送到西太平洋的問題；韓國比較關(guān)注北極航線的使用、北極資源的平等開發(fā)、破冰船的生產(chǎn)等問題，希望在北極事務(wù)商議過程中占有一席之地，發(fā)揮其中等強(qiáng)國的作用；日本會關(guān)注“當(dāng)北極航線的使用日益活躍時，中國軍艦和其他船只通過蘇亞海峽、筑古海峽和筑島海峽的機(jī)會將會增加”；③Japan concerned by China’s plan to build‘polar Silk Road’in Arctic，https://www.scmp.com/news/asia/di‐plomacy/article/2133366/japan-concerned-chinas-plan-build-polar-silk-road-arctic，2020年10月最后訪問。歐洲國家則擔(dān)心美俄競爭帶來的北極安全風(fēng)險，以及部分北極國家過度的領(lǐng)土、主權(quán)主張帶來的地區(qū)緊張局勢?？傊睒O國家更多關(guān)注的還是經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面的利益。

對于中國來說，北極利益主要基于中國地處北半球的地理位置、對全球氣候變化的擔(dān)憂以及關(guān)注北極航道對中國能源和貿(mào)易潛在的影響，也包括北極氣候變化對中國農(nóng)業(yè)造成的潛在威脅和對北極地區(qū)長期商業(yè)機(jī)會的影響。④胡正躍：《中國對北極事務(wù)的看法——外交部胡正躍部長助理在“北極研究之旅”活動上的報告》，《世界知識》2009年第19期，第54-55頁。

日本作為一個靠近北極的海洋國家，不僅在資源供應(yīng)、貨物運(yùn)輸方面關(guān)注北極地區(qū)的資源、能源和航道開發(fā)，也由于其氣候、生態(tài)更容易受到北極融冰的影響，所以倍加關(guān)注其在北極的利益。日本認(rèn)為北極與中緯度地區(qū)存在明顯的氣候聯(lián)動現(xiàn)象，北極融冰是導(dǎo)致日本冬季暴雪天氣增多的重要原因。⑤『急変する北極気候システム及びその全球的な影響の総合的解明: GRENE 北極気候変動研究事業(yè)2011～2016 成果報告書』，載于日本國立極地研究所網(wǎng)站http://www.nipr.ac.jp/grene/doc/grene-seika-j.pdf，2020 年10 月13日。因此，日本將自己定位為一個擁有悠久極地傳統(tǒng)的海洋國家，在多個場合不斷強(qiáng)調(diào)有能力并愿意為北極科學(xué)合作做出重要貢獻(xiàn)。同時，日本從“持續(xù)的、多樣化的資源供給的角度”，積極參與北極航行規(guī)則的制定，并進(jìn)行航行安全和海洋冰區(qū)資源開發(fā)方面的技術(shù)研究、探索與沿岸國家的合作等。

韓國外交部于2013年提出了“北極政策基本計劃”。提出要加強(qiáng)合作，為解決人類共同課題做貢獻(xiàn)，參與北極地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)，并將為此開展相關(guān)的科學(xué)調(diào)查、研究工作，推進(jìn)北極地區(qū)的商業(yè)開發(fā)。在表達(dá)其北極利益時，韓國主要關(guān)注環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)方面的機(jī)遇，認(rèn)為氣候變化“需要全球共同努力”，韓國人作為“全球公民”對此感到擔(dān)憂。在經(jīng)濟(jì)利益方面，韓國關(guān)注的也是航道和能源，希望能在未來為造船、航運(yùn)和能源等行業(yè)創(chuàng)造新的機(jī)會。同時，韓國避免任何以安全為導(dǎo)向或明確的政治關(guān)切，并凸顯韓國在某些領(lǐng)域可以“用資源做出貢獻(xiàn)，而不只是利用他人的資源”。

德國是歐洲大陸距離北極“最近的鄰居”，在北極地區(qū)擁有環(huán)境、能源、航道和科研等諸多方面的戰(zhàn)略利益。北極融冰直接對德國的氣候和生態(tài)造成影響，甚至?xí)蜎]北部易北河下游的低地。地緣上的接近和經(jīng)濟(jì)體量的優(yōu)勢，使得德國比英法等國更看重北極在能源和航道開發(fā)上的潛在利益。因此，德國提出，其關(guān)注的重點在于經(jīng)濟(jì)機(jī)會、環(huán)境保護(hù)、航行自由、科研自由以及地區(qū)的和平與穩(wěn)定。①German Arctic Office，Guidelines of the Germany Arctic policy，September 2013，pp.6-10.，德國北極事務(wù)辦公室部網(wǎng)站https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2240002/eb0b681be9415118ca87bc8e 215c0cf4/arktisleitli‐nien-data.pdf，2019年10月13日。英國明確表示自己在油氣資源開發(fā)、海洋保護(hù)區(qū)劃定、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和北極航運(yùn)方面具有高度關(guān)切的利益。英國稱自己是北極最近的鄰居，強(qiáng)調(diào)自己是環(huán)北極八國之外距北極最近的國家（400 公里），并有著長期的探險、開發(fā)經(jīng)歷。和日本一樣，英國也表達(dá)了作為島嶼國家對北極氣候變化的高度關(guān)注。由于英國石油天然氣進(jìn)口的一半以上來自挪威，其對北極開發(fā)的積極性也要高于一般非北極國家。作為美國在歐洲的核心盟友，英國也關(guān)注北極地區(qū)的穩(wěn)定與安全。而另一個歐洲大國——法國也高度關(guān)注北極氣候問題，三面環(huán)海的地理環(huán)境和來自挪威的油氣供應(yīng)使其更加關(guān)注能源開發(fā)，并擁有多家俄羅斯、挪威及加拿大油氣公司的股份。法國西北部的港口地理位置雖然不像英國、德國那么靠近北極，但依舊是北極航線的重要目的地。另外，法國還明確提出，其具有參與北極事務(wù)的政治利益和應(yīng)對北極融冰、北極航線帶來的威脅與風(fēng)險的安全利益，但主要是經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全而非軍事和防務(wù)問題。②French Foreign Affairs and International Development，The Great Challenge of the Artic: National Roadmap for the Arctic，June 2016，p.12. 法國外交部網(wǎng)站https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/frna_-_eng_-interne_-_prepa_-_17-06-pm-bd-pdf_cle02695b.pdf，2019年10月13日。

綜合看來，來自歐亞大陸兩端的近北極國家在闡述自己的北極利益時，基本上以不具威脅性的方式來表達(dá)各自對北極的關(guān)注。這很大程度上是因為環(huán)北極國家對其他國家參與北極事務(wù)采取集體警惕和防范的態(tài)度。這些近北極國家關(guān)注的北極利益首先還是經(jīng)濟(jì)利益，主要涉及能源開采和航道開發(fā)。這些國家都是能源消耗大國和商業(yè)貿(mào)易大國，對能源和航道的關(guān)注度自然非常高，北冰洋融化被他們視為國際貿(mào)易和獲取資源的一個獨特機(jī)會。其次是生態(tài)變化和環(huán)境保護(hù)的利益，北極氣候變化帶來的影響是全球性的，靠近北極的地區(qū)自然首當(dāng)其沖。而且生態(tài)環(huán)境的變化往往和經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)，不斷加大對北極的科研投入成為近北極國家的普遍行為。再次是全球治理領(lǐng)域的政治利益。當(dāng)北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)潛力變得更加清晰時，北極國家可能會改變其開放的、注重法律的態(tài)度，轉(zhuǎn)而采取使自身利益最大化而損害他國利益的政策。在這種情況下，較早和較大力度地參與北極事務(wù)可以被視為一種積極的優(yōu)勢，相反則會被削弱參與北極治理的話語權(quán)。換句話說，近北極國家希望在北極國家提供的開放、公平和安全的環(huán)境中參與北極治理。

三、近北極國家的北極政策方案

2013年以來，一些非北極國家陸續(xù)公布了各自的北極政策。其中大部分都屬于近北極國家，如英國（2013）、德國（2013）、韓國（2013）、日本（2015）、法國（2016）、中國（2018）。在這些國家中，英法德三國屬于歐盟核心國家，又是北約主要成員國，日本和韓國是美國的重要盟友，而中國則與歐洲以及日本、韓國有著重要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，中俄之間存在著戰(zhàn)略協(xié)作伙伴（準(zhǔn)盟友）關(guān)系。因此，這些國家的北極政策方案既有近北極國家的共性，也有各種顯著的差異。

日本在2013 年被批準(zhǔn)成為“北極理事會”的正式永久觀察員國，同年任命了“北極擔(dān)當(dāng)大臣”一職，2015 年出臺了《日本的北極政策》。此后，在歷年的“海洋基本計劃”中，日本都會提到其相關(guān)的北極政策。綜合看來，日本的北極政策主要內(nèi)容包括：第一，充分利用日本在科學(xué)技術(shù)方面的優(yōu)勢，加強(qiáng)對北極環(huán)境的監(jiān)測和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，加強(qiáng)對高寒地區(qū)航行和資源開采相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。第二，積極參與北極的航行規(guī)則制定和資源勘探、開采，支持日本企業(yè)在北極謀求更多的商業(yè)機(jī)會。第三，積極參與北極治理相關(guān)事務(wù)，強(qiáng)調(diào)以國際海洋法和其他國際法原則處理各種爭端、問題，阻止該地區(qū)軍事力量的加強(qiáng)，推進(jìn)與相關(guān)國家尤其是美國的合作。①『我が國の北極政策』，総合海洋政策本部，2015 年，第2-7 頁，日本內(nèi)閣府網(wǎng)站https://www8.cao.go.jp/ocean/policies/arcticpolicy/pdf/japans_ap.pdf，2019年10月3日。

韓國是亞洲國家中最早出臺北極政策的國家，北極政策是作為其積極參與解決國際問題，推進(jìn)中等強(qiáng)國外交政策的一個環(huán)節(jié)而推出的。2013 年韓國成為“北極理事會”正式觀察員國，同年7 月即發(fā)布了《北極綜合政策推進(jìn)計劃》，2015 年又推出了《北極政策執(zhí)行計劃》。韓國的北極政策主要包括三個方面的內(nèi)容：一是與其他國家建立伙伴關(guān)系，擴(kuò)大國際合作，大力開展與俄羅斯、挪威等國的北極外交；二是加強(qiáng)北極科學(xué)研究，培養(yǎng)高素質(zhì)的北極問題研究專家，與其他國家共享研究成果；三是創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會，加強(qiáng)資源勘探與造船、海洋工程技術(shù)開發(fā)，充分利用北極航線，降低航運(yùn)成本。②『???? ????』，韓國海洋水產(chǎn)部網(wǎng)站https://www.mof.go.kr/synap/view.do?fn=MOF_ARTICLE_4638_BBS_201402190116499660&fd=202205，2013年12月5日。『2015?? ???? ????』，韓國海洋水產(chǎn)部網(wǎng)站https://www.mof.go.kr/synap/view.do?fn=MOF_ARTICLE_7513_2015040714c92e1303a240&fd=202205，2015年4月7日。文在寅政府的“新北方政策”也將北極地區(qū)的發(fā)展納入韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃當(dāng)中，提出：要重點推進(jìn)與俄羅斯的合作，打造涵蓋朝鮮半島與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的巨大經(jīng)濟(jì)區(qū)；建設(shè)北極航線，從釜山出發(fā)穿過北極到達(dá)荷蘭的阿姆斯特丹，并且制造破冰船藉此帶動韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

德國的北極政策凸顯了嚴(yán)格遵守國際法的制度性介入模式，它還號召各國遵守并施行涉北極的國際法路徑。從政策內(nèi)容上看，德國的北極政策首先致力于“根據(jù)《巴黎協(xié)定》努力保護(hù)北極這個基本上沒有沖突的地區(qū)”，將氣候和環(huán)境保護(hù)視為關(guān)鍵問題，提出要努力保護(hù)北極環(huán)境生存條件和生物多樣性；主張和平利用北極，提出“北極的經(jīng)濟(jì)潛力應(yīng)以環(huán)境友好的方式加以開發(fā)”，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)原住民的生計與文化；德國還注意到上述兩個問題帶來的知識和技術(shù)挑戰(zhàn)，提出加強(qiáng)科學(xué)研究，并強(qiáng)調(diào)北極地區(qū)的政治紛爭不應(yīng)影響自由的科研活動；德國強(qiáng)調(diào)與國際組織、北極理事會成員國和觀察員國進(jìn)行廣泛的交流與合作，要恪守國際法條約，并呼吁在北極地區(qū)建立更多的法律約束和行動準(zhǔn)則；德國主張在北極保留任何具有明顯防御性質(zhì)的軍事措施，以對抗日益加劇的軍事化現(xiàn)象，主張歐盟和北約更多地參與北極地區(qū)的安全政策。③Germany’s Arctic Policy Guidelines，F(xiàn)ederal Foreign Office, August 2019，pp.10-36. 德國外交部網(wǎng)站https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2240002/eb0b681be9415118ca87bc8e215c0cf4/arktisleitlinien-data.pdf，2019年8月20日。

英國將自己的北極政策目標(biāo)確定為：實現(xiàn)北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定、良好治理和負(fù)責(zé)任的發(fā)展。結(jié)合2013 年和2018 年英國外交部出臺的兩份北極政策文件，可以將其北極政策內(nèi)容總結(jié)為五個方面：第一，與北極理事會、北極國家和其他國際伙伴共同參與北極地區(qū)的治理；第二，通過科技創(chuàng)新，發(fā)揮北極的全球影響力，并為此貢獻(xiàn)自己的力量；第三，倡導(dǎo)對原住民和北極地區(qū)的環(huán)境加以保護(hù)，提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會指標(biāo)，保護(hù)環(huán)境免受不必要的污染物和化學(xué)物質(zhì)的污染；第四，通過與我們的國際伙伴和盟國進(jìn)行雙邊和多邊安全合作，保障地區(qū)安全與穩(wěn)定，與北約的北極成員國之間的合作是核心支柱；第五，以可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的方式促進(jìn)北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展，包括航線、資源、漁業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和金融服務(wù)等等。①Adapting To Change：UK policy towards the Arctic，F(xiàn)oreign and Commonwealth Office，2013. 英國政府網(wǎng)站https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/251216/，2013 年10 月17 日。②Adapting_To_Change_UK_policy_towards_the_Arctic.pdf。Beyond the Ice：UK policy towards the Arc‐tic，F(xiàn)oreign and Commonwealth Office，2018. 英國政府網(wǎng)站https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/697251/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.pdf，2018年4 月4 日。

法國承認(rèn)自己是非北極國家，但同時聲稱，“在過去的三個世紀(jì)里，法國憑借其在高緯度地區(qū)的長期探索和探險傳統(tǒng)，開辟了自己作為一個極地國家的地位”。③French Foreign Affairs and International Development，The Great Challenge of the Artic: National Road‐map for the Arctic，June 2016，p.4. 法國外交部網(wǎng)站https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/frna_-_eng_-in‐terne_-_prepa_-_17-06-pm-bd-pdf_cle02695b.pdf，2019年10月13日。在北極政策上，法國表現(xiàn)得雄心勃勃，并贊成形成一個統(tǒng)一的歐洲北極政策，以加強(qiáng)歐洲在北極的行動的合法性與協(xié)調(diào)性。在政策內(nèi)容上則具體包括：第一，繼續(xù)加強(qiáng)科學(xué)研究。法國認(rèn)為其極地科學(xué)研究的卓越成就及其與國際研究的融合，是法國北極外交政策的重要資產(chǎn)，也是其合法性的基礎(chǔ)，要進(jìn)一步在資金和制度上加強(qiáng)對北極的科研活動。第二，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動，在礦產(chǎn)、運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)星監(jiān)測、漁業(yè)、可再生能源和新技術(shù)、旅游等7個領(lǐng)域幫助法國公司開展業(yè)務(wù)，并確保經(jīng)濟(jì)活動符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)原住民的參與。第三，因法國是歐盟和北約的成員國，所以，在防務(wù)與安全方面必須對北極地區(qū)的穩(wěn)定保持關(guān)切并做出貢獻(xiàn)。北極航道的逐漸開放和商業(yè)航運(yùn)的增加將涉及法國船只和法國的利益，要努力發(fā)展和保持法國部隊在北極的行動能力。第四，保護(hù)北極海洋環(huán)境，包括海事安全、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等。

中國將北極政策的目標(biāo)確定為：認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續(xù)發(fā)展。④《中國的北極政策》白皮書（全文），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/37869/37871/Document/1618207/1618207.htm，2020年10月5日。在政策內(nèi)容上則包括：第一，提高北極的科學(xué)研究水平和能力，探索北極變化和發(fā)展的客觀規(guī)律，為增強(qiáng)保護(hù)、利用和治理北極的能力創(chuàng)造有利條件。第二，積極應(yīng)對北極氣候變化，保護(hù)北極獨特的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，尊重多樣化的社會文化以及原住民的歷史傳統(tǒng)。第三，提高北極科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用水平和能力，加強(qiáng)在技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、資源利用、航道開發(fā)等領(lǐng)域的北極活動，促進(jìn)北極的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件，實現(xiàn)共同發(fā)展。第四，依據(jù)國際規(guī)則、通過國際機(jī)制參與北極治理，通過全球、區(qū)域、多邊和雙邊機(jī)制應(yīng)對各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，構(gòu)建和維護(hù)公正、合理、有序的北極治理體系。⑤《中國的北極政策》白皮書（全文），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/37869/37871/Document/1618207/1618207.htm，2020年10月5日。

四、近北極國家北極政策的異同

近北極國家的北極政策方案，反映出這些國家對北極地區(qū)的共同治理、經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境保護(hù)以及政治身份的訴求。正如英國的北極政策文件中所寫的：“非北極國家長期以來一直對北極產(chǎn)生影響，北極的變化也影響到非北極國家”。非北極國家中的近北極國家，尤其是像中日韓、英法德這樣有著重要影響力的國家，對于北極事務(wù)的影響力必然會日漸增強(qiáng)，身份的認(rèn)同也會隨著時間的推移得到更廣泛的承認(rèn)。這是因為，一方面，北極治理所涉及的全球性影響，以及所需要的龐大資金和資源投入，必須要有更多有能力的國家介入。另一方面，北極航道與資源開發(fā)的主要市場就是近北極國家。由于經(jīng)濟(jì)體量、商品類型和政治關(guān)系等多種因素，北極航線的主要利用者和北極資源的主要購買者都是近北極國家。對于北回歸線以南的國家，北極航線與參與北極資源開發(fā)的價值并不大。

對于近北極國家而言，類似的利益訴求和相同的身份定位是彼此間合作的基礎(chǔ)。這些國家都出臺了相關(guān)的北極政策，對北極地區(qū)的事務(wù)高度關(guān)注；均想通過北極航道的通航縮短貨物運(yùn)輸?shù)臅r間，并呼吁保持北極海域的“航行自由”，反對沿岸國家對航線的控制；都希望參與到北極地區(qū)的油氣資源、礦產(chǎn)資源的開發(fā)當(dāng)中，以實現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)利益；都主張在北極地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)監(jiān)測，尊重原住民的歷史文化并改善其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)；這些國家也對國際合作持更加開放的態(tài)度，主張通過多種國際平臺實現(xiàn)北極地區(qū)的共同治理。

與此同時，這些近北極國家的政策也存在著差異化。首先，中日韓三國與英法德三國顯著的差異在于北極地區(qū)的安全事務(wù)方面，中日韓都無意參與北極地區(qū)的軍事事務(wù)，英法德則由于歐盟和北約的因素，都在北極安全問題上有所主張。尤其是英國，強(qiáng)調(diào)在北約框架內(nèi)的合作是參與北極安全事務(wù)的支柱。其次，法國和德國比英國更加強(qiáng)調(diào)歐盟路徑，在英國脫歐實現(xiàn)之后，英國的北極政策顯然將完全脫離歐盟框架。最后，各國國家對北極航線的前景判斷和可以利用程度存在不同。各國都意識到北極航線的有效利用依然需要假以時日，但由于英法德等國此前能夠更加便捷地從挪威和俄羅斯獲得油氣供應(yīng)，其對北極航線的熱情就不如中日韓，中日韓三國中日本對于航線的熱情則不如中韓。

在近北極國家間，中國的北極政策出臺最晚，卻最受關(guān)注。在中美競爭的大背景下，中國的北極政策一經(jīng)出臺就引起了美國的抵制和惡意渲染。美國國務(wù)卿蓬佩奧公開抵制中國的“近北極國家”身份定位，稱只有北極國家和非北極國家，不存在第三類。他還質(zhì)疑中國對北極大舉投資的意圖，稱中國在世界其他地方也有咄咄逼人的行為模式，意指中國的北極政策將使北冰洋變成一個充滿軍事化和領(lǐng)土爭端的新南海。①US warns Beijing’s Arctic activity risks creating‘new South China Sea’，https://www.theguardian.com/world/2019/may/06/pompeo-arctic-activity-new-south-china-sea，2020年10月13日最后訪問。美國國防部稱，除了環(huán)北極八國，美國不承認(rèn)其他任何國家對北極地位的要求。②Report to Congress，Department of Defense Arctic Strategy, Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June 2019，p.3.，美國國防部網(wǎng)站https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DODARCTIC-STRATEGY，PDF，2020年10月13日最后訪問。他們還認(rèn)為，中國還在繼續(xù)尋求投資北極軍民兩用基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會。③Report to Congress，Department of Defense Arctic Strategy，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June 2019，pp.4-5，美國國防部網(wǎng)站https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF，2020年10月13日最后訪問。

在這種情況下，加強(qiáng)與近北極國家間的合作，將是以集體行動來化解美國咄咄逼人攻勢的有效選項。與其他近北極國家相比，中國的優(yōu)勢在于具備充足的資本、巨大的市場和可靠的工程技術(shù)能力。2017年，有運(yùn)輸包括天然氣、石油、谷物和煤炭在內(nèi)的大量貨物的船只通過北海航線，其中40%的運(yùn)貨船只往返于中國港口。①The United States Coast Guard’s Vision for the Arctic Region，The United States Coast Guard，April 2019，p.3.，美國海岸警衛(wèi)隊網(wǎng)站https://www.uscg.mil/hg/cg5/cg552/ice.asp，2020年10月13日最后訪問。中國的劣勢在于缺少北極盟友，科研能力略顯不足，軟實力影響有限，缺少更多的國際合作平臺。在這種情況下，中國在與近北極國家合作時，一方面，應(yīng)當(dāng)尋求以集體發(fā)聲的方式，宣告中國參與北極事務(wù)的正當(dāng)性，通過“中日韓北極事務(wù)高級別對話”“中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會”和其他多邊平臺從頂層設(shè)計上推進(jìn)近北極國家的北極合作。另一方面，也要利用近北極國家的共同利益訴求，尋求北極地區(qū)協(xié)商共治的合理方案，共同推進(jìn)北極地區(qū)多種行為準(zhǔn)則的建立。此外，中國也應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)其他近北極國家在北極科學(xué)研究、技術(shù)裝備以及人文關(guān)懷領(lǐng)域的優(yōu)勢和強(qiáng)項，不斷增強(qiáng)自身的北極治理能力。