利益相關(guān)者視閾下鄉(xiāng)村水污染治理剖析*
——以河南省鄉(xiāng)村為例

王興鋒

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

1 研究背景及文獻(xiàn)綜述

伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)村的工業(yè)化程度越來(lái)越高，水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈。農(nóng)村水污染治理牽涉多個(gè)具有復(fù)雜利益訴求的利益主體，各主體的利益博弈讓水污染監(jiān)管責(zé)任難以界定，治理政策難以有效執(zhí)行。統(tǒng)籌各方利益，調(diào)適利益摩擦，對(duì)鄉(xiāng)村水污染治理具有重要意義。

不同學(xué)者從不同的研究視角對(duì)鄉(xiāng)村水污染治理進(jìn)行了研究。許朗等[1]基于水污染治理參與和管理的角度，分析了政策宣傳對(duì)農(nóng)村水污染治理支付意愿的影響作用；趙立等[2]基于鄉(xiāng)村水污染的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出要建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，因地制宜建設(shè)農(nóng)村污水處理設(shè)施；葉子涵等[3]從治理主體的視角研究得出，采用“以人為中心”公共監(jiān)管方式有助于解決村莊水環(huán)境污染的“公地悲劇”；李雪松[4]根據(jù)科斯定理分析明確水權(quán)對(duì)于治理農(nóng)村水污染的重要性；梁流濤等[5]在對(duì)農(nóng)村發(fā)展中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題辨析的基礎(chǔ)上，提出要建立符合我國(guó)實(shí)際的、激勵(lì)和約束相容的區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境決策與管理體系。

利益相關(guān)者理論來(lái)源于企業(yè)，Ansoff[6]指出，要制定理想的企業(yè)目標(biāo)，必須綜合平衡考慮企業(yè)的諸多利益相關(guān)者之間相互沖突的索取權(quán)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村水污染的治理主體、治理技術(shù)以及治理對(duì)策研究較多，但基于利益相關(guān)者理論對(duì)農(nóng)村水污染治理的研究較少。本文借鑒利益相關(guān)者理論，以河南省為例，對(duì)鄉(xiāng)村水污染監(jiān)管各利益主體——政府、商業(yè)主、村委會(huì)及鄉(xiāng)村公眾的博弈進(jìn)行剖析，提出平衡他們之間沖突的思路，以期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村水污染治理效果的最優(yōu)化。

2 鄉(xiāng)村水污染治理利益相關(guān)者訴求剖析

鄉(xiāng)村水污染治理的主要利益相關(guān)者由政府、商業(yè)主、村委會(huì)以及鄉(xiāng)村公眾構(gòu)成，他們各自有著不同的利益訴求，見(jiàn)圖1。

圖1 鄉(xiāng)村水污染治理各利益相關(guān)者之間的關(guān)系

2.1 逐績(jī)的政府

中央和地方政府分別是鄉(xiāng)村水污染治理政策的把控者、制定者和水污染監(jiān)管實(shí)施的執(zhí)行者。中央通過(guò)宏觀政策把控地方政府治理鄉(xiāng)村水污染的整體方向，而地方政府則需要扮演承擔(dān)統(tǒng)籌工作安排、制定污染治理細(xì)則及調(diào)動(dòng)其他主體等任務(wù)的復(fù)雜角色。但現(xiàn)實(shí)是，地方政府往往更看重經(jīng)濟(jì)的粗獷發(fā)展所帶來(lái)的政治利益——執(zhí)行者的職位升遷、權(quán)力擴(kuò)大等，在出臺(tái)系列污染防治條例的同時(shí)，在政策制定與實(shí)施過(guò)程中與多方博弈，使政策的實(shí)施效果偏向獲取自身利益，此種結(jié)果造成鄉(xiāng)村水污染的治理政策不完備、不具有執(zhí)行力或?qū)嵤┎焕率灌l(xiāng)村水污染治理的效果大打折扣。

2.2 經(jīng)濟(jì)理性的商業(yè)主

眾多鄉(xiāng)村中小企業(yè)的核心利益訴求是追逐利潤(rùn)。規(guī)模較小又無(wú)法獲得設(shè)備補(bǔ)貼和支持的鄉(xiāng)村企業(yè)大多選擇以忽視污水處理來(lái)降低成本，比如當(dāng)政府監(jiān)督不到位時(shí)，出于“法不責(zé)眾”心理選擇投機(jī)取巧，趁雨天或夜晚排出大量的未經(jīng)處理的廢水廢渣，甚至部分企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，利用不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系尋求政府的庇護(hù)以獲得更多的排污指標(biāo)。

2.3 重人情的村委會(huì)

村委會(huì)作為基礎(chǔ)管理組織，承擔(dān)著實(shí)施具體水污染處理措施的重?fù)?dān)，本村水環(huán)境的改善除了是自身健康生活的利益需求，有些甚至是其政治利益訴求。為了村居環(huán)境及政績(jī)，村委會(huì)向上級(jí)部門反映本村遇到的部分問(wèn)題，爭(zhēng)求資金、技術(shù)以及政策支持，但由于村委會(huì)與其所在地方企業(yè)存在遠(yuǎn)近不同的關(guān)系，復(fù)雜的人情關(guān)系網(wǎng)使村委會(huì)在監(jiān)督排污時(shí)充當(dāng)部分企業(yè)的“保護(hù)傘”，在監(jiān)督公眾層面礙于“情面”管理松散從而造成疏漏，他們復(fù)雜的利益訴求使得地方政府所獲信息與現(xiàn)實(shí)狀況不對(duì)稱。在政策執(zhí)行方面，他們只選擇實(shí)施部分治理舉措，許多政策無(wú)法完全落實(shí)。

2.4 沉默的鄉(xiāng)村公眾

村民直接受益于鄉(xiāng)村水污染治理，同時(shí)也是水污染治理的參與者與實(shí)施者，但往往他們自身環(huán)保意識(shí)欠佳，環(huán)保知識(shí)不足，在生產(chǎn)生活中成為污染水源的“罪魁禍?zhǔn)住?。一些排污企業(yè)與村委會(huì)以及地方政府“結(jié)盟”，強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力壓力迫使村民不敢表達(dá)自身真實(shí)想法。另外，大部分村民環(huán)保意識(shí)不夠，水污染治理監(jiān)管惰性也是使得村民缺位于水污染治理的重要原因。

3 利益相關(guān)者視角下河南省鄉(xiāng)村水污染治理困境

1）治理責(zé)任難界定，易致地方政府不作為。在河南省鄉(xiāng)村水污染治理的過(guò)程中，地方政府多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，治理舉措多流于形式，諸多村民見(jiàn)各部門的政策都“無(wú)關(guān)痛癢”，潛意識(shí)認(rèn)為政府才是水污染治理的負(fù)責(zé)者，自身力量微不足道，這就致使地方政府落實(shí)水污染治理相關(guān)政策時(shí)得不到群眾支持。更為重要的是，治理責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定以及清晰量化并捆綁至具體部門或個(gè)人，致使具體獎(jiǎng)懲規(guī)則無(wú)法制定，沒(méi)有正負(fù)向的激勵(lì)或壓力，易致地方政府不作為。

2）缺乏激勵(lì)機(jī)制，公眾及村委會(huì)治理態(tài)度消極。從水污染治理來(lái)講，一些政府人員為追求政績(jī)重建設(shè)輕管理，對(duì)于水污染治理缺乏有力監(jiān)管，公眾大多采取“搭便車”行為；從污染預(yù)防來(lái)講，政府出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)農(nóng)民采用較環(huán)保的化肥農(nóng)藥以及現(xiàn)代化耕作技術(shù)，但河南省農(nóng)村區(qū)域較廣泛，地塊較分散，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，難以吸引相關(guān)人才，諸多引進(jìn)現(xiàn)代化綠色技術(shù)和先進(jìn)人才等的政策未被有效落實(shí)，村委會(huì)作為公眾及政府的紐帶，環(huán)保政策的無(wú)法落實(shí)及資金的匱乏打消了大部分“帶頭人”的積極性。

3）過(guò)度追逐利益，企業(yè)排污成本過(guò)低。新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)高速發(fā)展，吸引了河南省部分高污染工業(yè)企業(yè)逐步由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村， “遍地開(kāi)花”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)往往優(yōu)先選擇逐利降本而忽略水污染的產(chǎn)生與治理。以焦作市為例，對(duì)于按照標(biāo)準(zhǔn)征收企業(yè)排污費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理費(fèi)，當(dāng)?shù)卮迕瘛⑵髽I(yè)及基層干部無(wú)法統(tǒng)一意見(jiàn)，導(dǎo)致污水處理費(fèi)用的征繳工作難以開(kāi)展。除此之外，環(huán)境整治資金多來(lái)源于中央及地方財(cái)政補(bǔ)助，由于資金的局限性，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)難以得到補(bǔ)貼或支持。

4）各方博弈，水污染治理政策難以有效執(zhí)行。水污染治理需要各方面多層級(jí)的協(xié)同合作，但各主體于此過(guò)程中利益訴求往往呈現(xiàn)差異化甚至相悖，比如，政企都有追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)，為了達(dá)成目標(biāo)，企業(yè)滿足政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)需要，政府則對(duì)企業(yè)排污行為“睜一只眼閉一只眼”，這一行為挫傷了公眾參與污水治理的積極性。因缺少各方參與，水污染治理效果大打折扣。

4 河南省鄉(xiāng)村水污染困境的消解路徑

1）權(quán)責(zé)統(tǒng)一，將“責(zé)”與“懲”掛鉤。責(zé)任的明確及細(xì)分是水污染有效治理的前提，只有將各主體權(quán)責(zé)一一對(duì)應(yīng)并出臺(tái)明確的制度及行為準(zhǔn)則，才能形成各方共同行動(dòng)、互相監(jiān)督的局面。地方政府對(duì)村委會(huì)及企業(yè)進(jìn)行督查考核，村委會(huì)向上爭(zhēng)取治理資金和基礎(chǔ)設(shè)施投入，向下做好監(jiān)督和管理，大力開(kāi)展水環(huán)境改善行動(dòng)。公眾則肩負(fù)著提供真實(shí)信息和監(jiān)督村委會(huì)、商業(yè)主與政府的責(zé)任，進(jìn)一步將懲罰量化。未有效履行責(zé)任者都應(yīng)受到處罰。

2）構(gòu)筑激勵(lì)機(jī)制，動(dòng)員鄉(xiāng)村公眾及村委會(huì)參與水污染治理。鄉(xiāng)村公眾以及村委會(huì)作為鄉(xiāng)村水污染治理的重要主體，水污染關(guān)乎其切身利益，但現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制不夠完善，未能使其產(chǎn)生足夠的執(zhí)行動(dòng)力。因此政府應(yīng)加大財(cái)政支持力度，更多地開(kāi)展鄉(xiāng)村環(huán)保宣傳及知識(shí)普及活動(dòng)，使鄉(xiāng)村公眾及村委會(huì)具備環(huán)保意識(shí)及能力；以給予榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的形式激勵(lì)先進(jìn)履行者，以提拔等方式激勵(lì)村委干部；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，賦予公眾及村委會(huì)水污染治理決策權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)其參與感與使命感。

3）提高企業(yè)排污成本，限制和整治鄉(xiāng)村重污染企業(yè)排污行為。提高企業(yè)排污成本，首先，要限制重污染企業(yè)排污體量，加大對(duì)重污染中小企業(yè)的排污設(shè)備財(cái)政支持力度，對(duì)資質(zhì)不符合要求及屢教不改的企業(yè)予以關(guān)停。然后，加強(qiáng)落實(shí)排污費(fèi)的征繳工作，對(duì)抗拒繳費(fèi)者予以行政處罰或停業(yè)警告處理，將征繳工作落實(shí)到各部門甚至個(gè)人，并針對(duì)征繳情況給予獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。最后，設(shè)置專人專崗對(duì)企業(yè)日常排污行為進(jìn)行檢測(cè)并記錄，統(tǒng)計(jì)分析企業(yè)的年度季度污染狀況并予以獎(jiǎng)懲。

4）統(tǒng)籌各方利益，構(gòu)筑完善的政策執(zhí)行體系。給予地方政府資金等多方面的支持，構(gòu)筑政策執(zhí)行體系，建立鄉(xiāng)村水污染治理共同體機(jī)構(gòu)，并設(shè)立獨(dú)立考核機(jī)構(gòu)回應(yīng)各方訴求，將量化的治理成效作為晉升的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)監(jiān)督企業(yè)、村委會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的落實(shí)情況，同時(shí)，完善地方政府與公眾的直接溝通渠道建設(shè)，以減輕政策執(zhí)行的阻力，政策落實(shí)則剛好能回應(yīng)地方政府的政績(jī)?cè)V求，這樣有利于構(gòu)筑水污染治理的利益共同體，形成各方協(xié)同共治的良好局面。