全球治理赤字的當(dāng)代分析和中國路徑*

沈 偉 李況然

（上海交通大學(xué)法學(xué)院，上海 200030）

全球治理是全球化時代的重要主題，也是應(yīng)對來勢洶洶的（逆）全球化引發(fā)諸多問題的重要解決方法。 在全球化的背景下，氣候變化、傳染病防治等新型全球性問題已經(jīng)無法依靠單一國家或地區(qū)得到有效解決，而是需要所有國際主體的參與，凸顯了全球治理的必要性和重要性。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出，“當(dāng)前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開”，“和平赤字、發(fā)展赤字、安全赤字、治理赤字加重”。［1］他站在人類社會發(fā)展的高度，提出破解當(dāng)今全球治理體制構(gòu)建中“四大赤字”的中國方案：“堅持公正合理，破解治理赤字；堅持互商互諒，破解信任赤字；堅持同舟共濟，破解和平赤字；堅持互利共贏，破解發(fā)展赤字。 ”國際法治是破解治理赤字的進路。［2］然而，在百年未有之大變局下，國際社會正在發(fā)生從強調(diào)“國際法治”到強調(diào)“國際治理體系”的轉(zhuǎn)變，因而需要梳理這一演變的特征和原因，明晰在這一演變過程中的中國解法。［3］

一、全球治理的變化特征

全球治理赤字可以理解為國際法治式微，在全球?qū)用嫔希蚴侨狈?quán)威且有效的國際規(guī)則和國際機制應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，或是現(xiàn)有的國際規(guī)則和國際機制在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)時的“績效”未能達標(biāo)。［4］與以公平正義為價值取向的國際法治相比，國際治理體系的規(guī)則化程度更低，約束范圍更小，治理方式更加靈活多樣，強調(diào)維持現(xiàn)有政治體系的穩(wěn)定。 當(dāng)下，全球化正在遭遇阻礙，國際法治不斷弱化，傳統(tǒng)的國際法治體系難以有效運作，全球治理赤字出現(xiàn)了一些新的特征［5］，具體表現(xiàn)為五個轉(zhuǎn)變：

（一）從“硬法”到“軟法”

建立在《聯(lián)合國憲章》基礎(chǔ)上的國際法治的主要載體是國際條約，條約因具有拘束力而被普遍認為是硬法。 國際條約相比宣言、備忘錄等規(guī)則形式來說強制力程度較高，對國際主體的約束力更強，如果締約方違反條約規(guī)定的義務(wù)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

然而，各國出于利益考慮，對于條約采取謹(jǐn)慎態(tài)度，在規(guī)范內(nèi)容上多限于“點到為止”；相比之下， 約束力較低的軟法并不直接觸及國家敏感的權(quán)力與權(quán)利，更易被國家接受，在談判中更易達成，因此在國際法治弱化的背景下迎來了復(fù)興。

國際軟法是指在形式上和效力上尚未完全法律化的，用詞模糊的，目的大多是政策宣示的，內(nèi)容多是原則性或是建議性的國際規(guī)范。相較于國際硬法，國際軟法的法律約束力更低，參與國的遵守多來自于道德義務(wù)。 國際軟法的表現(xiàn)形式靈活豐富，包括國家之間通過會談、會議等方式達成的用來表達立場、 看法或意愿的宣言、公報等文件， 或是政府間國際組織通過決議對國家、國際組織等行為作出的建議，抑或是一些國家或組織以技術(shù)規(guī)程、示范法等形式發(fā)布的行為準(zhǔn)則。

盡管軟法不具有與硬法相同的法律拘束力，但是憑借其靈活性、非正式性、道德約束性，能夠更好地規(guī)制一些技術(shù)性強、復(fù)雜多變的事務(wù)，在全球治理中對國際條約的制定起到了補充作用。［6］軟法通過強調(diào)未被重視和效果不佳的既存規(guī)范規(guī)則，或者通過被條約吸收的方式而“硬化”，來滿足治理現(xiàn)實的需求。 軟法正在當(dāng)代成為全球治理的主要形式，在民粹主義和反建制運動削弱國際法治的背景下，國際軟法是國際法治在當(dāng)代全球治理中的現(xiàn)實體現(xiàn)。［7］

（二）從“傳統(tǒng)國際治理機制”到“新型國際治理機制”

全球治理需要執(zhí)行機構(gòu)推動國際法律規(guī)范的執(zhí)行，國際組織是正式實現(xiàn)國家間合作和國際規(guī)范的制度性保障。［8］不同的國際組織通過相對制度化的方案制約、解決國際社會中無序和不公正的現(xiàn)象。 這種以國際組織為核心的全球治理機制構(gòu)成了“傳統(tǒng)國際治理機制”。

發(fā)展中國家的崛起使得西方大國在世界力量格局中的勢力相對衰弱，很多問題靠傳統(tǒng)的制度安排已經(jīng)無法解決，發(fā)達國家不甘心被發(fā)展中國家增加的約束機制所困；加上傳統(tǒng)國際機制對于議題設(shè)置限制較多，談判機制復(fù)雜，無法有效且高效地解決新興的非傳統(tǒng)威脅，國際治理進入瓶頸，需要有“新型國際治理機制”以應(yīng)對當(dāng)前的國際形勢變化。

在合作層級上，主權(quán)國家行政部門之間的合作成為雙邊或多邊國際合作的重要方式和載體。在合作方式上，峰會與論壇得到各國的青睞。 峰會與論壇以幕后交易為主要的議事和談判模式，追求一般共識，參與主體由廣泛的國家變?yōu)橛吞囟▎栴}展開討論、形成共識的部分國家。 實踐中，G20 峰會、 亞洲相互協(xié)作與信任措施會議等對話和議事平臺在經(jīng)濟、安全等方面發(fā)揮了穩(wěn)定器的作用。

在治理方式上，借鑒國內(nèi)治理中法治與德治并重的治理方式，“通過國際道德榜樣示范、國際道德禮儀教化、國際道德倫理規(guī)范，借助國際信譽評價體系、國際社會輿論褒貶機制等方式”［9］倡導(dǎo)國際德治，更大程度地發(fā)揮道德約束在全球治理中的作用， 彌補國際法治欠缺約束力的不足。實踐中，國際社會已經(jīng)通過降低主權(quán)債務(wù)違約國的主權(quán)信用評級，進而影響債務(wù)違約國在國際融資市場未來的融資能力，來督促主權(quán)債務(wù)國家及時充分償還債務(wù)。［10］

（三）從司法治理到替代性爭端解決

國際社會在不同領(lǐng)域設(shè)置了專門的爭端解決機制，如在人權(quán)保護領(lǐng)域的非洲人權(quán)與民族權(quán)法院，在國際刑事領(lǐng)域的國際刑事法院和盧旺達問題國際刑事法庭， 在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的WTO 爭端解決機構(gòu)和國際投資爭端解決中心等。 這些相對“司法化”的爭端解決機制，具有較為完善的審判程序，在維護國際公平正義的同時，一定程度上保障了國際法的強制力實施。 然而，這些以司法路徑為主的機制正在被其他替代性爭端解決方案取代。

首先，隨著新興發(fā)展中國家國際經(jīng)貿(mào)活動不斷增加，面臨的商業(yè)風(fēng)險也不斷上升，新興發(fā)展中國家尋求更加公平公正的爭端解決機構(gòu)。 傳統(tǒng)的國際爭端解決機制是在西方大國主導(dǎo)下建立的，因此不可避免地存在著有利于這些國家的傾向。 因此，傳統(tǒng)爭端解決機制之外的組織與機制，例如國際商會、聯(lián)合國秘書處、特設(shè)仲裁庭等機構(gòu)，得到更多發(fā)展中國家的青睞，在國際爭端解決體系中的優(yōu)先級得到提升。

其次， 專門性和臨時性的機制更加普遍應(yīng)用。 例如，投資者可以在投資協(xié)定中設(shè)立一些專門的仲裁機構(gòu)以解決爭端。各國還推出一些ADR（Alternative Dispute Resolution），即傳統(tǒng)司法爭端解決以外的非訴訟糾紛解決程序或機制，包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、小型審理陪審團陪審等，來解決各類爭端。 通過靈活多變的解決機制以適應(yīng)時代的變化，使得處理糾紛方便快捷，更加符合各國的需求。 根據(jù)Queen Mary 2021 年的仲裁調(diào)查報告， 只有8%的受調(diào)查客戶愿意考慮跨境訴訟，其余客戶更愿意選擇仲裁等其他爭端解決方式。［11］中國也在積極建設(shè)國際仲裁中心，促進經(jīng)濟糾紛在法治化的軌道上妥善解決， 從而建設(shè)法治化、國際化和便利化的營商環(huán)境。

（四）從國際法影響國內(nèi)法到國內(nèi)法域外適用

國際法和國內(nèi)法相互聯(lián)系、相互滲透、相互協(xié)調(diào)。［12］二戰(zhàn)后，國際法對國內(nèi)法的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響， 國際條約極大地豐富了國內(nèi)立法，促進了發(fā)展中國家國內(nèi)相關(guān)規(guī)則的發(fā)展，有利于解決國內(nèi)法律法規(guī)適用統(tǒng)一性的問題。 中國主要采用轉(zhuǎn)化的方式實現(xiàn)國際法在國內(nèi)的實施。 以世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則為例，WTO 規(guī)則涉及的領(lǐng)域包括關(guān)稅、反傾銷措施、金融服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護等國際經(jīng)濟關(guān)鍵問題。 中國為了實施WTO《反傾銷規(guī)定》， 在加入WTO 前制定了 《反傾銷條例》， 該條例的核心內(nèi)容遵循了WTO 《反傾銷規(guī)定》。 在加入WTO 后，中國兩次修改專利法從而與WTO 的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》保持一致。 在經(jīng)貿(mào)之外的領(lǐng)域，中國也進行了廣泛的立改廢釋活動，如在《刑法修正案（三）》中增加了資助恐怖主義犯罪以履行《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》義務(wù)。

自2000 年以后， 特別是近年來在特朗普政府“美國優(yōu)先”的政策影響下，美國對國際法態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)向， 更多地強調(diào)國內(nèi)法的域外適用，毫無節(jié)制地推行和適用“長臂管轄”，對他國動輒發(fā)動單邊經(jīng)濟制裁。 在貿(mào)易領(lǐng)域，特朗普政府發(fā)起貿(mào)易保護主義攻勢不僅推升了全球關(guān)稅水平、影響了全球貿(mào)易秩序，也加重了本國的通貨膨脹水平。 在爭端解決領(lǐng)域，美國嚴(yán)重阻撓世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，對多邊貿(mào)易體制構(gòu)成威脅。 在投資領(lǐng)域，美國在2022 年7 月推出旨在對抗中國及控制半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈的 《芯片與科學(xué)法案》后，10 月7 日，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局宣布修訂出口管理條例，以出口管制法規(guī)為工具，聯(lián)合日本、荷蘭等盟友，遏制西方高科技技術(shù)、產(chǎn)品等流向中國。 美國泛化適用“國家安全”的概念，將單邊域外制裁作為服務(wù)美國國家利益的重要手段，嚴(yán)重干擾了全球治理體系。

（五）從“大范圍治理”到“小范圍治理”

多邊主義是戰(zhàn)后國際秩序和國際治理的基本結(jié)構(gòu)。［13］但是，國際治理體系不追求高層次的、全球范圍內(nèi)的治理，出現(xiàn)了以廣泛運用較低層次的政府間、小范圍治理的特點。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會朝著更大范圍和更深層次的一體化方向發(fā)展，全球化進程取得重大進展。 多邊主義更加穩(wěn)固，國家充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在經(jīng)濟貿(mào)易活動往來中追求多邊的開放與合作。 以WTO 為例，WTO 的三大職能之一是組織多邊貿(mào)易談判， 談判機制以協(xié)商一致為原則，采用“一攬子承諾”（Single Undertaking）的回合式談判，強調(diào)最終達成共識。 但是隨著WTO 成員國數(shù)量不斷增加， 世界貿(mào)易議題更趨復(fù)雜，主要成員之間的利益差別擴大，協(xié)商一致的可能性在不斷降低，“一攬子承諾”甚至阻礙了成員國就部分共識度較高的議題達成一致，成為多哈談判失敗的主要因素。［14］

2008 年全球金融危機之后，“國家回歸”浪潮下的國際社會強調(diào)規(guī)制權(quán)，大范圍的多邊主義日益乏力，多數(shù)國家之間難以達成共識，因此，小范圍治理得到廣泛運用。 小范圍治理具有以下三個特征：首先，參與磋商并達成共識的國家范圍縮小。 建立在區(qū)域性共識基礎(chǔ)上、旨在促進區(qū)域性經(jīng)貿(mào)合作的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定迎來了高速發(fā)展的時期。 其次，單邊經(jīng)濟開放措施發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。 這些單邊措施包括設(shè)立自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等，讓一國的貿(mào)易體制更具活力。 再次，自下而上的治理方式取代了自上而下的方式。 國家政府或?qū)⒐茌牂?quán)授予地方性、區(qū)域性、跨國性以及全球性的公共或私人機構(gòu)，或與它們分享這一權(quán)力。 自下而上地通過聚焦本土化問題的方式解決問題，能夠有效降低解決成本，并可被推廣成為行之有效的解決方式。［15］

治理赤字背景下的國際治理新特征表明，國際法治所追求的“公正平等的國際秩序”有所轉(zhuǎn)變，全球治理朝著排他主義下雙邊或區(qū)域方向發(fā)展。

二、全球治理赤字加劇的原因

全球治理赤字的問題長期存在。 冷戰(zhàn)時聯(lián)合國的癱瘓， 經(jīng)合組織和七國集團未能防止2008年金融危機的發(fā)生， 當(dāng)下全球氣候危機的加劇，都是全球治理赤字的實例。 在當(dāng)前大國沖突的背景下，大國協(xié)調(diào)的困難，聯(lián)合國無法充分發(fā)揮作用， 無法達到理想的治理效果是治理赤字的常態(tài)。 梳理治理赤字產(chǎn)生的原因，對破解赤字具有重要意義。

（一）國際力量對比的變化

全球治理格局和國際治理體系變革源自國際力量的對比，大國博弈主導(dǎo)國際格局。 冷戰(zhàn)結(jié)束以來，新興發(fā)展中國家呈崛起之勢，和地區(qū)性國際組織一道改變世界力量對比。 國際經(jīng)濟力量的對比變化， 以及國際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，都給全球治理實踐帶來挑戰(zhàn)。

全球金融危機之后，世界力量平衡朝著有利于以中國為代表的新興大國和發(fā)展中國家的方向發(fā)展，發(fā)展中國家在經(jīng)濟總量上實現(xiàn)了對發(fā)達經(jīng)濟體的歷史性接近，美日歐等主要發(fā)達經(jīng)濟體出現(xiàn)經(jīng)濟增長疲軟的態(tài)勢。 新一輪國際體系權(quán)力轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為由西方文明轉(zhuǎn)向非西方文明。 但現(xiàn)有的全球治理機制是由發(fā)達國家主導(dǎo)的，體現(xiàn)了西方中心主義的神話，并沒有為發(fā)展中國家留下發(fā)揮作用的制度空間；而一些發(fā)展中國家擔(dān)心國家主權(quán)會因參與全球治理被削弱，對參加全球治理持有消極甚至抵制的態(tài)度。 因此，在一些涉及全球共同利益的議題上，發(fā)展中國家無法通過現(xiàn)有的全球治理體系充分發(fā)揮作用，影響了國際治理的運行和發(fā)展。 約翰·科頓（John Kirton）評價到，全球治理中心已經(jīng)從一個威斯特伐利亞主權(quán)國家體系轉(zhuǎn)換成了一個新的擁有共同脆弱性以及共同責(zé)任性的全球社會。［16］

發(fā)達國家與發(fā)展中國家價值觀和利益的沖突日益加深，國際社會難以形成國際法上的共識和對策， 國際立法缺乏必要的政治意愿和動力，造成了國際法治的萎縮。 在國際社會的博弈與策略選擇中，國際法也因此被邊際調(diào)整甚至是局部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，非正式造法、非正式機制、非國際組織等新型國際治理體系正是國際法治被調(diào)整后的結(jié)果。 以美國為首的發(fā)達國家積極推行“小多邊主義”， 以自身需求和利益為價值導(dǎo)向， 靈活地、有針對性地重構(gòu)現(xiàn)行國際規(guī)則，試圖通過鞏固經(jīng)濟霸權(quán)從而維護其對全球治理規(guī)則的掌控地位。［17］

（二）傳統(tǒng)大國對既有勢力的維護

全球治理機制是在國家自我限制、讓渡部分權(quán)力的共同作用下形成的，機制設(shè)計取決于國際體系中各國的實力狀況，因而國家是推動全球治理機制發(fā)展的最基本力量。［18］“所有標(biāo)準(zhǔn)都包含利益的成分”［19］，國家在推動全球治理機制形成、發(fā)展的過程中， 不可避免地會裹挾本國的價值觀。 國際治理體系三大核心體系是由以聯(lián)合國為中心的全球安全與和平治理體系，以國際貨幣基金組織和世界銀行為基礎(chǔ)的全球金融體系，以及以世貿(mào)組織為核心的全球自由貿(mào)易體系共同組成的。 西方發(fā)達國家長期掌握這三大核心體系的主導(dǎo)權(quán)，以自身實力確立了三大體系規(guī)則的合法化基礎(chǔ)， 在國際治理體系中修建了大國利益的“護城河”。

當(dāng)國際體系轉(zhuǎn)型， 原有權(quán)力結(jié)構(gòu)重新洗牌，體系內(nèi)部的權(quán)力平衡發(fā)生變化時，傳統(tǒng)大國的先發(fā)優(yōu)勢不可避免地會受到侵蝕。 新興國家的崛起， 正在打破以西方為中心的國際權(quán)力等級結(jié)構(gòu)，隨著新興大國加入支撐全球治理機制運行的國際權(quán)威大國這一集體后，國際秩序很可能就需要按照實力來重新博弈。 在應(yīng)對新興大國崛起的問題上，發(fā)達國家主要的策略是有限度地接納和讓步。 例如發(fā)達國家在不會顛覆自身統(tǒng)治地位的前提下，為了借助新興大國的力量應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，會接受新興大國在國際貨幣基金組織中持股份額和投票比重的適當(dāng)調(diào)整和上升。 與此同時，新興大國的訴求并非徹底推翻既有體系，而是試圖維護和改革現(xiàn)有機制以提升其在現(xiàn)有機制中的話語權(quán)和影響力；或是在改革受挫時，通過建設(shè)新的平行制度實現(xiàn)競爭性多邊主義。

（三）國際法治的認同基石遭到侵蝕

20 世紀(jì)后半期，新自由主義的話語體系推動了以促進資本流動與保護資本權(quán)益為核心的全球化運動。 西方發(fā)達國家在經(jīng)濟全球化的過程中取得了舉足輕重的國際地位。 因此，盡管人權(quán)、民主、自由等西方主流價值與世界其他國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，但在早期全球化的推動下成為國際話語體系的基礎(chǔ)，并體現(xiàn)在主要的國際規(guī)范中。 西方國家竭力將其價值觀推向世界，努力使之成為全球共同價值觀，讓世界其他不同文化背景、不同經(jīng)濟發(fā)展階段、不同社會制度的國家都接受這些理念，但這種做法被一些國家認為是一種文化霸權(quán)和文化殖民。［20］西方國家的治理模式在實質(zhì)上忽視了參與的民主性、價值的公平性、程序的公開性等實現(xiàn)“善治”的基本因素，以西方國家為主導(dǎo)的國際法治規(guī)范的公平性無法得到國際社會的普遍認同。

當(dāng)下，全球治理面臨新的復(fù)雜形勢。 金融危機、恐怖襲擊、糧食短缺、環(huán)境污染、氣候變暖、傳染病流行等全球性問題不斷涌現(xiàn)，“黑天鵝事件”層出不窮， 世界的不確定性和不穩(wěn)定性急劇增加，對全球治理提出新的要求。 與此同時，發(fā)達國家為了維護自身在國際法治中的權(quán)威地位，通過利己主義、保護主義、單邊主義、霸權(quán)主義和民粹主義的策略，對他國進行極限約束，在全球范圍內(nèi)引發(fā)了逆全球化和民粹主義的思潮［21］，進一步動搖了國際法治的認同基石。

沒有制度性的支持，國際法并不能解決全球問題。［22］因此如果世界政府是不可實現(xiàn)的，那么能夠合理預(yù)期在國際層面發(fā)揮主導(dǎo)作用的國際法將會變得無力、局限、不穩(wěn)定且脆弱，國際法在立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域難以得到遵守。 這也是國際法治在全球新形勢下逐漸弱化的基本原因。

（四）國際法治的確定性和公平性不足

國際法治的不確定性和不公正性等弊端，導(dǎo)致以國際法治為核心的全球治理模式無法有效應(yīng)對全球治理進程中的各種挑戰(zhàn)。［23］

國際法具有天然的不確定性。 現(xiàn)行的國際法規(guī)或條約對許多細節(jié)缺乏明確的定義或限定，有意保留條約漏洞，以降低談判和執(zhí)行成本，通過保持國際法的高度靈活性來應(yīng)對全球治理中的不確定風(fēng)險；但這種做法可能影響法律文本的準(zhǔn)確性、完整性與執(zhí)行性，導(dǎo)致不精確的司法裁決。例如在國際投資爭端中，投資條約中的“公平公正待遇”（Fair and Equitable Treatment） 條款本身具有模糊性，這種模糊性用語給仲裁員留下了解釋空間，導(dǎo)致仲裁庭在裁決中往往做出前后不一致或超越主權(quán)國家預(yù)期的裁決，引發(fā)了國際投資法中的正當(dāng)性危機，損害了國際法治的權(quán)威性和體系性。

雖然國際法治追求公平正義，但國際法治采取的是強者主導(dǎo)模式，無法體現(xiàn)所有國際行為體的立場和期待，因而具有公平性不足的問題。 一方面，權(quán)力塑造國際法，國際法服務(wù)居于主導(dǎo)地位的強國；另一方面，強國通過法律授權(quán)等形式塑造并鞏固權(quán)力。 比如在國際金融治理機構(gòu)決策機制的問題上，傳統(tǒng)強國基于經(jīng)濟優(yōu)勢設(shè)計了加權(quán)投票權(quán)和超級多數(shù)票的表決規(guī)則， 邊緣化小國、弱國的話語表達。 主導(dǎo)國際法治的大國基于例外主義的心態(tài)，認為國際法的規(guī)制對象主要是中小國家，大國有充分的理由不受這些國際法的規(guī)制。 國際法追究一國責(zé)任的規(guī)則適用空間有限、程序繁瑣，這使得自詡為“世界警察”的美國以本國利益作為其選擇性執(zhí)行國際法的主要標(biāo)準(zhǔn)，公然破壞國際法治規(guī)則，給國際法治帶來巨大危機。

（五）主權(quán)的回歸

國家主權(quán)通常是全球治理發(fā)展中需要克服的難題。 從聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織等國際政府間組織的建立，到國家間簽訂的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等公約，國家在促進國際法治的進程中不斷“讓渡”或者“約束”自己的主權(quán)。

但目前的趨勢卻是，國際法治忽視了國家的意志，與國家主權(quán)之間產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致主權(quán)國家逐漸不愿受國際法治的約束。 在條約的制定上，早前各國締結(jié)的多是涉及和平與安全、領(lǐng)土與劃界、外交特權(quán)與豁免的條約，而近幾十年來各國更多地締結(jié)涉及國內(nèi)治理的條約，這反映出條約對國家主權(quán)的制約作用越來越明顯。 在國際司法實踐方面，一些國際爭端解決機構(gòu)在裁判案件過程中事實上從事了造法行為，對主權(quán)國家創(chuàng)設(shè)了義務(wù)，背離了主權(quán)國家的初衷，使得國際法治受到質(zhì)疑。 例如投資仲裁庭通過解釋 “保護傘條款”， 將有關(guān)投資的合同義務(wù)轉(zhuǎn)化為東道國的國際法義務(wù)，這種明顯保護投資者的傾向引起了主權(quán)國家的不滿。

除條約以外， 在新自由主義思想的影響下，國際組織也在不斷“侵蝕”原本屬于國家的治理權(quán)。例如，WTO 不斷擴大其決策能力，在貿(mào)易問題之外還擴張到知識產(chǎn)權(quán)、 與貿(mào)易有關(guān)的投資、服務(wù)業(yè)、競爭政策、環(huán)境等領(lǐng)域，介入了原本屬于主權(quán)國家自行治理的諸多范疇，反映了新自由主義“沒有政府的治理”的目標(biāo)。［24］主權(quán)國家的規(guī)制權(quán)受到約束，尤其擠壓了主權(quán)國家制定與實施公共政策的空間，引發(fā)了國內(nèi)民眾對于本國政府能否有效地提供安全與福利的擔(dān)憂。

國際法治追求的公平正義價值目標(biāo)正在遭遇信任危機，許多國家不愿意接受規(guī)則程度較高的國際法治約束，全球治理的法治內(nèi)涵在萎縮。

三、治理赤字的中國解法

全球治理的核心問題是全球治理主體行為的合法性、有效性及其體現(xiàn)的民主價值。 全球治理的實施并不依賴于類似于世界政府的主體，而是包括國際組織等多元主體，其中國家治理是全球治理的核心主體，治理過程中的合作行為是基于通過金融激勵、物質(zhì)激勵、道德激勵以及武力威脅等保證實施的權(quán)力和規(guī)則。

中國作為國際社會的一個重要經(jīng)濟體，正在承擔(dān)起大國責(zé)任， 順應(yīng)時代潮流和局勢變化，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，堅持真正的多邊主義，為全球治理貢獻中國智慧。［25］

（一）強調(diào)國際治理更應(yīng)依靠國際法

破解治理赤字的中國方案與國際法治是緊密聯(lián)系的。 國際法的不確定性不代表應(yīng)放棄國際規(guī)則，國際法的形式主義仍然具有實然意義——國際法反映了各方的共識，至少為各國提供了一個就有關(guān)的國際問題進行公共辯論的平臺。

國際關(guān)系行為規(guī)則的法律化是國際法治達到理想狀態(tài)的基礎(chǔ)，國際法治是國際社會各主體以法律原則和法律制度作為治理的最主要依據(jù)。國際社會是無政府社會，沒有有效的治理就會造成無序與混亂，而國際法治正是無政府狀態(tài)下制度性問題的解決方案和工具，反映了主要國家利益和權(quán)力斗爭下的規(guī)則和實踐， 起到了防止戰(zhàn)爭，保障人權(quán)，以及克制國家盲目追求國家利益的作用。 “國際法治對全球治理的意義不僅在于建立法律規(guī)則和制度框架，更為重要的是決定了全球治理的方向和路徑，對于這一點國際社會已有清醒認識。 ”［26］

當(dāng)前的國際法仍然不具有強制執(zhí)行力和拘束力，為此一方面要建構(gòu)軟法向硬法轉(zhuǎn)化的常態(tài)機制，將軟法納入雙邊、多邊或諸邊的條約或公約，賦予具有最廣泛代表性的軟法以更強的拘束力。 另一方面要將硬法規(guī)則的內(nèi)核轉(zhuǎn)化為靈活普遍的軟法。 要適時從國際條約、國際慣例中發(fā)掘、提煉普世的法律原則與規(guī)則，實現(xiàn)由他律的硬法向自律的軟法轉(zhuǎn)化并形成常態(tài)機制，以實現(xiàn)規(guī)則的普遍遵守。 也可以借鑒國內(nèi)法成熟、嚴(yán)密的相關(guān)規(guī)定，從而解決國際法不確定的問題。 同時，中國也保持清醒的認識， 隨著中國實力的崛起，要認識到國際法治中的“大國不可能三角”，在保障自身核心利益、維持全球共同倫理和實現(xiàn)聯(lián)盟友邦期望間做好謹(jǐn)慎的平衡。［27］

（二）積極參與國際規(guī)則的制定

相比較于主流發(fā)達國家而言，中國對于國際法發(fā)展所作的貢獻相對較少，更多地表現(xiàn)為國際法治的被動接受者和跟隨者，其原因在于歷史上中國參與國際法律事務(wù)的機會和實踐較少。 新中國成立后的很長一段時間里，中國并未融入由各領(lǐng)域國際機制構(gòu)成的全球治理體系。

20 世紀(jì)50 年代， 周恩來總理提出了和平共處五項原則，該原則作為中國同各國交往的基本出發(fā)點和總體思路， 成為中國進入國際體系、參與國際法律制度建設(shè)的基調(diào)，并逐漸成為國際關(guān)系基本準(zhǔn)則和國際法基本原則，得到國際社會的廣泛贊同和遵守。 而后，中國在聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、關(guān)貿(mào)總協(xié)定等國際組織中恢復(fù)席位，在當(dāng)下“東升西降”“南升北降”深入發(fā)展的國際背景下，中國開始更加廣泛地參與到國際法治的建設(shè)中。

習(xí)近平主席指出，全球治理“不僅事關(guān)應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)， 而且事關(guān)給國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向；不僅事關(guān)對發(fā)展制高點的爭奪，而且事關(guān)各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用”［28］。中國堅持在法治軌道上推動全球經(jīng)濟治理的發(fā)展，通過高質(zhì)量實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》， 推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，秉持“人類命運共同體”理念積極推進全球網(wǎng)絡(luò)空間、 全球海洋和外層空間等領(lǐng)域國際法律制度的建立和完善，積極參與到國際規(guī)則的制定、修改中。 同時，國內(nèi)法院“主要通過審理涉外案件尤其是涉外商事案件，分配全球司法治理權(quán)，進而確定案件當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)”，實現(xiàn)了國際法律規(guī)則和國內(nèi)司法實踐的良性互動， 產(chǎn)生了全球治理的效果，推動了國際規(guī)則的發(fā)展。［29］

（三）完善全球性國際機制的治理能力

制度經(jīng)濟學(xué)指出，國際機制在促進“霸權(quán)后時代”的國家間合作方面，可以降低成本、促進溝通、塑造預(yù)期與偏好。［30］具體而言，在無世界政府狀態(tài)下， 國際機制可以幫助增加國家間互信，改善信息溝通渠道，降低不確定性。 國際機制還可以“通過提供信息和降低相互作用的成本來促進合作協(xié)議的達成和維護合作協(xié)議。 即使有些國家間相互作用的成本高居不下，只要特定的國際機制能幫助這些國家實現(xiàn)在雙邊情況下無法實現(xiàn)的目標(biāo)時，國家就樂意繼續(xù)借助國際機制的力量甚至參與創(chuàng)立新的機制。 ”［31］

國際機制從本質(zhì)看是國家間共同利益的“國際匯聚”， 國際機制的有效性在很大程度上取決于成員國間能否達成共識，形成對國際機制的認同。 當(dāng)前，新興大國尚缺乏足夠的領(lǐng)導(dǎo)能力和協(xié)調(diào)能力，難以在全球范圍內(nèi)凝聚新的共識，建立新的國際治理體系。 因此，盡管小范圍治理在當(dāng)下得到了日益廣泛的運用，但是由區(qū)域性主權(quán)國家組織主導(dǎo)的治理機制還不能充分解決當(dāng)前的一些重大全球性問題。 中國等新興國家要與西方大國達成合作，不斷改革并強化全球性非政府組織在全球治理體系中的作用，維護以聯(lián)合國為核心的國際體系。［32］

共識是全球治理的基石。 受到地緣政治博弈的影響，傳統(tǒng)“一攬子承諾”在促進共識達成上具有明顯的不足，因此要通過更加有效的治理機制設(shè)計，將全球性問題化整為零，逐個攻破。 在強化各國對國際機制共識的問題上，中國可以積極倡導(dǎo)在新興大國和發(fā)達國家間建立網(wǎng)絡(luò)治理模式，為共同應(yīng)對全球性議題提供去中心化的、 多層次的國際合作平臺，從而聯(lián)結(jié)新興國家和發(fā)達國家，增強共識，弱化兩者對機制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭關(guān)系。

（四）利用新型國際治理機制

傳統(tǒng)國際治理機制以國際組織為核心，長期以來， 在尚未形成統(tǒng)一的國際規(guī)范體系領(lǐng)域，國際組織通過規(guī)則制定活動，對于補充全球治理起到了重要作用。 例如，在國際貨幣支付領(lǐng)域有環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT），在主權(quán)債務(wù)重組領(lǐng)域有巴黎俱樂部和倫敦俱樂部，在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域有互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)。 但這些國際組織的獨立性和正當(dāng)性普遍遭受批評。 例如SWIFT 長期以來被美國操控，已經(jīng)成為美國進行金融制裁的有力工具。 此外，這些國際組織在享有全面的行政管理權(quán)力的同時，卻沒有配套的制衡機制，違反了行政法“權(quán)責(zé)一致”的基本原則。

中國認識到當(dāng)下全球治理赤字問題，積極通過各種新型治理途徑傳達中國方案。 例如，在全球氣候治理方面，通過參加氣候峰會、達成氣候聲明等軟法性文件，以積極的行動為全球氣候治理增強了信心，肩負起氣候大國的引領(lǐng)責(zé)任。 同時中國通過協(xié)調(diào)全球氣候治理中大國利益關(guān)系推進全球氣候治理順利進行，如中國與美國三度發(fā)表《氣候變化聯(lián)合聲明》，表明雙方合作應(yīng)對氣候變化的積極態(tài)度。

在應(yīng)對國際爭端方面， 傳統(tǒng)爭端解決機制（如ICJ 和ISDS） 之外的組織與機制在國際爭端解決體系中優(yōu)先級有所提升。 我國在WTO 上訴機構(gòu)停擺后，與16 個WTO 成員共同推動設(shè)立了WTO 上訴仲裁機制，該機制突破了仲裁“一裁終局”的限制，為公平公正解決國際爭端、推動國際法的創(chuàng)新發(fā)展做出了貢獻。 新型的爭端預(yù)防和解決機制也在出現(xiàn)。例如，中國成立了國際商事爭端預(yù)防與解決組織， 在為企業(yè)提供合規(guī)培訓(xùn)降低商業(yè)訴訟風(fēng)險的同時， 致力于推動商事調(diào)解得到更廣泛的認可，提高商事調(diào)節(jié)的可預(yù)測性和確定性。

（五）重視治理主體的多樣性和多元性

盡管現(xiàn)有的全球治理體系仍然以主權(quán)國家為核心，但在治理復(fù)雜性、易變性和社會性的領(lǐng)域時，需要國際組織、企業(yè)、研究機構(gòu)等利益相關(guān)主體共同發(fā)揮作用。

針對國際社會不斷涌現(xiàn)的復(fù)合性、專業(yè)性問題，中國可以通過設(shè)立不同的多邊組織來針對性解決問題，提高治理效率和效能。 習(xí)近平總書記于2013 年提出了“一帶一路”的合作倡議，該倡議針對各國發(fā)展的現(xiàn)實問題和治理體系的短板，創(chuàng)立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、 新開發(fā)銀行、絲路基金等國際組織，構(gòu)建了多形式、多渠道的交流合作平臺。 “一帶一路”的提出是中國作為國際治理體系引領(lǐng)者的一個有力體現(xiàn)，體現(xiàn)了中國主動加強多邊合作的態(tài)度。 在應(yīng)對恐怖勢力、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題上，中國與其他國家設(shè)立了上海合作組織、 亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等機構(gòu)。上述做法在緩解當(dāng)今全球治理機制代表性、有效性、及時性難以適應(yīng)現(xiàn)實需求的困境同時，又在一定程度上扭轉(zhuǎn)了公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的局面，豐富了國際治理主體，既提振了國際社會參與全球治理的士氣與信心，又滿足了發(fā)展中國家尤其是新興市場國家變革全球治理機制的現(xiàn)實要求。

在新設(shè)多邊組織以外，中國應(yīng)當(dāng)努力增強新興國家和發(fā)展中國家在現(xiàn)有專業(yè)性多邊組織中的話語權(quán)。 例如在經(jīng)濟合作領(lǐng)域，G20 峰會發(fā)揮了重要作用，但也存在代表性不足的問題。 對此，哥倫比亞大學(xué)教授和可持續(xù)發(fā)展中心主任杰弗里·薩克斯（Jeffrey D.Sachs）倡導(dǎo)應(yīng)該將非洲聯(lián)盟——該聯(lián)盟代表了54 個國家、13 億人口和2.3萬億美元的產(chǎn)出——納入G20，此舉將有助于建設(shè)更加繁榮、包容和可持續(xù)的世界。［33］

四、結(jié) 語

全球治理的演變是特定歷史階段的必然結(jié)果，全球治理赤字問題在百年未有之大變局中更為突出。 在看到傳統(tǒng)國際治理體制式微及新興國家崛起的同時，要清晰地認識到新興國家尚未形成根本動搖傳統(tǒng)國際治理體系的實力，國際治理機制未發(fā)生根本性變化，全球治理赤字問題日益高企。 隨著中國的綜合國力不斷提升，中國會“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關(guān)系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展”。

在現(xiàn)有的國際治理體系下，中國和其他新興國家難以在既有制度安排中獲得預(yù)期的利益，必須通過構(gòu)建新的國際機制來保障自身利益的實現(xiàn)。 破解治理赤字的中國方案與國際法治是密不可分的，其“重點在于堅持共商共建共享的全球治理觀，全球事務(wù)由各國人民商量著辦，積極推進全球治理規(guī)則民主化”［34］。 中國在很大程度上遵循了既定的國際規(guī)則并加以完善和改進：在爭取發(fā)展中國家支持的同時又不排除發(fā)達國家的參與， 由此緩解改變既有利益格局所遭遇的阻力。 中國也因此成為國際治理體系轉(zhuǎn)型中不可缺少的重要力量，成為全球治理體系中不可缺少的一員，成為全球治理中重要的建設(shè)者和引領(lǐng)者。