多源流框架下政策議程設(shè)置及寧夏實踐

□文/柳宏凱 湯 波

（寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院 寧夏·銀川）

［提要］本文基于金登多源流模型結(jié)合中國獨(dú)特的制度環(huán)境，考慮到多源流模型忽略源流之間獨(dú)立性、組織層級結(jié)構(gòu)等因素，建立雙重多階段議程設(shè)置模型。通過該模型對寧夏建立“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”議程設(shè)置過程進(jìn)行分析，得出重大戰(zhàn)略決策的議程設(shè)置路徑。

一、研究背景

政策過程最初起源于拉斯韋爾提出的政策科學(xué)，拉斯韋爾提出了政策科學(xué)兩項任務(wù)，概括為“政策過程的知識”和“政策過程中的知識”。后來的公共政策研究基本上是基于以上兩種路徑展開。而國內(nèi)對于政策過程的研究主要有三種路徑：（1）借鑒政治學(xué)理論，結(jié)合中國政治特色，討論中國政策的決策過程，并試圖發(fā)展具有中國特色的政策理論過程；（2）在權(quán)威體制框架下，討論中國的政策過程及其運(yùn)行模式；（3）借鑒政策過程階段論和比較成熟的政策過程理論。而多源流模型屬于諸多成熟政策過程理論中的一種。

多源流框架是基于垃圾桶模型演化而來，以模糊性假設(shè)為理論基礎(chǔ)，主張問題源流、政治源流和政策源流等因素共同作用促使政策變遷，金登假設(shè)三者相互獨(dú)立且暗含權(quán)重相當(dāng)。金登對漸進(jìn)主義、全面理性決策等政策過程理論提出批判，對于漸進(jìn)主義，他認(rèn)為漸進(jìn)主義能夠較好描述一些政策過程，但是就政策變遷而言，一些突變性的政策過程是漸進(jìn)主義無法解釋的；對于全面理性決策，他認(rèn)為政策制定者的理性是有限的，并且政策制定過程并非按照階段論的線性模型展開。多源流框架認(rèn)為，公共政策過程就是源流匯聚的過程，即問題流、政治流和政策流耦合形成“機(jī)會之窗”，在關(guān)鍵的時間節(jié)點(diǎn)，當(dāng)“機(jī)會之窗”打開時，就產(chǎn)生了公共政策進(jìn)入政策議程的結(jié)果，最終促使公共政策產(chǎn)生。

由于多源流框架起源于美國，適合美國的政治制度、經(jīng)濟(jì)社會體制，因此對于多源流框架在中國決策情景下運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)考慮適用性問題，要對模型進(jìn)行調(diào)整與修改。首先，對于政治源流，在我國中央集權(quán)型的政治體制下，其政治源流居于首要位置，而且往往決定了政策走向，這在一些重大戰(zhàn)略決策中得到很好體現(xiàn)；其次，對于問題源流，由于我國媒體的管制再加之一些體制因素，使得社會問題在表達(dá)過程中很有可能受限，這對問題源流會產(chǎn)生影響；最后，對于政策源流，目前我國專業(yè)的政策分析機(jī)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家的智庫相比相對欠缺，再加之中國獨(dú)特的政治體制和經(jīng)濟(jì)制度使得能參考的“國際經(jīng)驗”相對有限，使得政策路徑依賴和漸進(jìn)式調(diào)整的特點(diǎn)十分明顯。因此，對于三者之間的橫向檢驗和縱向檢驗即相互影響關(guān)系和時間先后順序的探討十分必要，有助于深層次把握多源流框架，進(jìn)而修正框架，構(gòu)建更適合中國決策情形的理論模型。

二、框架構(gòu)建

政策過程研究一直是公共管理研究的重點(diǎn)內(nèi)容，政策科學(xué)的奠基者拉斯維爾將政策科學(xué)定義為政策過程的知識和政策過程中的知識；政治學(xué)家戴維·伊斯頓將政策過程看作由政策輸入、政策轉(zhuǎn)換和政策輸出環(huán)節(jié)構(gòu)成的系統(tǒng)。多源流框架作為政策過程分析的工具與支持聯(lián)盟框架、間斷-平衡理論以及政策網(wǎng)絡(luò)理論等構(gòu)成了政策過程理論的重要組成部分。多源流框架是從“垃圾桶決策模型”基礎(chǔ)上演化而來，通過問題源流、政治源流和政策源流三個維度，從決策視角理解政策過程。但是，對于多源流框架學(xué)界存在著爭論，主要圍繞以下幾個方面：

（一）獨(dú)立性。金登認(rèn)為三大源流之間相互平行、互不影響，即使不完全獨(dú)立，每個源流依然可以擁有自己的“生命”，即都有自己的法則和運(yùn)行規(guī)律。事實上，三個源流的影響路徑是交錯和互動的，基于中國特定的政治環(huán)境和社會環(huán)境，政治源流的影響居于主導(dǎo)地位。源流間的獨(dú)立性有限，尤其是政治源流和問題源流之間的互動較為頻繁。而且政治源流中核心領(lǐng)導(dǎo)層的態(tài)度能夠促使政策窗口的開啟，并影響政策走向。通過案例分析進(jìn)行橫向驗證，對各個源流之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗，總結(jié)得到三大源流更像一個共同體，每條源流的演變軌跡都在被另外的源流影響著。并且各個源流的出現(xiàn)存在一定的先后順序。

（二）預(yù)測性。多源流框架沒有形成明確的可以進(jìn)行假設(shè)檢驗的命題，使得很多研究者認(rèn)為，它是一種事后解釋性理論，而不是一種事前預(yù)測理論。相比于其他研究方法，多源流框架對公共政策的預(yù)測性更差，以至于無法針對具體問題進(jìn)行事前理性規(guī)劃，無法在政策形成以前對問題與方案進(jìn)行周全的分析。

（三）漸進(jìn)性。多源流框架彌補(bǔ)了漸進(jìn)主義者無法解釋非漸進(jìn)決策的缺失，為公共政策分析提供了一種全新的途徑，其解釋更加有力。

雖然多源流框架存在著諸多局限性，但是其很好地解釋了模糊性條件下政策選擇過程。通過結(jié)合我國獨(dú)特的政治制度、社會體制等因素，構(gòu)建適合中國決策情景的多源流框架十分必要。（圖1）

首先，不同于其他對于政策過程的研究，多源流框架不是通過對多源流框架的簡單套用來解釋政策過程，或者探究某個具體案例三者出現(xiàn)的先后順序，筆者認(rèn)為重大的戰(zhàn)略決策需要分階段看待，不同的階段三者的影響路徑、順序都會發(fā)生變化，可能同一政策過程可能包含了不同的影響路徑。

其次，該框架借鑒但不拘泥于政策過程階段論。將“建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”重大決策過程，分為三個階段，其中醞釀階段的影響路徑遵循由問題源流到政治源流再到政策源流，這是常規(guī)路徑，許多政策出臺都遵循這樣的路徑。這樣的影響路徑模式往往忽略了層級結(jié)構(gòu)的影響，這樣回應(yīng)性的議程設(shè)置模式在基層政府中較為常見。隨著某一社會問題的影響范圍和強(qiáng)度的擴(kuò)大，以及在醞釀階段的發(fā)酵，引起強(qiáng)烈的社會反響，地方政府無法很好解決，使該社會問題進(jìn)入高層政府視野；在發(fā)展階段，高層政府對于民眾關(guān)切的社會問題進(jìn)行回應(yīng)，通常會出臺相應(yīng)的政府文件，由于隸屬關(guān)系以及政策執(zhí)行需要，高層政府文件會直接進(jìn)入下級政府的政策議程，繼而產(chǎn)生具體的政策措施。

最后，對于重大的戰(zhàn)略決策，“機(jī)會之窗”的開啟更多取決于政治因素，是因為在我國權(quán)威體制的制度環(huán)境中政治因素會起到?jīng)Q定性的作用。

三、應(yīng)用分析

（一）問題源流。問題是促使公共政策形成的首要因素，政策制定大致遵循“問題-解決方案”的邏輯。此外，社會問題的影響強(qiáng)度和范圍，決定了問題源流能夠達(dá)到的層級，同時也是問題源流進(jìn)入政策議程的先決條件。問題源流的核心因素有焦點(diǎn)事件、數(shù)據(jù)報告和反饋信息等。

1、焦點(diǎn)事件。對于建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)而言，其焦點(diǎn)事件不僅僅來自于寧夏境內(nèi)黃河流域所發(fā)生的水質(zhì)污染、水土流失等問題，還包括其他沿黃省份對黃河產(chǎn)生的污染、破壞。當(dāng)黃河流域的污染問題，對人民的生產(chǎn)生活、身體健康產(chǎn)生負(fù)向影響時，就會在社會環(huán)境中持續(xù)發(fā)酵，直到一些焦點(diǎn)事件爆發(fā)，黃河流域的污染治理和生態(tài)保護(hù)就進(jìn)入中央政府視野。

2、數(shù)據(jù)報告。在生態(tài)文明戰(zhàn)略背景下，近年來各級政府對于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)十分重視，其中包括水資源的保護(hù)與治理。經(jīng)過不懈努力，黃河流域整體的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善以及建立了黃河流域突發(fā)水污染信息通報與協(xié)作機(jī)制。多方面因素也使得建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的問題源流由焦點(diǎn)事件轉(zhuǎn)向于黃河流域相關(guān)的數(shù)據(jù)分析報告，比如黃河水資源公報。數(shù)據(jù)報告中反映黃河水質(zhì)、污染情況等相關(guān)信息，各級政府部門根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，做出決策。

3、反饋信息。反饋信息一方面來自于下級的調(diào)研報告；另一方面也依賴于上級的環(huán)保督察。如，寧夏環(huán)保部門會對黃河污染情況進(jìn)行調(diào)研，撰寫材料報告，同時中央環(huán)保督察組也會實地核查反饋的黃河流域污染治理情況。反饋信息中反映的問題也會影響上級政府的決策與判斷。

圖1“雙重多階段”多源流框架圖

（二）政治源流。不同階段政治源流是有差異的，政治源流的響應(yīng)層級與問題源流的程度、范圍密切相關(guān)。如果處于醞釀階段，在局部地區(qū)發(fā)生社會問題，通常是當(dāng)?shù)卣畡訂T相關(guān)部門人員，調(diào)配資源來解決社會問題。例如寧夏黃河流域的污染問題，寧夏環(huán)保部門會采取一些限制性的措施，解決污染問題；同時，沿黃各省為保護(hù)黃河流域的生態(tài)環(huán)境，也會制定相應(yīng)的法規(guī)、方案。如果處于發(fā)展階段，表明社會問題進(jìn)一步擴(kuò)大和升級，或者解決某一社會問題已經(jīng)形成共識，此時中央政府會介入，例如中央政府召開黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會。政治源流的核心要素有國家戰(zhàn)略、政府作為和社會輿論。在建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)過程中，國家戰(zhàn)略為主要推動因素，政府作為為次要因素，社會輿論直接影響較小，更多是間接影響。

1、國家戰(zhàn)略。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效顯著，但也存在著許多結(jié)構(gòu)性矛盾，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾十分突出。因此，國家提出生態(tài)文明戰(zhàn)略，堅持人與自然和諧共生，充分體現(xiàn)了黨對新時代經(jīng)濟(jì)社會與自然生態(tài)和諧發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握，努力實現(xiàn)兩者協(xié)同共進(jìn)。作為中華民族母親河的黃河，對于它的治理和保護(hù)對整個生態(tài)系統(tǒng)而言十分重要。近年來水生環(huán)境惡化、水質(zhì)污染加劇、水土流失嚴(yán)重等問題頻發(fā)，中央提出了黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。寧夏全境屬于黃河流域，是全國重要的生態(tài)節(jié)點(diǎn)，因此，習(xí)近平視察寧夏時提出了要建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，這是提升發(fā)展質(zhì)量效益的現(xiàn)實選擇。

2、政府作為。寧夏能夠建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，不僅是因為寧夏重要的地理位置，還由于寧夏政府治理黃河流域污染的突出成績。黃河干流寧夏段連續(xù)四年保持“Ⅱ類進(jìn)Ⅱ類出”，20個地表水國控斷面Ⅲ類以上良好水質(zhì)達(dá)80%，黃河干流寧夏段6個國控斷面全部保持Ⅱ類水質(zhì)，11個城市集中式飲用水水源達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的比例為81.8%，13條主要入黃排水溝入黃口水質(zhì)均保持在Ⅳ類及以上。

3、社會輿論。在網(wǎng)絡(luò)時代，互聯(lián)網(wǎng)成為了民眾表達(dá)訴求、形成輿論進(jìn)而推動政策議程設(shè)置的重要力量。目前，相關(guān)研究將社會輿論視為外生因素，單向度地從“輿論-回應(yīng)-政策”角度討論輿論對公共政策產(chǎn)生的影響。寧夏建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的輿論來源主要有兩個方面：一方面黃河污染給居民生產(chǎn)生活帶來不便；另一方面居民健康環(huán)保意識增強(qiáng)，兩方面因素疊加使得居民期望政府進(jìn)行黃河流域污染治理。社會輿論對中央召開黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會起到了直接作用，也對寧夏建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)起到間接的推動作用。

（三）政策源流。政策源流的核心要素有政策倡議、政策設(shè)計等，在寧夏建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的過程中，政策源流體現(xiàn)不明顯，其政策過程的最大特征是由政治源流推動且是上級政府對下級政府的要求，自然而然進(jìn)入寧夏政府的政策議程。在習(xí)近平考察寧夏之后，寧夏根據(jù)指示精神制定了相關(guān)政策，比如《自治區(qū)支持建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的財政政策（試行）》。

四、結(jié)論

通過對寧夏建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的政策議程分析得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：首先，重大戰(zhàn)略決策的實施，其政策議程設(shè)置不是簡單地單維度導(dǎo)向的順序，而是多重多階段路徑融合進(jìn)行。中央政府重要的戰(zhàn)略決策是基于大量的社會調(diào)查研究基礎(chǔ)之上的，而通過深入的大規(guī)模社會調(diào)查做出的重要決策，其動因既有現(xiàn)實問題的逼迫，也有超前的戰(zhàn)略預(yù)見。建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)屬于兩者的融合。并且，其政策議程的設(shè)置不同于常見的問題源流到政治源流再到政策源流或者三者順序發(fā)生變化的單維度路徑，而是屬于多重多階段路徑。這是因為傳統(tǒng)的多源流框架忽略層級結(jié)構(gòu)的影響，使得討論重要決策的議程設(shè)置的情景是在同級政府間進(jìn)行的，而在我國層級制的體制下重大戰(zhàn)略決策的制定，其議程設(shè)置過程既有從上至下的命令，也有從下至上的申請，這就使得其議程路徑會發(fā)生變化。結(jié)合我國中央集權(quán)的背景因素，其政治源流是占據(jù)主導(dǎo)地位的，這在寧夏建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的政策議程設(shè)置過程得到了充分體現(xiàn)。其次，“具體問題要具體分析”，特定事件政策出臺與社會環(huán)境密切相關(guān)，使得各個事件的政策議程設(shè)置都有其獨(dú)特的特點(diǎn)。重大戰(zhàn)略決策的社會背景很復(fù)雜，就建立黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)而言，是由生態(tài)文明戰(zhàn)略、寧夏位于黃河上游的獨(dú)特位置等因素共同促成。其中，“機(jī)會之窗”就是習(xí)近平視察寧夏黃河段。這種政治源流的推動較為特殊，其特殊性在于相關(guān)議題可以直接進(jìn)入政府議程且具有強(qiáng)制性，但是也屬于政策議程設(shè)置路徑的一種。最后，在中央集權(quán)和層級制的制度因素作用下，由政治源流推動直接進(jìn)入下級政府議程的政策議程模式值得探討。

政策議程路徑中有由政治源流到政策源流或者政策源流到政治源流的議程設(shè)置路徑，但是結(jié)合我國現(xiàn)實的政府決策方案的制訂情況，存在政治源流推動相關(guān)議題直接進(jìn)入政府議程，一般是由上至下，進(jìn)入政府議程之后相關(guān)部門會制訂相應(yīng)的對策方案。這種議程設(shè)置路徑容易被忽略，但是現(xiàn)實中是存在的。