領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

□文/徐素波 徐英磊

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 黑龍江·大慶）

［提要］黨的十八屆三中全會提出對中央及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實施自然資源資產(chǎn)離任審計。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步及改革進(jìn)程的推進(jìn)，單純的財務(wù)審計或傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益審計已無法滿足社會的需求，開展自然資源資產(chǎn)審計有利于增強領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)意識，避免過度使用或破壞自然資源，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長與自然資源資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展雙贏的結(jié)果?；诖?，本文收集梳理審計署和各省市審計廳局官網(wǎng)上自然資源資產(chǎn)審計進(jìn)展情況，歸納總結(jié)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的共性問題，并提出相應(yīng)建議。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計現(xiàn)狀

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計政策頒布情況。自2013年“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”的概念提出至今，國家和地方陸續(xù)出臺相關(guān)的政策法規(guī)，每一項政策法規(guī)都是自然資源資產(chǎn)離任審計工作開展進(jìn)程中的里程碑。由于篇幅有限，重點解讀最具有重大意義的四項政策，如表1所示。（表1）

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計重大政策頒布一覽表

（二）各地領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作開展情況。2015年以來，在黨中央政策的指引下各省市分批開展了審計試點工作，為自然資源資產(chǎn)審計工作的全面推開積累了大量寶貴的經(jīng)驗。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點情況如表2所示。（表2）

表2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點一覽表

2018年領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點進(jìn)入全面推開階段，通過收集審計署和各省市審計廳局官網(wǎng)上自然資源資產(chǎn)審計的進(jìn)展情況，對收集的信息進(jìn)行歸納整理，將審計工作分為三個階段：第一階段是學(xué)習(xí)黨中央頒布的相關(guān)政策，并探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；第二階段審計的開展范圍逐步擴大，審計內(nèi)容更加全面，從最初的專項審計發(fā)展到同時對多項自然資源資產(chǎn)開展審計；第三階段是改進(jìn)審計方法和完善指標(biāo)體系，建立經(jīng)常性的審計制度。綜合分析各省市工作情況，由于各省市區(qū)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的時間不同，普及情況及審計成果差異較大，但都在有序推進(jìn)，各地在豐富審計內(nèi)容、優(yōu)化審計結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌內(nèi)外部審計資源等方面取得了較好成效，總結(jié)了適用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)特點的經(jīng)驗做法，同時也面臨一些共性問題。針對當(dāng)前自然資源資產(chǎn)審計工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題，本文提出初步的對策建議，以推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作常態(tài)化、制度化。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題

（一）審計相關(guān)數(shù)據(jù)獲得、核實和利用困難。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與傳統(tǒng)的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有很大不同，審計取證不僅僅以相關(guān)的賬簿憑證、財務(wù)報表、會議紀(jì)要、業(yè)務(wù)報告等文本資料為審計證據(jù)，更多地利用地理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)對被審計區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間現(xiàn)狀、規(guī)劃與布局進(jìn)行系統(tǒng)分析，導(dǎo)致審計數(shù)據(jù)獲得、核實和利用困難。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以獲得，部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)陳舊，多年未進(jìn)行更新；部分自然資源實物量計算困難，缺乏資源質(zhì)量方面的數(shù)據(jù)；部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)生成時間與領(lǐng)導(dǎo)任期不匹配，無法為審計提供數(shù)據(jù)支持。二是審計相關(guān)數(shù)據(jù)涉及部門較多且政策性強，而目前各主管部門因數(shù)據(jù)不共享、數(shù)據(jù)格式不一致、數(shù)據(jù)基準(zhǔn)年份不一致，監(jiān)測結(jié)果差異較大，審計人員難以判斷定性。三是部分約束性指標(biāo)依據(jù)數(shù)據(jù)模型尚未生成，審計人員難以復(fù)核審查，數(shù)據(jù)的真實性得不到保障。

（二）審計力量難以滿足審計工作實際需要。自然資源資產(chǎn)離任審計點多面廣、專業(yè)性強，需要投入龐大的人力和物力才能完成工作。審計機關(guān)特別是市、縣級審計機關(guān)審計力量和審計人才“短板”突出，開展工作難度很大。一是專職機構(gòu)不健全。目前，只有個別省廳有資源環(huán)境審計處，市、縣級審計機關(guān)都沒有資源環(huán)境審計專職機構(gòu)，相關(guān)工作有的在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計部門開展，有的是在農(nóng)業(yè)審計部門開展。二是審計人才匱乏。當(dāng)前各省審計人員大多以財務(wù)專業(yè)為主，專業(yè)人才、復(fù)合型人才嚴(yán)重不足。在實際審計過程中，由于缺少與資源環(huán)境專業(yè)人員的有機融合，使得一些審計人員在固有思維、職業(yè)習(xí)慣的支配下，將精力過多投入在所擅長的資金及項目等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)事項審計中，出現(xiàn)審計覆蓋面不廣、審計質(zhì)量不高等問題，同時審計中定性與定量方法和先進(jìn)技術(shù)手段的應(yīng)用，對審計人員的學(xué)識經(jīng)驗、分析判斷及創(chuàng)造性思維等各方面的綜合素質(zhì)提出更高要求，一定程度上存在“不會審、不敢審”的畏難思想，嚴(yán)重制約此項工作的開展。三是專家力量不足。自然資源資產(chǎn)審計剛剛?cè)嫱崎_，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜逸^少且實踐經(jīng)驗有限，對審計的思路和判斷還有差距，對于一些復(fù)雜的審計項目需要審計人員和專家長期配合，才能深入揭示出問題，對單一項目的實施成效帶來一定的影響。

（三）審計評價指標(biāo)體系不完善。一是責(zé)任難以劃定。雖然《規(guī)定》給出了對領(lǐng)導(dǎo)干部一般性的總體評價標(biāo)準(zhǔn)，組織部門的委托明確了領(lǐng)導(dǎo)干部的任期，被審計地區(qū)的區(qū)劃也很清楚，但由于自然資源的特殊性，如大氣、水自身的流動性及跨行政區(qū)分布，導(dǎo)致責(zé)任劃分界限模糊，責(zé)任界定的難度很大，審計人員在評價尺度把握方面仍存在困難。二是指標(biāo)體系不健全。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，雖然明確了審計評價定責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，但對具體的自然資源資產(chǎn)、環(huán)境污染事項等尚未建立可量化的評價指標(biāo)體系，對審計發(fā)現(xiàn)的問題難以進(jìn)行定量分析和定性評價。三是審計評價缺乏“一把尺子量到底”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于地域差異，各地自然資源資產(chǎn)稟賦特點、主體功能區(qū)定位不同，審計評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。中央發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》確定的五個檔次評價標(biāo)準(zhǔn)，目前還沒有出臺細(xì)化的、可操作、可量化的評價依據(jù)，基層審計部門在審計實踐中難以準(zhǔn)確把握，容易造成審計評價風(fēng)險。盡管部分省份進(jìn)行了一些“審計評價指標(biāo)體系建設(shè)”相關(guān)的課題研究，但仍以定性評價為主，主要結(jié)合審計核實的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，通過經(jīng)驗判斷確定審計評價等級，尚未建立一套符合實際的定量評價指標(biāo)體系。

（四）審計結(jié)果發(fā)揮作用不顯著。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作還處于起步階段，組織部門對審計結(jié)果的運用也還處在探索和試行階段，雖然已將生態(tài)文明建設(shè)等作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容之一，但由于尚未建立相應(yīng)的責(zé)任追究等機制，審計結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)干部的行為也僅僅起到威懾作用，并沒有得到有效的應(yīng)用。一方面《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》中雖然對審計結(jié)果運用進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但組織部門還沒有出臺相應(yīng)細(xì)則與《規(guī)定》銜接，個別被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行責(zé)任總體評價等次一般，但組織部門沒有進(jìn)行相應(yīng)的處理和反饋，審計結(jié)果的作用沒有得到及時體現(xiàn)，同時自然資源資產(chǎn)審計公告的數(shù)量不足、范圍不廣，對領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)問責(zé)情況反映很少，公眾了解信息不多，參與程度不高，公眾監(jiān)督作用尚未發(fā)揮；另一方面自然資源資產(chǎn)離任審計中發(fā)現(xiàn)的問題，大多數(shù)為環(huán)境污染、亂砍濫伐森林、違規(guī)占用土地等問題，對于這些問題，有的是特定歷史條件下形成的，有的是決策、選址不當(dāng)造成的等等，由于地方財力有限，短期內(nèi)難以整改到位，有時還存在部門與部門之間互相推諉，導(dǎo)致整改無法落實。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的建議

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系。各地審計機關(guān)要對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，自然資源資產(chǎn)特點開展分析，不斷加強與高校、科研機構(gòu)的專業(yè)合作機制，吸納專業(yè)人士參與，共同開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系的課題研究，加快構(gòu)建普遍適用、全面、可操作的評價指標(biāo)體系，通過定性分析結(jié)合定量分析，確保評價過程可重復(fù)、結(jié)果可追溯，為對領(lǐng)導(dǎo)干部總體評價提供有力依據(jù)。同時，要堅持客觀公正、實事求是的原則，按照“三個區(qū)分開來”的要求，審計評價充分聽取被審計單位的意見建議，充分考慮歷史、現(xiàn)在實際情況以及自然資源的特殊性，將傳統(tǒng)審計方法與環(huán)境科學(xué)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境評價等專業(yè)知識有效結(jié)合，客觀專業(yè)地評價自然資源開發(fā)利用及使用效益性方面存在的問題。

（二）全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計和新技術(shù)應(yīng)用。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計涉及面廣、專業(yè)性強、數(shù)據(jù)量大，必須創(chuàng)新技術(shù)方法，強化大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，做好以下三個方面：一是充分運用遙感測繪等信息化技術(shù)，切實采好數(shù)據(jù)實現(xiàn)多部門多類型數(shù)據(jù)的疊加，做到地理信息數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)及財務(wù)數(shù)據(jù)“一張圖”管理。二是各級審計機關(guān)要搭建自然資源資產(chǎn)審計數(shù)據(jù)分析平臺，成立數(shù)據(jù)研究團(tuán)隊，匯集整合各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，結(jié)合審計需求進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，研發(fā)并逐步固化審計模型。三是按照審計需求，在省級審計機關(guān)統(tǒng)一聘請第三方機構(gòu)，由其進(jìn)行后臺數(shù)據(jù)比對分析處理，篩查出問題疑點線索后，會同審計組、自然資源資產(chǎn)主管部門共同開展外業(yè)核查并確認(rèn)核查結(jié)果。

（三）推動構(gòu)建權(quán)威高效的協(xié)同聯(lián)動工作機制。一是要緊緊依托聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組，特別是依靠各成員單位，由他們提供客觀、規(guī)范、真實的數(shù)據(jù)資料，將審計分析與專家核查相結(jié)合，由聯(lián)席會議專家?guī)靺f(xié)助確認(rèn)自然資源資產(chǎn)各項數(shù)據(jù)的可靠性；二是審計機關(guān)應(yīng)積極爭取黨委、政府的支持，推進(jìn)審計監(jiān)督和部門日常監(jiān)管的銜接，實行數(shù)據(jù)信息和成果共享，共同實施審計項目。同時，建議設(shè)立專家?guī)欤匾曂獠繉＜业牧α?，根?jù)需要聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜姨峁┳稍円庖?，彌補知識、技術(shù)的不足和局限，對一些技術(shù)要求較高，專業(yè)性較強的領(lǐng)域，可以考慮引入第三方機構(gòu)參與審計，為審計工作的順利進(jìn)行提供技術(shù)支持。

（四）加快完善審計業(yè)務(wù)流程和操作指引。自然資源資產(chǎn)審計剛剛?cè)嫱崎_，現(xiàn)有理論、現(xiàn)行制度與審計實務(wù)還處于試驗期，要通過不斷地總結(jié)完善，盡快編制規(guī)范的審計業(yè)務(wù)流程，設(shè)計各類審計業(yè)務(wù)文書模版，使審計組有所遵循，保證這項審計工作在規(guī)范軌道上發(fā)展。在實施審計項目過程中，堅持邊審計邊收集相關(guān)部門的業(yè)務(wù)臺賬、數(shù)據(jù)資料及政策法規(guī)等，并堅持動態(tài)化補充完善，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，使“歷史數(shù)據(jù)”能夠滿足“現(xiàn)實審計”的需要。審計組要有意識地將審計過程“痕跡化”，梳理出審計業(yè)務(wù)流程，細(xì)化為審計實務(wù)操作指引，幫助審計人員清楚開展審計需要哪些數(shù)據(jù)，在哪里能夠找到這些數(shù)據(jù)，拿到的這些數(shù)據(jù)怎么用，用怎樣的審計方法可能實現(xiàn)審計目標(biāo)，真正做到“按圖索驥”。

（五）大力實施專業(yè)人才培養(yǎng)儲備計劃。審計署應(yīng)主導(dǎo)全國自然資源資產(chǎn)離任審計人才培養(yǎng)工作，科學(xué)判斷和總體把握事業(yè)發(fā)展規(guī)律，制定中長期人才培養(yǎng)規(guī)劃，精細(xì)安排近期業(yè)務(wù)培訓(xùn)計劃，有序組織實施或指導(dǎo)地方審計機關(guān)落實。地方審計機關(guān)要根據(jù)審計任務(wù)量測算資源環(huán)境審計專業(yè)人員的需求量，通過招錄、遴選、跨專業(yè)培養(yǎng)等方式，儲備資源環(huán)境審計所需的各類專業(yè)人才。要開展多渠道、多形式培訓(xùn)，并把培訓(xùn)工作擴展到全體審計人員，增強現(xiàn)崗人員從事資源環(huán)境審計的能力。要開展業(yè)務(wù)交流、案例講座等活動，及時研究解決審計中的共性問題，培養(yǎng)鍛煉一大批審計骨干乃至業(yè)務(wù)精英，營造良好的專業(yè)氛圍，形成專業(yè)人才集聚效應(yīng)，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作常態(tài)化、制度化。

綜上，本文通過分析歸納審計署和各省市審計廳局官網(wǎng)上領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前自然資源資產(chǎn)審計工作存在審計相關(guān)數(shù)據(jù)獲得、核實和利用困難，審計力量難以滿足審計工作的實際需要，審計評價指標(biāo)體系不完善，審計結(jié)果發(fā)揮作用不顯著等共性問題，這些問題加大了審計工作的難度，造成自然資源資產(chǎn)責(zé)任人的責(zé)任范圍難以界定。建議通過建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系、全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計和新技術(shù)應(yīng)用、推動構(gòu)建權(quán)威高效的協(xié)同聯(lián)動工作機制、加快完善審計業(yè)務(wù)流程和操作指引、大力實施專業(yè)人才培養(yǎng)儲備計劃等措施，切實加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計對生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航的作用。