衛(wèi)生安全韌性：應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市戰(zhàn)略*

姜兵仁，粟蕓，胡佑安

1.湖南瀟湘大數(shù)據(jù)研究院；2.湖南工商大學(xué)

一、引言

城市自發(fā)展以來，不同階段面臨著不同的突發(fā)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件的威脅。在人類歷史發(fā)展進程中，傳染病的爆發(fā)給城市韌性能力建設(shè)帶來了考驗。

隨著人類經(jīng)濟活動的不斷發(fā)展和全球人員的流動，使得新冠肺炎疫情不斷蔓延，這給全世界人民造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。根據(jù)世界銀行公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止到2022年2月，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球教育系統(tǒng)基本陷入停滯，超過16億學(xué)生和教師受到學(xué)校停課的影響，全球整體經(jīng)濟損失有可能高達17萬億美元。同時，約翰斯·霍普金斯大學(xué)的統(tǒng)計顯示，全球新冠確診人數(shù)已經(jīng)破4億，造成了數(shù)百萬人死亡。

現(xiàn)代城市圈人員密集程度高，經(jīng)濟活動和人員流動頻繁，特別是大城市往往容易成為疫情的重災(zāi)區(qū)。在我國一些大城市，武漢、南京和西安等地相繼出現(xiàn)聚集性病例，城市的衛(wèi)生治理能力面臨巨大考驗。這些城市在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下迅速采取應(yīng)對措施，專家組和醫(yī)療隊迅速支援，實施區(qū)域封控，進行全員核酸檢測，開展物資調(diào)度和人員救治，有效遏制了病毒的進一步傳播，這使得我國在城市應(yīng)急管理、物資統(tǒng)籌調(diào)配和衛(wèi)生安全治理方面積累了豐富的經(jīng)驗，表現(xiàn)出了強大的現(xiàn)代化治理能力。同時，新冠肺炎疫情期間城市治理也暴露出許多不足之處，存在醫(yī)療設(shè)施體系不健全、疫情防控體系不完善和醫(yī)療信息系統(tǒng)不發(fā)達等問題。對于未來城市的衛(wèi)生安全管理體系建設(shè)，我們需要進一步反思。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與衛(wèi)生安全韌性

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。自21世紀(jì)以來，全球范圍內(nèi)爆發(fā)了SARS、甲型H1N1和新冠病毒等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這幾次傳染病疫情影響范圍廣、破壞性大，采用常規(guī)管理體系無法有效地應(yīng)對處置。針對未來可能出現(xiàn)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，引入了韌性的概念，重構(gòu)城市衛(wèi)生安全治理體系。

韌性（Resilience）這個詞最早源于工程概念，后逐漸應(yīng)用于生態(tài)學(xué)中，被認為是“自然系統(tǒng)應(yīng)對生態(tài)系統(tǒng)變化時的持久性”[1]。為進一步提升對城市韌性水平的認知，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度進行研究。洛克菲勒基金會用績效指標(biāo)來描述韌性城市框架[2]。杰哈論述了城市韌性的組成部分，即基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性[3]。李亞和翟國方從經(jīng)濟韌性、社會韌性、環(huán)境韌性、社區(qū)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性及組織韌性6個方面構(gòu)建我國城市災(zāi)害韌性評價指標(biāo)體系，并對全國288個地級市的災(zāi)害韌性進行了評估[4]。孫陽等為解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的經(jīng)濟危機、環(huán)境破壞、自然災(zāi)害等不確定性問題[5]，對長三角地區(qū)16個地級城市的韌性程度及其空間狀態(tài)作出評價，并確定測度標(biāo)準(zhǔn)值。

近年來受新冠肺炎疫情影響，我國一些專家學(xué)者開展了衛(wèi)生安全韌性相關(guān)研究，為衛(wèi)生安全治理提供了新的視野。容志提出了衛(wèi)生安全韌性的理念和理論，從城市治理結(jié)構(gòu)、規(guī)劃資源配置、衛(wèi)生應(yīng)急管理等多個方面推陳創(chuàng)新，為城市衛(wèi)生安全治理提供了分析框架和實踐路徑[6]。張宇峰等構(gòu)建城市公共衛(wèi)生安全韌性智能化水平模型，將樣本城市分為韌性城市、發(fā)展型城市、脆弱型城市和欠發(fā)展型城市4類[7]，對城市公共衛(wèi)生智能化水平進行評估。周一丹等構(gòu)建了冗余性視角下醫(yī)院應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性建設(shè)框架[8]，提出具備韌性的醫(yī)院有能力承受沖擊從而維持自身穩(wěn)定運行。

盡管研究角度不同，但韌性城市研究顯然已經(jīng)成為當(dāng)今城市發(fā)展的一個重大課題。為進一步提升我國城市公共衛(wèi)生現(xiàn)代化治理水平，需將“韌性”理念運用到城市減災(zāi)科學(xué)研究中，進行全周期的管理，強調(diào)城市對風(fēng)險的事前預(yù)防、事中適應(yīng)、事后學(xué)習(xí)能力，具體如圖1所示。韌性城市理論為城市衛(wèi)生安全發(fā)展指明了新的方向和路徑，為系統(tǒng)性防范化解重大風(fēng)險、高水平推進城市現(xiàn)代化治理提供了有效參考和借鑒。

圖1 衛(wèi)生安全韌性全周期管理流程

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市治理難題

過去30年來，全世界范疇內(nèi)新的傳染病呈現(xiàn)顯著增長的趨勢，常常在全世界造成嚴重的公共衛(wèi)生問題。新發(fā)傳染病具有可變異性、高傳染性、早期高病死率的特點。病毒可通過飛沫傳播和密切接觸傳播，在傳播過程中可能發(fā)生變異，研發(fā)出的藥物對變異毒株的藥物療效可能減弱甚至無效。同時，由于早期發(fā)現(xiàn)及診斷較為困難，缺乏針對性的治療手段，疫苗研發(fā)周期長，只能采用常規(guī)藥物治療，造成病死率比較高。因而，在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，城市衛(wèi)生安全治理需解決如下三個難題：

第一，快速精準(zhǔn)感知。依據(jù)近兩年國內(nèi)部分地區(qū)新冠肺炎疫情暴發(fā)的情況來看，在精準(zhǔn)感知上有所不足，當(dāng)某地區(qū)發(fā)現(xiàn)疫情時，病毒已經(jīng)傳播了一段時間。從本質(zhì)上講，這是一個精準(zhǔn)感知的問題，即準(zhǔn)確感知致病因子、病例、受感染的人員等并形成信息，為后續(xù)響應(yīng)行動提供基礎(chǔ)。缺乏深厚、前沿的病毒學(xué)基礎(chǔ)研究和快速、靈敏、準(zhǔn)確、簡便的現(xiàn)場檢測技術(shù)，無法進行快速診斷并及時采取防控措施。同時，新發(fā)疫情的識別、確認、預(yù)警以及感染人群的檢測和識別等又是典型的管理性行為和社會性行動，需要依靠多層面、多尺度和多元化的組織和人員的協(xié)同配合才能有效完成。從臨床醫(yī)生的病例報告到疾病控制中心的預(yù)警，需要相關(guān)專業(yè)人員的協(xié)同研判和集體決策。因此，城市管理需要加強信息化建設(shè)，避免疫情信息傳遞中的延誤和失真，不斷提升感知能力。感知能力越強，管控精度越高，響應(yīng)速度越快，社會成本就越少，人民的生命健康損失就越小，可以說衛(wèi)生安全韌性越強。

第二，最低功能維持。疫情防控期間，為減少人員流動和聚集，政府需要執(zhí)行一系列管控措施，其中包括嚴禁聚眾、交通管制、娛樂場所停業(yè)和社區(qū)封閉等措施。政府必須能夠在短時間內(nèi)按下“暫停鍵”，讓局部甚至整個城市系統(tǒng)“靜止”下來，然而，很多城市管理者是缺乏這種能力的。同時，這一政策的實施還會帶來接連不斷的社會問題，包括生活物資供給不足、生產(chǎn)活動銳減、失業(yè)人群劇增、車房貸款斷供和醫(yī)療資源失衡等，導(dǎo)致經(jīng)濟下行和金融風(fēng)險，給人民群眾的正常生活造成巨大困擾。如何在“城市靜止”狀態(tài)下維持城市居民最基本的生活運轉(zhuǎn)，保障城市居民基礎(chǔ)的生活和醫(yī)療服務(wù)，正是衛(wèi)生安全韌性城市建設(shè)中城市管理者需要解決的重要問題。

疫情常態(tài)均衡。當(dāng)前的新冠肺炎疫情傳播范圍廣，難以完全根除。因此，城市管理者需要做好疫情常態(tài)化的準(zhǔn)備工作，在疫情來臨時，最大程度地減少城市生活損失，維持其正常運轉(zhuǎn)。在突發(fā)重大衛(wèi)生公共事件發(fā)生時，政府能快速啟動應(yīng)急管理體系，迅速進入疫情狀態(tài)以抵御外來沖擊。同時，應(yīng)保證應(yīng)急衛(wèi)生醫(yī)療用品儲備量，并且要有足夠的應(yīng)急資源調(diào)度能力。在新冠肺炎疫情發(fā)生時，資源的生產(chǎn)和供給能力能滿足應(yīng)急需求，可以有效應(yīng)對重大突發(fā)疫情的沖擊，以免因為醫(yī)療衛(wèi)生用品和應(yīng)急物資的短缺而造成人民生命健康損失。然而，考慮到成本運營問題，不可能按照最大需求儲備和維持醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和資源，這就需要制定完備的調(diào)度和儲備策略，給城市的資源生產(chǎn)、儲備供應(yīng)和應(yīng)急調(diào)配提出了挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市戰(zhàn)略措施

2020年至今的近兩年時間里，中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得了重大成果，但另一方面也暴露出城市治理中存在的短板和不足，包括應(yīng)對重大衛(wèi)生風(fēng)險的應(yīng)急管理體系尚未建立健全，衛(wèi)生資源配置不均衡；新發(fā)傳染病的監(jiān)測、識別能力需要進一步提高；國家應(yīng)急管理體系與基層社區(qū)治理之間銜接不緊密、機制不順暢；數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)不牢固，針對公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的場景開發(fā)有限等。面對疫情防控中出現(xiàn)的問題，本文提出了以下應(yīng)對策略：

第一，健全以人為本的城市衛(wèi)生治理體系。要始終堅持以人為本的理念，始終為人民服務(wù)。城市的發(fā)展和治理離不開廣大人民群眾，在執(zhí)行疫情政策時，要一切以人民為中心，切勿“一刀切”。要堅持人民至上的理念，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在衛(wèi)生安全治理的各方面和全過程中要時刻了解群眾的現(xiàn)實需求，尤其要關(guān)注應(yīng)急情況下弱勢群體的生活狀況，給予相應(yīng)的政策幫助，開放綠色通道，防止意外事件的發(fā)生，讓人民群眾享有基本的生活保障和醫(yī)療服務(wù)。要始終把人民健康放在首位，堅持預(yù)防為主、標(biāo)本兼治，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善跨部門合作機制，提升社會群眾的愛國衛(wèi)生群防群治意識，形成廣泛參與的社會氛圍。

第二，構(gòu)建韌性城市智慧化衛(wèi)生安全體系。以城市“智慧大腦”作為城市指揮中心，融合韌性理念，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)，全面感知城市的衛(wèi)生韌性狀態(tài)，通過對海量動態(tài)的數(shù)據(jù)進行有效分析，并集成為對城市治理有價值的信息，挖掘隱藏在其背后的規(guī)律，對多元異構(gòu)信息實時進行客觀分析并獲取正確的反饋，重構(gòu)政府與社會各主體之間的連接方式。對新生衛(wèi)生安全風(fēng)險實現(xiàn)高效預(yù)警，及時預(yù)判并促進資源共享和跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動，自動調(diào)配社會公共資源，強化城市風(fēng)險防控體系，實時修正城市運行中的缺陷，并進行統(tǒng)籌安排，進而對城市的應(yīng)災(zāi)行動提供強有力的實施方案，使城市在突發(fā)衛(wèi)生事件中保持韌性。

第三，健全全周期衛(wèi)生安全管理體系。在衛(wèi)生事件發(fā)生前，要強化群眾的感知能力，在社區(qū)和學(xué)校積極開展衛(wèi)生安全講座，提升人民群眾衛(wèi)生防范意識，預(yù)防病毒的感染和傳播，盡可能做好防范。在事件發(fā)生時，構(gòu)建傳染病“監(jiān)測—上報—流調(diào)—檢測—隔離—救治—監(jiān)測”的精準(zhǔn)感知與敏捷響應(yīng)的閉環(huán)管理機制，強化風(fēng)險源頭治理，提高精準(zhǔn)感知能力，防止病毒進一步擴散。要全面總結(jié)各地的疫情防控經(jīng)驗，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、敏捷性的響應(yīng)流程和操作指南，包括密切接觸者無遺漏隔離觀察，核心區(qū)域無死角核酸檢測，關(guān)聯(lián)社區(qū)無條件封閉管理等。在疫情結(jié)束后，要總結(jié)衛(wèi)生安全管理中的不足和短板，堵住疫情防控漏洞，完善應(yīng)急響應(yīng)、物資調(diào)配、信息發(fā)布和病人救治的各個環(huán)節(jié)，強化衛(wèi)生安全韌性。

第四，完善基于社區(qū)的衛(wèi)生管理與服務(wù)體系。社區(qū)是構(gòu)成城市生產(chǎn)和生活的基本單元，社區(qū)衛(wèi)生韌性是提升城市韌性衛(wèi)生安全水平的重要部分。在新冠疫情期間，社區(qū)治理發(fā)揮了重要作用，社區(qū)自我管理減輕了政府的壓力。要積極發(fā)揮黨員先鋒模范作用，推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，探索建立基層政府面向社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機制。

要引導(dǎo)居民參與志愿服務(wù)，開展相應(yīng)的服務(wù)培訓(xùn)，充分調(diào)動社區(qū)公眾的積極性，關(guān)照有基礎(chǔ)疾病和生活困難的家庭，完成基層信息登記、體溫檢測、居家隔離和生活物資配送等工作，形成社區(qū)互助聯(lián)合體。

五、結(jié)語

如今，城市規(guī)模越來越大，人口密集程度越來越高，面對傳染病的威脅比以往任何時候都顯得更加脆弱。因而，在危害難以預(yù)測的情況下，降低脆弱性、提升韌性是降低風(fēng)險的唯一途徑。新型冠狀病毒疫情正考驗著我國城市乃至全球，如何提高城市面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等不確定性風(fēng)險的快速響應(yīng)能力、自適應(yīng)能力與自恢復(fù)能力，是疫情常態(tài)下城市管理者必須關(guān)注的重要問題。新冠疫情會慢慢消失，但傳染病的威脅不會消失，人類無法預(yù)測下一次會出現(xiàn)何種病毒。我國需要在總結(jié)多次疫情的經(jīng)驗上進一步提升城市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，做好城市未來規(guī)劃布局，用中國智慧打造中國方案，有效應(yīng)對一切衛(wèi)生安全問題，保障人民的生命和財產(chǎn)安全。