探析評估路徑創(chuàng)新在總體規(guī)劃實施評估中的應用
——以泰興市城市總體規(guī)劃（2014-2030）實施評估為例

南京仙林開發(fā)投資集團有限公司 徐創(chuàng)新

一、引言

規(guī)劃實施評估是確保規(guī)劃有效實施的重要環(huán)節(jié)，既有助于加強規(guī)劃實施過程中的管理和督導，提高規(guī)劃的指導性，強化規(guī)劃的約束性，也有助于及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題，找出產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的方法，及時進行宏觀調(diào)控[1]。所以，實施評估對于城市發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

雖然實施評估實踐近幾年開展廣泛，但是更多的城市將總體規(guī)劃實施評估看作是修編城市總體規(guī)劃的前置條件，主要目的是為了主管部門能夠批準其修編總體規(guī)劃而進行的程序性工作[2]。由于多數(shù)城市評估內(nèi)容體系是參考2009年住建部出臺的《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》，內(nèi)容大都以規(guī)劃前后的對比為主，在基于現(xiàn)實與規(guī)劃目標一致性的基礎(chǔ)上對規(guī)劃實施效果進行評估[3]，所以存在評估內(nèi)容單一、只注重現(xiàn)狀評價、沒有與城市工程建設(shè)緊密結(jié)合等問題。

為增強總體規(guī)劃的可操作性，穩(wěn)步推進城市建設(shè)工作，泰興市依據(jù)《泰興市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》《泰興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》編制了《城建會戰(zhàn)三年推進計劃（2014—2016）》（簡稱“三年行動計劃”），用來指導城市發(fā)展。本文在新形式、新要求下，以“三年行動計劃”為切入點，探討工程建設(shè)項目實施評估這一創(chuàng)新路徑在總體規(guī)劃實施評估中的應用。

二、新評估路徑在總體規(guī)劃實施評估中的應用

泰興市為泰州三個縣級市之一，位于長江下游北岸、江蘇省蘇中平原南部，處于江蘇省南北中軸線上，東接如皋，南接靖江，西與常州市、鎮(zhèn)江市隔江相望，北與高港區(qū)、姜堰區(qū)、海安縣毗連。

為切實提高城市總體規(guī)劃的科學性、前瞻性，充分發(fā)揮城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展中的調(diào)控和引導作用，促進城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)要求，對現(xiàn)行總體規(guī)劃以及“三年行動計劃”實施評估。同時，總結(jié)近三年城市總體規(guī)劃的實施情況及存在的問題，為指導編制下一個“三年行動計劃”提出相關(guān)建議。

（一）“三年行動計劃”指導泰興市城市建設(shè)實施

泰興市人民政府頒布的“三年行動計劃”是推進總體規(guī)劃實施的創(chuàng)新方法，它包含近期建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，有別于近期的建設(shè)規(guī)劃。

“三年行動計劃”以實施六大類工程為主線，主要內(nèi)容包括民生保障類、市政設(shè)施類、社會事業(yè)類、公共服務類、開發(fā)經(jīng)營類、生態(tài)環(huán)境類等，不同類別的工程包含不同數(shù)量的具體項目庫如圖1所示。

（二）“三年行動計劃”實施評估路徑

“三年行動計劃”中的工程建設(shè)項目是對總體規(guī)劃相應內(nèi)容的深化及落實，基本已涵蓋城市建設(shè)發(fā)展需要的所有項目類別。本文通過“三年行動計劃”的實施評估，研究了六大類工程建設(shè)項目對于城市空間布局的影響，探討新的評估路徑在總體規(guī)劃實施評估中的應用，客觀評價泰興市城市建設(shè)發(fā)展情況。

圖3 2017年現(xiàn)狀主要公路

1.民生保障類工程實施優(yōu)化了城市用地布局

民生保障類項目主要以保障房工程、城中村改造工程、環(huán)境整治工程為主，投資概算為213億元，在2014年至2016年共實施99個項目。

民生保障類工程以改善環(huán)境質(zhì)量為主，對于城市總體空間布局影響較小，但是通過“三年行動計劃”中如泰運河風光帶打造、保障房建設(shè)以及城中村改造項目的完成，優(yōu)化了中心城區(qū)居住用地布局，進一步改善了泰興市城市品質(zhì)。民生保障類工程在符合總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過公益性設(shè)施的投入，增加了城市的公共效益，相比總體規(guī)劃而言，提升了城市軟實力。

2.市政設(shè)施類工程實施完善了交通設(shè)施

市政設(shè)施類項目以公路橋梁、城市道路為主，與總體規(guī)劃契合度很高，項目投資概算為60.1億元，在2014年至2016年共實施217個，城市道路工程完成度最高。

公路橋梁工程方面，現(xiàn)行規(guī)劃了S355、S334、沿江高等級公路、江平公路、金溪公路、姜八公路等一級公路。通過“三年行動計劃”的實施，一級公路新S334已按總體規(guī)劃要求建設(shè)，S355改擴建工程已開工，如圖2、3所示。公路橋梁建設(shè)完成度為49%，達到總規(guī)目標的22%，低于總規(guī)預期。

圖2 2013年現(xiàn)狀主要公路

城市道路工程方面，泰興市通過“三年行動計劃”的實施，修建了銀杏路、龍河路、文江路、園林路等一批主次干道，完全符合現(xiàn)行總體規(guī)劃中“七橫十三縱”骨架體系的目標，完成現(xiàn)行總體規(guī)劃目標的32%。市政設(shè)施類工程建設(shè)基本按照總規(guī)近期規(guī)劃項目庫實施，體現(xiàn)了總規(guī)的指導性和科學性。

3.社會事業(yè)類工程實施注重公共服務配套的建設(shè)

社會事業(yè)類項目以教育設(shè)施工程、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施工程、民防設(shè)施工程為主，主要涉及總體規(guī)劃中公共服務設(shè)施專項，項目投資概算為16.01億元，在2014年至2016年共完成8個，完成率44.4%。其中，教育設(shè)施工程完成度為45.45%，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施工程完成度為40%，民防設(shè)施工程完成度為100%。

教育設(shè)施布局基本按照現(xiàn)行總規(guī)要求落實，新建了泰州師專泰興附屬實驗小學、威尼斯小學兩所小學，擴建濟川中學北校區(qū)，泰興中學新校區(qū)正在建設(shè)中，教育工程建設(shè)按照總體規(guī)劃穩(wěn)步推進，逐步提升泰興教育硬件配套。

對于衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，新區(qū)醫(yī)院、虹橋醫(yī)院已投入使用，第二人民醫(yī)院新院正在建設(shè)，建制鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準化建設(shè)進展順利，已基本完成總規(guī)提出的“鎮(zhèn)保留完善黃橋鎮(zhèn)現(xiàn)狀醫(yī)院、虹橋鎮(zhèn)可按需設(shè)置醫(yī)院”的要求。醫(yī)療設(shè)施建設(shè)完成現(xiàn)行總規(guī)目標的25%，與總規(guī)提出的醫(yī)療需求量相匹配，工程建設(shè)符合總規(guī)預期。

通過“三年行動計劃”的實施，人防應急指揮中心、地下指揮所和機動指揮通信系統(tǒng)相繼建成。實施了民安廣場人防工程建設(shè)，現(xiàn)狀人防工程（含在建）總面積達59.4萬㎡，面積達到總規(guī)要求的90.7%，竣工完成度達到33.9%。初步形成了由指揮通信工程、人員掩蔽工程、物資儲備工程、醫(yī)療救護工程等構(gòu)成的種類比較齊全、功能比較完善的城市防護工程體系。

4.公共服務類工程實施進一步提升泰興市公共服務水平

公共服務類項目以文化、社會福利工程為主，項目投資概算為9.17億元，在2014年至2016年共實施26個，完成11個，完成率42.3%。由于公共服務類工程需要較大的資金投入，因此，項目完成度相對較低。

通過實施，泰興先后完成了觀道博物館新館、市圖書館新館、新四軍黃橋戰(zhàn)役紀念館新館建設(shè)，并啟動了鳳凰文化廣場建設(shè)項目。文化設(shè)施建設(shè)完成現(xiàn)行總規(guī)目標的30%，符合總規(guī)預期，同時也滿足文化專項規(guī)劃的要求。

“三年行動計劃”實施以來，泰興市先后完成殘疾人康復中心、殯儀服務中心一期、社會福利中心一期和二期工程的建設(shè)，機構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老基本實現(xiàn)了市域范圍全覆蓋，已達到總規(guī)要求的“養(yǎng)老床位數(shù)達到老年人口的3%至6%”的標準。社會福利設(shè)施建設(shè)完成度較高，已經(jīng)大大超出現(xiàn)行總規(guī)預期目標，這也是基于泰興人口老齡化的影響，對社會福利設(shè)施布局與進度進行正向優(yōu)化調(diào)整。

5.城市經(jīng)營性空間布局主要由開發(fā)類工程項目實現(xiàn)

開發(fā)經(jīng)營類項目以房地產(chǎn)開發(fā)項目及服務業(yè)項目為主，項目投資概算為169.8億元，在2014年至2016年共實施78個，完成率69.2%。房地產(chǎn)開發(fā)方面，新增居住用地89.96公頃，年均增長約30公頃，完成現(xiàn)行總規(guī)預期目標的60.8%。經(jīng)過三年的開發(fā)經(jīng)營，居住用地的結(jié)構(gòu)占比和人均建設(shè)用地面積均有所下降，居住用地更加集約。

服務業(yè)與地標性建筑項目方面，通過“三年行動計劃”的實施，服務業(yè)項目建設(shè)完成度為56.25%，地標性建筑項目完成度為33.33%。泰興市已完成了碧云商業(yè)廣場、佳源新天地、汽貿(mào)城二期等服務業(yè)項目以及泰興建工大廈地標性建筑的建設(shè)，中南世紀城商業(yè)廣場、新世界廣場、鳳凰文化廣場服務業(yè)項目以及國際大酒店、天成國際會議中心、五星級酒店吾悅廣場、易建大廈等地標性建筑正在建設(shè)中。新建商業(yè)、商務項目多集中在規(guī)劃的舊城區(qū)市級商業(yè)中心以及城南、城北分區(qū)商業(yè)中心周邊，完全滿足總體規(guī)劃提出的一個商業(yè)中心、一個商業(yè)副中心、三個分區(qū)商業(yè)中心體系架構(gòu)。

6.生態(tài)環(huán)境類工程實施著重提高泰興市環(huán)境品質(zhì)

生態(tài)環(huán)境類項目以綠化景觀工程及水環(huán)境整治工程為主，項目投資概算為11.06億元，在2014年至2016年共完成124個，完成率86.1%。

通過“三年行動計劃”的實施，泰興市完成了新泰興公園、羌溪河濱公園、仙鶴灣風光帶、西城人工湖等重點綠化景觀工程建設(shè)，新建公園游園20多處，完成城市主次干道綠化改造18條，城市建成區(qū)人均公園綠地面積達10.44平方米。綠化景觀建設(shè)頗有成效，完成現(xiàn)行總規(guī)目標的50%，超出總規(guī)預期。

通過“三年行動計劃”的實施，泰興市按照“水清、坡綠、面潔”的要求，重點整治如泰運河以南水系，具體包括羌溪河、羽惠河、張堡中溝、金沙中溝，水源溝通、水質(zhì)改善效果較好，水質(zhì)達到I～III類的占71.4%，飲用水源水質(zhì)100%達標。實施完成了兩泰官河、如泰運河、古馬干河、新曲河河道清淤和生態(tài)護坡工程建設(shè)。水環(huán)境整治工程符合現(xiàn)行總規(guī)的要求，規(guī)劃后的水面率不低于現(xiàn)有水面率，地表水好于Ⅲ類水質(zhì)目標完成度較高，并有利于引水活水、水上旅游、景觀等綜合功能的發(fā)揮。

（三）深入評估城市發(fā)展，指導新一輪“三年行動計劃”的編制

本文通過“三年行動計劃”實施評估，深入總結(jié)了城市總體規(guī)劃實施以來取得的成效和存在的問題，對城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃的修訂完善提出了有效的措施和建議，還指導了《泰興市城建新提升三年行動計劃（2017-2019）》《泰興市生態(tài)建設(shè)三年行動計劃（2017-2019）》以及《綜合交通三年行動專項計劃（2017-2019年）》等新一批各條口“三年行動計劃”的編制，成為優(yōu)化城市發(fā)展建設(shè)的重要實施建議。

三、展望與建議

與常規(guī)總體規(guī)劃實施評估相比，“三年行動計劃”實施評估這一新的評估路徑對于城市發(fā)展的評估更有針對性，不僅具體評估各個工程項目的建設(shè)，而且還能從實施的角度反映總體規(guī)劃編制的缺陷與不足。因此，未來總體規(guī)劃實施評估建議應該與各個部門的相關(guān)規(guī)劃、計劃相結(jié)合，以項目庫實施的形式進行評估，健全城市規(guī)劃實施評估路徑，提高實施評估的地位，這樣形成的評估結(jié)論可以成為政府制定政策的依據(jù)，并且可以有效指導城市建設(shè)。