基層檢察機關內部監(jiān)督制約機制的優(yōu)化

許世蘭

摘 要：檢察機關內部監(jiān)督制約機制作為外部監(jiān)督的重要補充，具有特殊優(yōu)勢，但與基層檢察機關實際相適應的內部監(jiān)督機制尚未完全建立。新形勢下，構建基層檢察機關內部監(jiān)督制約機制需要構建“大監(jiān)督”工作格局、打造“嵌入式”工作模式、探索“創(chuàng)新型”督察方式，推動基層檢察機關檢察權依法規(guī)范運行。

關鍵詞：司法責任制 司法辦案 內部監(jiān)督制約機制 基層檢察機關

檢察機關內部監(jiān)督制約機制是相對于外部監(jiān)督制約機制而言，是在同一檢察機關或檢察系統(tǒng)內部構建的對檢察權運行進行監(jiān)督制約的機制，具有嵌入檢察權運行內在結構、深度融合政治監(jiān)督和業(yè)務監(jiān)督的優(yōu)勢。加強檢察權運行監(jiān)督制約，確保檢察權依法規(guī)范行使，是加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的重要方面。在堅持黨和國家監(jiān)督體系的前提下，基層檢察機關如何建立健全與司法辦案新機制相適應的內部監(jiān)督制約機制，確保檢察權依法公正運行，是本文研究的主旨所在。

一、基層檢察機關強化內部監(jiān)督制約的實踐

（一）檢察機關強化內部監(jiān)督制約的背景

隨著多項改革任務穩(wěn)步推進，檢察權運行機制與環(huán)境以及檢察機關內部監(jiān)督制約機制發(fā)生重大變化。

1.司法責任制改革。司法責任制改革后，檢察權運行機制發(fā)生重大變革，檢察機關辦案模式從長期以來實行的“三級審批制”發(fā)展為檢察官相對獨立行使職權[1]，原有的辦案層級監(jiān)督有所解構。在更加強調檢察官辦案主體地位的情況下，亦增大了檢察官被“圍獵”的風險。2020年度，包括最高人民檢察院機關4人在內的1318名檢察人員因違紀違法被立案查處，同比上升2.2%。[2]

2.檢察機關內設機構改革。以檢察機關反貪、反瀆部門轉隸為契機，檢察機關內設機構改革后形成了“四大檢察”“十大業(yè)務”檢察工作新格局。特別是刑事檢察部門的設置，從與前后相繼的訴訟環(huán)節(jié)相對應[3]，到實行“捕訴一體”辦案機制，按照案件類型重新組建專業(yè)化刑事辦案機構。[4]內設機構改革后，檢察機關內設機構大幅度減少，原有的監(jiān)察室被撤銷，僅在省級檢察機關和設區(qū)的市級檢察機關設檢務督察部門，基層檢察機關未設置檢務督察機構，導致基層檢察機關內部監(jiān)督力量弱化。

3.保證案件質量和提升司法公信力。案件質量是檢察司法辦案的生命線。檢察官辦案司法責任終身制對案件質量要求進一步提高，要求每名檢察官所辦理的案件更加精細化、準確化。[5]加之認罪認罰從寬制度施行，提高辦案質量和司法公信力，一方面需要檢察官具有較高的法律素養(yǎng)和專業(yè)的辦案能力，另一方面需要完善案件質量監(jiān)督、業(yè)績考評、追責懲戒等內部監(jiān)督機制。

（二）基層檢察機關強化內部監(jiān)督制約的實踐

為科學合理配置要素、高位推動檢察權廉潔規(guī)范運行，基層檢察機關積極進行探索實踐。本文以重慶市墊江縣人民檢察院（以下簡稱“墊江縣院”）的實踐為樣本，進行梳理總結。

1.明晰職責權限。圍繞落實主體責任、監(jiān)督責任，細化黨組、機關黨委、黨組書記、班子成員、部門負責人、紀檢組6個責任主體權力清單，并構建起全面從嚴治檢“六責協(xié)同”機制[6]。調整紀檢、政工、案管等部門人員為督察工作成員，在8個內設機構選聘兼職督察員，進一步整合工作力量，加強內部監(jiān)督制約的組織保障。出臺司法辦案內部監(jiān)督辦法，明確檢察長（副檢察長）、檢察委員會、部門負責人、控告申訴部門、案件管理部門、檢務督察部門監(jiān)督職責。

2.加強流程管控。圍繞事前防控，通過規(guī)范“三個規(guī)定”等重大事項記錄報告制度的程序，嚴格保密制度，讓檢察官專注于檢察辦案;建立以隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦機制，按照同一類別案件的受理順序和參與輪案的檢察官順序進行案件分配，對重大疑難復雜案件實行指定分案，隨機分案比例達99.45%，從源頭上減少人情案、關系案。圍繞同步監(jiān)督，充分發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)全程留痕管控功能，對辦案期限、文書制作、涉案財物適時監(jiān)控，“小問題”進行口頭提醒，“大問題”制發(fā)流程監(jiān)控通知書進行糾正;制定檢察業(yè)務數(shù)據(jù)監(jiān)管辦法，建立部門負責人和檢察官全員參與的月度分析、季度研判會商機制，動態(tài)掌握辦案質效。圍繞事后評查，堅持案件質量評查常態(tài)化，由檢察委員會專職委員牽頭開展評查，構建常規(guī)評查、專項評查、重點評查、跟庭評查模式，并將評查結果記入檢察官司法檔案，以評查倒逼司法規(guī)范化。

3.健全保障機制。由檢務督察部門牽頭、案件管理部門參與，每季度對不捕、不訴、免于刑事處罰的案件開展執(zhí)法督察。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，采取輕微問題、共性問題、嚴重問題分類管控，對典型性問題及時通報曝光，確保檢察權規(guī)范運行。修訂檢察官業(yè)績考評辦法，建立班子成員考核、班子成員對部門負責人考核、部門負責人對干警考核的分級考評模式，并將檢察官辦案質效、履職監(jiān)督情況記入司法檔案，實現(xiàn)與平時考核、年度考核、評先評優(yōu)、績效獎金掛鉤，倒逼檢察官規(guī)范高效履職。嚴肅開展追責問責，對政法隊伍教育整頓以來評查出現(xiàn)的司法瑕疵案件，圍繞辦案經(jīng)過、辦案責任、辦案教訓、辦案能力進行剖析，查找問題原因，深刻吸取教訓，對相關辦案責任人開展批評教育、提醒談話。

二、基層檢察機關內部監(jiān)督制約的不足

（一）職責權限有待進一步明晰

1.黨內監(jiān)督機制有待理順。由于墊江縣院所在市派駐紀檢監(jiān)察改革尚未完成，沒有派駐紀檢監(jiān)察組，加之內設機構改革后，基層檢察機關原監(jiān)察室被撤銷，檢務督察機構未建立，導致內部監(jiān)督工作一定程度上處于“真空地帶”。比如，檢察人員違紀違法案件分別由所在區(qū)縣紀委監(jiān)委、檢察院紀檢組長辦理，但是基層檢察機關紀檢組長與上級檢察機關檢務督察部門的工作職責關系卻沒有明確。

2.內設部門分工協(xié)作還不完善。檢務督察部門與紀檢組[7]、控告申訴部門、案件管理部門及各辦案組織存在職能交叉、職權邊界不清晰的問題，在案件評查、線索移送、聯(lián)系溝通、結果運用等方面缺乏程序規(guī)范，相互之間的職責權限劃分不清楚、協(xié)作配合不規(guī)范，“中梗阻”沒有打通，還未形成監(jiān)督合力。

（二）流程管控有待進一步加強

1.事前防控機制落實不到位。在“三個規(guī)定”填報方面，對依法監(jiān)督、正當管理與違規(guī)干預的范圍、界限、定性把握難度較大。廉政風險點排查方面，廉政風險防控還未有效嵌入司法辦案監(jiān)督過程，對關鍵司法辦案崗位、領域、環(huán)節(jié)廉政風險排查的針對性不強。自由裁量權約束方面，指導性案例、辦案指引等類案監(jiān)督措施有待進一步增強，同單位同部門不同檢察官之間“同案不同辦”現(xiàn)象還未完全消除。

2.同步監(jiān)督存在空轉現(xiàn)象。首先，監(jiān)督主體作用發(fā)揮不夠。檢察長（副檢察長）、檢委會、部門負責人等監(jiān)督主體職責不夠清晰，權力邊界模糊，無法形成有機合力。其次，案件管理部門監(jiān)督制約機制有待優(yōu)化?；鶎影讣芾聿块T事務繁忙、人員偏少，因統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)流程監(jiān)控模塊智能化程度尚不高，面對大量在辦案件，通過人工分析發(fā)現(xiàn)問題使流程監(jiān)控存在死角。在案件質量評查方面，存在質量評定分數(shù)標準不全面、偏重于程序性評查等問題，不能全面反映承辦檢察官的辦案質效。

3.事后監(jiān)督評價效果欠佳。一是控告申訴部門辦理刑事申訴案件有時存在不認真閱卷、草率下結論或簡單照抄原辦案檢察官意見的情況，反向審視力度不夠。二是檢察官業(yè)績考評仍受重數(shù)量的傳統(tǒng)觀念影響，且辦案質量和效果衡量主觀色彩濃，量化指標較為困難。同時，案件質量負面評估制度尚未建立，“少捕慎訴慎押”刑事司法政策等的落實情況尚未納入業(yè)績考評。

（三）保障機制有待進一步健全

一是力量不足。目前，墊江縣院指定協(xié)助紀檢組長開展工作的干部僅有1名，且身兼數(shù)職，受到紀檢組長、政治部或其他部門多重領導。二是力度欠缺。因受到權限配置等因素的制約，存在“外行”監(jiān)督“內行”的尷尬局面。此外，基層“熟人社會”特點突出，現(xiàn)行干部考核任用必須通過民主推薦、民主測評等機制，導致部分檢務督察干部不能放手監(jiān)督。

三、基層檢察機關構建內部監(jiān)督制約機制的路徑

（一）加強統(tǒng)一領導，明確責任分工，構建“大監(jiān)督”工作格局

1.加強統(tǒng)一領導。建立以省級檢察院為主體、地市級檢察院參與的聯(lián)席會議機制，發(fā)揮議事協(xié)調作用，推動內部監(jiān)督制約各項制度不斷成熟定型。建立檢察人員違反檢察職責問題線索由省級檢察院檢務督察部門統(tǒng)一受理制度，經(jīng)檢務督察部門集體研判，按照干部管理權限，交由地市級檢察院檢務督察部門調查核實。

2.做實監(jiān)督管理。突出檢察長重點監(jiān)督，修訂權力清單，對檢察長直接審核審批重點案件類型或重點案件環(huán)節(jié)予以明確，發(fā)揮檢察長對辦案的剛性監(jiān)督。突出集體討論對檢察官的有效監(jiān)督，檢察委員會采取審議案件評查報告、發(fā)布具有指導意義的案例、發(fā)布重大疑難復雜案件證據(jù)指引等方式，對司法辦案進行糾錯和示范引導;檢察官行使不捕、不訴等反向權力時應當先召開檢察官聯(lián)席會議討論，再提交檢察委員會審議;檢察官聯(lián)席會議在討論案件過程中，發(fā)現(xiàn)司法辦案共性問題時應當提交檢察委員會討論。突出部門負責人對檢察官的監(jiān)督，通過組織部門內部案件質量專項評查、督促評查問題整改、召開檢察官聯(lián)席會議、組織檢察官崗位練兵等方式，指導監(jiān)督本部門檢察官提升辦案質量。

3.強化協(xié)作配合。理順檢務督察部門與紀檢組的關系。紀檢組側重于執(zhí)“紀”，在監(jiān)督執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)檢察人員違反檢察職責的，移送檢務督察部門處理;檢務督察部門側重于“人”，發(fā)現(xiàn)檢察人員需要給予黨紀處分的，按照干部管理權限移送相應紀委監(jiān)委、紀檢組處理。理順檢務督察部門與案件管理、控告申訴部門的關系。案件管理部門側重于“評”，在評查認定不合格案件后向檢務督察部門移送司法責任追究線索;控告申訴部門側重于“案”，在辦案中發(fā)現(xiàn)違紀違法和司法責任線索向檢務督察部門移送;檢務督察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)原處理決定存在錯誤情況向案件管理部門和控告申訴部門移送開展案件評查和訴訟監(jiān)督。此外，在內設機構改革背景下，可探索在基層檢察機關對案件管理、控告申訴、檢務督察進行整合，由綜合業(yè)務管理部門統(tǒng)一行使職權，有利于監(jiān)督管理的精準發(fā)力。

（二）強化責任落實，深化辦案監(jiān)督，打造“嵌入式”工作模式

1.推動事前防控實質化。多維度完善“三個規(guī)定”填報，厘清正常管理活動與違規(guī)插手辦案的界限，明確細化“干預”“插手”標準，有效解決領導干部進行暗示或隱晦表達干預案件辦理的問題。全面梳理司法辦案“捕訴一體”、認罪認罰從寬等關鍵節(jié)點存在的廉政風險點，針對性制定廉政風險防控措施。發(fā)揮好類案指引作用，采取加強案例學習培訓、加大案例援引、推進案例庫建設等方式為檢察官辦案提供可參考的標準，通過“類似案件、類似處理”，促進統(tǒng)一執(zhí)法思想和司法尺度。[8]

2.健全事中辦案監(jiān)督管理機制。一是完善案件管理部門全過程辦案監(jiān)督機制。設置專職流程監(jiān)控員，強化對案件辦理重點環(huán)節(jié)、辦案時限等的每日流程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時督促檢察官整改。加強業(yè)務數(shù)據(jù)監(jiān)管，通過案卡填錄分析與文書對比等方式，強化數(shù)據(jù)核查分析;采取定期與不定期結合的方式進行業(yè)務數(shù)據(jù)核查，發(fā)現(xiàn)并反饋數(shù)據(jù)異常、司法不規(guī)范情形，提升檢察官辦案規(guī)范意識。完善案件質量評查機制，探索在基層檢察機關推行專職評查員制度，防止評查標準不統(tǒng)一、問題表面化、成果轉化滯后等問題;明確評查重點，改變過去只盯住辦案程序性問題的觀念，重點對案件事實認定、法律適用、證據(jù)采納、文書制作、涉案財物處理等方面進行評查。二是創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)資源開展監(jiān)督。將大數(shù)據(jù)引入司法辦案監(jiān)督，可以有效提高內部監(jiān)督制約的準確性、實效性。將監(jiān)督事項嵌入統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，針對關鍵節(jié)點和廉政風險點，抓取辦案數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)提高司法辦案監(jiān)督質效。[9]同時，由黨委政法委牽頭，實現(xiàn)公安機關、檢察機關、審判機關三家辦案數(shù)據(jù)共享，構建跨機關執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫，搭建統(tǒng)一執(zhí)法辦案大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)對司法辦案全流程監(jiān)督。

3.健全事后監(jiān)督機制。一是發(fā)揮控申部門反向審視監(jiān)督作用。辦理刑事申訴、國家賠償案件過程中對原案質量進行反向審視具有獨特視角和天然優(yōu)勢，有利于發(fā)現(xiàn)原執(zhí)法司法環(huán)節(jié)存在的各類問題和瑕疵。通過總結反思并提出意見建議，反饋督促有關部門改進工作，能有效提升司法水平和辦案質量。全面開展個案、類案和定期反向審視工作，深入分析偵查階段、審查起訴階段、審判階段存在的問題和原因，并反饋督促有關部門改進，切實有效發(fā)揮辦案質量檢驗和促進功能。二是完善業(yè)績考評對檢察官辦案的監(jiān)督制約機制。科學設置考評指標，針對不同業(yè)務類型，堅持質量、效率、效果相統(tǒng)一的原則，科學設置“案-件比”指數(shù)，避免不應有的“程序空轉”。明確把握崗位差異性，兼顧不同檢察業(yè)務部門，實行以辦案為主的案件量化考評、以監(jiān)督管理為主的任務量化考評機制?？蓪⒉逗笈休p、緩、免刑等納入考評指標，督促檢察官落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策。將“三個規(guī)定”落實情況納入業(yè)績考評，對應當報告而沒有客觀如實記錄的，實行扣分制度。

（三）提升督察能力，增強督察實效，探索“創(chuàng)新型”督察方式

1.完善機構設置，配齊人員力量。協(xié)調組織部門在基層檢察機關統(tǒng)一設置檢務督察機構或崗位，配齊配強人員力量，同時為檢務督察人員在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)配置權限。基層檢察機關檢務督察人員大多來自內設機構改革前的監(jiān)察條線，人員結構有待優(yōu)化、監(jiān)督理念有待轉變、業(yè)務水平有待提升，可有針對性充實檢察業(yè)務人才、審計人才和年輕干部到檢務督察隊伍，強化崗位素能培訓和實戰(zhàn)練兵，提升檢務督察人員司法辦案監(jiān)督能力。

2.創(chuàng)新方式方法，增強督察實效。通過探索跨轄區(qū)執(zhí)法督察、不同基層檢察機關交叉檢查、借助地方政府審計機構力量、購買社會服務等方式方法，創(chuàng)新開展內部監(jiān)督制約，有效破解“熟人社會”監(jiān)督難題。用準、用好、用足檢務督察各種處理方式，不斷豐富“第一種形態(tài)”實踐。探索運用督察建議、特殊案件案前廉政談話等手段，強化日常監(jiān)督。探索運用指導性案例有序開展司法責任追究。注重吸收各地經(jīng)驗，準確把握監(jiān)督重點和難點，強化司法辦案廉政風險防控。

[1] 參見高景峰：《檢察機關辦案模式變革的實踐探索》，《人民檢察》2021年第12期。

[2] 參見張軍：《最高人民檢察院工作報告——2021年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，《檢察日報》2021年3月16日。

[3] 參見葉青：《“捕訴一體”與刑事檢察權運行機制改革再思考》，《法學》2020年第7期。

[4] 參見姜洪：《“四大檢察”“十大業(yè)務”，檢察工作迎來新格局——“貫徹落實全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，推進法律監(jiān)督工作實現(xiàn)新發(fā)展”系列述評之一》，《檢察日報》2019年7月15日。

[5] 參見孔文思、姜鵬：《檢察機關案件質量機制的完善》，《檢察工作》2017年第6期。

[6] “六責協(xié)同”是指把黨組主體責任、機關黨委直接責任、黨組書記第一責任、班子成員“一崗雙責”、部門負責人（支部書記）具體責任、紀檢組監(jiān)督責任的橫向協(xié)同與縱向壓力傳導結合起來。

[7] 考慮到實際情況，本文所稱“紀檢組”區(qū)別于“派駐紀檢監(jiān)察組”。

[8] 參見童建明：《以習近平法治思想為指引 開創(chuàng)檢察案例指導工作新局面》，《檢察日報》2021年7月15日。

[9] 參見金石：《刑事檢察官辦案監(jiān)督機制研究》，《檢察工作》2021年第4期。

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