行政執(zhí)法的住宅檢查權(quán)限縮適用芻議

張立

摘 要：卡馬拉訴舊金山市政法院案中，美國聯(lián)邦最高法院重新確立了對住宅進(jìn)行行政檢查與刑事搜查一樣都需要獲得法官簽發(fā)的搜查證這一原則。這對于我國行政執(zhí)法中的住宅檢查權(quán)的依法行使具有借鑒意義，為體現(xiàn)對公民住宅的特殊保護(hù)，對行政場所檢查權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，有必要依法合理限縮和規(guī)制其適用范圍和條件，確立合理根據(jù)及緊急情況原則，體現(xiàn)價(jià)值衡量和比例原則的精神。

關(guān)鍵詞：住宅檢查 合理根據(jù) 價(jià)值衡量 比例原則

美國、日本等國對于行政檢查程序采取令狀主義原則。但美國的司法也經(jīng)歷了認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變過程，其在早期認(rèn)為憲法第四修正案確立的令狀原則僅適用于刑事偵查程序，而將行政檢查私人住宅排除在令狀原則的適用范圍之外，無需獲得法院簽發(fā)的搜查令。由此帶來的是，美國政府部門的行政檢查行為曾經(jīng)多次引發(fā)涉及憲法第四修正案的訴訟。如在“弗蘭克訴馬里蘭州”[1]一案中，美國聯(lián)邦最高法院以五票贊成、四票反對的表決結(jié)果，維持了該州法院對一名房主的定罪，該房主拒絕允許市政衛(wèi)生檢查員在沒有搜查令的情況下進(jìn)入并檢查其房屋。直到卡馬拉訴舊金山市政法院案[2]中，聯(lián)邦最高法院改變了此前弗蘭克案中的見解，重新確立了行政檢查與刑事搜查一樣都需要獲得法官簽發(fā)的搜查證這一原則。

一、卡馬拉訴舊金山市和市政法院案的案情和訴訟經(jīng)過

（一）基本案情和訴訟經(jīng)過

1963年11月6日，舊金山市公共衛(wèi)生部住房檢查司的一名檢查人員進(jìn)入一棟公寓樓，對可能違反該市住房法規(guī)的行為進(jìn)行例行年度檢查。大樓經(jīng)理告知檢查人員，作為一樓承租人的上訴人卡馬拉將其租賃物的后部用作個(gè)人住宅。檢查人員稱，該建筑物的占用許可證不允許一樓用于居住，要求對該租住處進(jìn)行檢查?？R拉以檢查人員沒有搜查令為由兩次拒絕允許檢查。檢查人員于11月22日返回卡馬拉的公寓告知上訴人，根據(jù)《住房條例》第503條，市政部門或市政機(jī)構(gòu)的授權(quán)雇員在履行其職責(zé)所必需的范圍內(nèi)，在出示適當(dāng)?shù)淖C件后，有權(quán)在合理的時(shí)間進(jìn)入城市的任何建筑物、結(jié)構(gòu)或場所。然而，卡馬拉仍然拒絕檢查人員在沒有搜查令的情況下進(jìn)入他的公寓。此后，卡馬拉被指控因拒絕允許進(jìn)行合法檢查違反了《住房條例》第507條，其于12月2日被捕，后被保釋。上訴人卡馬拉辯稱，《住房條例》第503條違反了美國憲法第四和第十四修正案，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)允許市政官員可以在沒有“確信的理由”相信該住所中有違反住房條例的情況下，無搜查證而進(jìn)入私人住處，因此政府不能因其拒絕允許違憲檢查而被起訴。加州的地區(qū)上訴法院認(rèn)為，《住房條例》第503條并不違反第四修正案的權(quán)利，因?yàn)樗笆切姓O(jiān)管計(jì)劃的一部分，該計(jì)劃本質(zhì)上是民事性質(zhì)的，而不是刑事性質(zhì)的，只要該條例創(chuàng)設(shè)的檢視權(quán)力受范圍限制并在合理的條件下實(shí)施即可。”后卡馬拉上訴至美國聯(lián)邦最高法院。

（二）判決結(jié)論

White大法官代表聯(lián)邦最高法院發(fā)表了意見，其重新審視并認(rèn)為本案的行政執(zhí)法檢查違反了第四憲法修正案的權(quán)利，判決認(rèn)為：在本案中，上訴人卡馬拉因拒絕允許政府的市政檢查員在沒有搜查令的情況下進(jìn)入其租賃住所而被指控犯罪。而客觀上當(dāng)時(shí)并不存在需要立即進(jìn)入的緊急情況;事實(shí)上，檢查人員曾三次前往該建筑物，試圖獲得上訴人的搜查同意。然而，最終并沒有獲得搜查令，由此上訴人無法核實(shí)檢查的必要性或合理限度。毫無疑問，檢查人員是在房東的同意下，通過大樓經(jīng)理進(jìn)入大樓的公共部分的，但這種同意并不足以授權(quán)檢查上訴人的房屋。因此，我們的結(jié)論是，上訴人有憲法權(quán)利堅(jiān)持要求檢查人員獲得搜查令，上訴人不得因拒絕同意檢查而被定罪。

二、卡馬拉案中美國聯(lián)邦最高法院的判決理由

（一）強(qiáng)調(diào)了第四修正案的原則精神

《美國聯(lián)邦憲法第四修正案》規(guī)定“人民的人身、住宅、文件和財(cái)產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權(quán)利不得侵犯，除非根據(jù)合理的理由，以宣誓或確認(rèn)為依據(jù)，并特別說明搜查的地點(diǎn)和扣押的人或物，否則不得簽發(fā)搜查令?！盬hite大法官指出，盡管人們普遍同意第四修正案的基本目的，但將禁止“不合理搜查和扣押”的抽象規(guī)定轉(zhuǎn)化為對特定案件作出裁決的可行準(zhǔn)則是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。然而，有一條指導(dǎo)原則是一貫遵循的：未經(jīng)適當(dāng)同意搜查私有財(cái)產(chǎn)，除非有有效的搜查令授權(quán)，否則是“不合理的”。正如聯(lián)邦最高法院在Johnson V.United States一案中闡釋的理由：“警察有權(quán)進(jìn)入闖入私宅，這不僅是個(gè)人的嚴(yán)重關(guān)切，也是社會(huì)的嚴(yán)重關(guān)切，因?yàn)樯鐣?huì)有權(quán)選擇在合理的安全和不受監(jiān)視的自由中生活。當(dāng)隱私權(quán)必須合理地讓位于搜查權(quán)時(shí)，通常由司法官員決定，而不是由警察或政府執(zhí)法人員決定?！?/p>

（二）搜查令機(jī)制的功能無法替代

弗蘭克案中多數(shù)派的意見認(rèn)為：即使沒有搜查令，檢查員入室檢查的具體決定也必須符合憲法規(guī)定的合理性標(biāo)準(zhǔn)。此外，搜查令程序在行政檢查領(lǐng)域無法有效運(yùn)行。因?yàn)?，檢查整個(gè)市區(qū)的決定是基于對該地區(qū)的年代和條件等廣泛因素進(jìn)行的立法或行政評估。除非法官要審查這些政策事項(xiàng)，否則發(fā)出的搜查令就好比“橡皮圖章”，對住戶的權(quán)利并沒有保障。

White大法官認(rèn)為，這些論點(diǎn)忽略了第四修正案所設(shè)計(jì)的搜查令機(jī)制背后的目的。在目前的行政檢查制度下，當(dāng)檢查員要求進(jìn)入時(shí)，居住者無法知道所涉市政法規(guī)的執(zhí)行是否需要檢查其房舍，無法知道檢查員搜查權(quán)力的合法限制，也無法知道檢查員本人是否在正當(dāng)授權(quán)下行事。這一制度的實(shí)際效果是將居住者置于當(dāng)?shù)匦姓賳T的自由裁量之下。這正是聯(lián)邦最高法院所一貫限制并要求中立的法官來決定批準(zhǔn)搜查的原因。不能簡單地說在這種情況下不需要搜查令程序提供的保護(hù)，廣泛的法定保障措施不能替代個(gè)別審查。

（三）基于公共利益的目的并不能讓無證檢查正當(dāng)化

為無證行政檢查提出的最后一個(gè)理由是基于公共利益的目的：整個(gè)城市人口的健康和安全取決于最低消防、住房和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，而執(zhí)行這些法規(guī)的唯一有效手段是對所有物理建筑進(jìn)行例行的系統(tǒng)化檢查。

White大法官認(rèn)為，在適用任何合理性標(biāo)準(zhǔn)，包括憲法層面的合理性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，當(dāng)然必須仔細(xì)考慮公共利益。但上述論點(diǎn)沒有切中要害。問題不是是否可以進(jìn)行這些檢查，而是是否可以在沒有搜查令的情況下進(jìn)行檢查。在評估公共利益是否要求對第四修正案的搜查令設(shè)立一般例外時(shí)，問題不在于公共利益目的是否讓所涉類型的搜查正當(dāng)化，而在于搜查的權(quán)力來源是否應(yīng)由搜查令提供。在合理的搜查令要求的范圍內(nèi)，消防、健康和住房法規(guī)檢查計(jì)劃也能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。因此，公眾利益需求這一論據(jù)并不具有決定性。

（四）簽發(fā)搜查令的“合理根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)

第四修正案規(guī)定“除非有合理的根據(jù)，否則不得簽發(fā)搜查令?！盬hite大法官認(rèn)為，如果進(jìn)行區(qū)域檢查的合理的立法或行政標(biāo)準(zhǔn)在特定建筑物上得到滿足時(shí)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為存在簽發(fā)搜查令的“合理根據(jù)”。鑒于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將隨著市政計(jì)劃的實(shí)施而變化，可能基于時(shí)間的推移、建筑物的性質(zhì)或整個(gè)區(qū)域的狀況而改變，有人建議將行政檢查與適用于刑事案件的“合理根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別，即授權(quán)簽發(fā)一份“綜合搜查令”。但White大法官對此不同意，其認(rèn)為搜查令程序旨在保證搜查私人財(cái)產(chǎn)的決定符合政府利益，但合理性仍應(yīng)當(dāng)是最終標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，White大法官強(qiáng)調(diào)雖然主張合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并不是為了取消法律傳統(tǒng)上支持的在緊急情況下沒有搜查令的及時(shí)檢查。但在大多數(shù)例行區(qū)域檢查的情況下，并沒有在特定日期進(jìn)行檢查的迫切性。

三、卡馬拉案對我國行政執(zhí)法住宅檢查權(quán)的啟示

（一）我國對于住宅的法規(guī)范保護(hù)現(xiàn)狀

私人住宅承載著公民的生活安寧、隱私保護(hù)、人身安全感乃至人格尊嚴(yán)的重要價(jià)值。目前，我國已經(jīng)形成了以憲法以及刑民部門法、訴訟法組成的保護(hù)個(gè)人住宅的法規(guī)范體系。憲法第39條規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”憲法規(guī)定的公民住宅不受非法侵犯的基本權(quán)利由部門法、訴訟法予以保障和具體實(shí)現(xiàn)。刑法第245條規(guī)定：“非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！毙淌略V訟法第136條規(guī)定：“為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查?！薄侗O(jiān)察法》第24條、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第222條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第203條對于監(jiān)察、公安和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查、偵查相關(guān)犯罪均規(guī)定了搜查權(quán)。民事訴訟法第248條規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)，并隱匿財(cái)產(chǎn)的，人民法院有權(quán)發(fā)出搜查令，對被執(zhí)行人的住所或財(cái)產(chǎn)隱匿地進(jìn)行搜查?！笨梢?，憲法以根本法的形式確認(rèn)了公民的住宅不受侵犯，刑法從犯罪后果的角度確定了刑事責(zé)任，而相關(guān)的訴訟法則將住宅搜查權(quán)明確地配置給了偵查（調(diào)查）機(jī)關(guān)或人民法院。

（二）對行政場所檢查權(quán)的擴(kuò)張適用應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度

除搜查權(quán)外，實(shí)踐中，各層級(jí)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣擁有廣泛的行政檢查職權(quán)。行政檢查是指“行政主體基于法律授權(quán)，為實(shí)現(xiàn)公共利益，依法律法規(guī)對人、處所或物件所做出的訪視查詢、檢視或檢驗(yàn)等行為的總稱。它具有特定的執(zhí)法程序，是典型的外部行政法律行為[3]?！蹦壳啊栋踩a(chǎn)法》《煙草專賣法實(shí)施條例》《反不正當(dāng)競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《商標(biāo)法》《無證無照經(jīng)營查處辦法》等法律法規(guī)[4]均有明文規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的場所檢查權(quán)，但其對象并不明確包含住宅，多表述為“經(jīng)營場所”或從事相關(guān)的行政違法活動(dòng)的場所。實(shí)踐中，從事經(jīng)營或?qū)嵤┻`法行為的場所與住宅的界限并非涇渭分明，功能混同交叉的情況時(shí)常發(fā)生。行政機(jī)關(guān)在已經(jīng)掌握當(dāng)事人的住宅與行政違法行為相關(guān)時(shí)，如煙草專賣局的執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)行為人的住宅藏匿違法銷售卷煙，此時(shí)是否可以徑直對其住宅進(jìn)行檢查的問題仍存在較大爭議。支持者認(rèn)為這是相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的應(yīng)有之義，而反對者認(rèn)為“應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分行政檢查與搜查的界限，防止越權(quán)”[5]。但可以肯定的是，從住宅安寧權(quán)的憲法定位及住宅搜查權(quán)與行政檢查權(quán)不同的權(quán)力配置來看，對行政場所檢查權(quán)的擴(kuò)張適用應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。從程序控制、強(qiáng)制性程度等方面來看，行政檢查權(quán)的位階無疑在搜查權(quán)之下，其在程序啟動(dòng)和適用對象方面不能也不應(yīng)與搜查權(quán)等量齊觀。相較于更成熟的刑事訴訟體系下的搜查權(quán)，行政監(jiān)督檢查的職權(quán)雖然已有明確的法定依據(jù)，但規(guī)定相對簡單粗陋，程序控制相對寬松，缺乏有效的外部監(jiān)督，特別是對于涉及住宅檢查權(quán)的程序啟動(dòng)、適用范圍和行使條件仍有相當(dāng)?shù)臓幾h，容易滋生行政公權(quán)力的越界失控，亟需進(jìn)一步完善。

（三）行政執(zhí)法的住宅檢查權(quán)合理限縮芻議

雖然我國目前并未確立類似美國的由法官簽發(fā)搜查令的手段來控制行政檢查的令狀主義原則，但美國聯(lián)邦最高法院卡馬拉案的判決精神，對于我國行政執(zhí)法中住宅檢查權(quán)的運(yùn)行機(jī)制的塑造無疑具有一定的借鑒意義。在目前的行政檢查規(guī)范體系之下，為體現(xiàn)對公民住宅的特殊保護(hù)，防止行政檢查權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，有必要依法合理限縮和規(guī)制行政執(zhí)法住宅檢查權(quán)的適用，具體應(yīng)當(dāng)確立以下三個(gè)原則。

1.合理根據(jù)原則

卡馬拉案的判決精神體現(xiàn)了合理（可信）根據(jù)的重要原則，這也同樣蘊(yùn)含于我國行政法的精神之中，簡言之，行政行為的實(shí)施必須具有可信的根據(jù)即以事實(shí)證據(jù)為依據(jù)，而不能僅憑主觀猜測或臆斷實(shí)施。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確規(guī)定依法行政的基本要求之一即合理行政?！缎姓幜P法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)?！薄缎姓幜P法》第54條規(guī)定：“必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查”，意即現(xiàn)場檢查權(quán)不可濫用，“必要時(shí)”才可實(shí)施并且要依法定職權(quán)實(shí)施。住宅檢查權(quán)更應(yīng)是如此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只有在掌握了確鑿證據(jù)或者具備了高度蓋然性的懷疑時(shí)，才適宜啟動(dòng)該程序。

2.價(jià)值衡量和比例原則

在場所功能混同交叉的情況下，行政機(jī)關(guān)能否直接對私人住宅進(jìn)行行政檢查的問題，即住宅能否解釋為“經(jīng)營場所”或其他實(shí)施行政違法行為的場所，這牽涉到行政法上的比例原則。比例原則是指行政權(quán)特別是行政裁量權(quán)的行使應(yīng)該全面衡量公共利益和個(gè)人利益，盡可能地采用對個(gè)人利益侵害最小的手段，對個(gè)人利益的損害和行政目的所追求的公共利益應(yīng)該保持均衡[6]?！毒V要》對依法行政的基本要求是“所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”。而僅僅出于行政執(zhí)法的合法目的顯然并不能自證其手段的合法合理性。該問題的背后是利用住宅實(shí)施了相關(guān)行政違法行為的情況下能否改變住宅的性質(zhì)，對于其解決思路是對于兩種法律保護(hù)的價(jià)值進(jìn)行衡量，即是否存在足以對抗或犧牲憲法保護(hù)的住宅安寧權(quán)利的事實(shí)，在此情況下的行政檢查是否足以保護(hù)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)利益，以及此時(shí)的住宅的主要功能或性質(zhì)是否已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變。因此，如果僅僅因?yàn)閼岩蛇`法行為人在住宅內(nèi)實(shí)施了輕微的行政違法行為如存儲(chǔ)非法卷煙，則住宅的基本功能和主要性質(zhì)并未發(fā)生根本變化，行政檢查只是保護(hù)了卷煙銷售市場秩序這一法益，尚不足以達(dá)到犧牲公民住宅安寧的憲法權(quán)利的程度，也不符合行政法上合目的性和手段適當(dāng)性的比例原則，行政機(jī)關(guān)在此情況下不宜對個(gè)人住宅進(jìn)行入戶檢查。

3.緊急情況原則

作為行政檢查應(yīng)同樣以有證搜查為原則，以無證搜查為例外，且應(yīng)對例外作出高度嚴(yán)格的限定?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第82條在明確了公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的無證檢查權(quán)即“對確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示人民警察證，可以當(dāng)場檢查”的同時(shí)，特別增設(shè)了對住宅進(jìn)行無證檢查的特定條件，體現(xiàn)了對公民住宅的特殊保護(hù)，即“檢查公民住所的，必須有證據(jù)表明或者有群眾報(bào)警公民住所內(nèi)正在發(fā)生危害公共安全或者公民人身安全的案（事）件，或者違法存放危險(xiǎn)物質(zhì)，不立即檢查可能會(huì)對公共安全或者公民人身、財(cái)產(chǎn)安全造成重大危害”，意即需要滿足前述的合理根據(jù)條件，同時(shí)還需符合緊急情況的條件。既然公安機(jī)關(guān)辦理社會(huì)危害更嚴(yán)重、緊迫性更強(qiáng)的行政案件時(shí)，都尚需滿足特定條件才能對住宅進(jìn)行無證檢查，則對于一般行政違法行為的查處更應(yīng)恪守這一原則。因此，該規(guī)定的精神有必要嵌入所有行政執(zhí)法的住宅檢查權(quán)機(jī)制之中，即行政機(jī)關(guān)只能在已有證據(jù)表明，發(fā)生在住宅內(nèi)的行政違法行為已經(jīng)足以對公共安全或公民人身財(cái)產(chǎn)安全造成重大危險(xiǎn)的緊急情況下，才可以在無檢查證的情況下入戶檢查。但即便在此種情況下，出于執(zhí)法安全和刑行銜接等考慮，行政機(jī)關(guān)也更適宜通過請求公安機(jī)關(guān)執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)予以配合的方式來具體執(zhí)行[7]。

[1] Frank v. Maryland， 359 U.S.360.

[2] Camara v. Municipal Court， 387 U.S.523.

[3] 沈軍：《中國行政檢查問題研究》，《行政法論叢》第8卷。

[4] 《安全生產(chǎn)法》第65條;《煙草專賣法實(shí)施條例》第46條;《反不正當(dāng)競爭法》第13條;《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條;《無證無照經(jīng)營查處辦法》第11條。

[5] 參見曾欽鵬：《執(zhí)行現(xiàn)場檢查時(shí)應(yīng)注意五個(gè)細(xì)節(jié)》，《中國工商報(bào)》2004年8月5日。

[6] 參見章志遠(yuǎn)：《行政法總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第98頁。

[7] 同前注[5]。

2047500783383