紅色資源保護軍地協(xié)作及相關(guān)問題檢視

李軍靈

摘 要：針對相關(guān)部門在紅色資源保護中職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，致使部分遺址、紀(jì)念設(shè)施損毀嚴(yán)重的問題，軍地檢察機關(guān)通過訴前程序督促有關(guān)單位依法履職，形成紅色資源保護合力，較好地維護了國防和軍事利益及社會公共利益。在紅色資源保護行政公益訴訟案件辦理中，應(yīng)將明確紅色資源概念和分類、確定紅色資源保護主體、針對不同類型紅色資源開展針對性保護作為辦案重點。建議加強軍地檢察機關(guān)協(xié)作，推動提升專業(yè)保護能力與水平，構(gòu)建常態(tài)化管護機制，注重歷史資料的考證和收集，保護好、傳承好寶貴的紅色資源。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 紅色資源保護 軍地協(xié)作

2021年6月25日，習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)時指出，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好”[1]。2021年4月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）下發(fā)《關(guān)于結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育切實做好革命文物等紅色資源保護檢察公益訴訟工作的通知》，要求各地檢察機關(guān)結(jié)合正在開展的黨史學(xué)習(xí)教育，充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能，助力保護好革命文物。[2]筆者結(jié)合一紅色資源保護檢察公益訴訟具體案例，就辦案實務(wù)中的一些問題進行分析和思考，以期為辦理類似案件提供借鑒。

一、基本案情與辦理過程

豫南T縣是革命老區(qū)，從1925年到解放戰(zhàn)爭勝利的24年間，該縣境內(nèi)先后建立了3個中央級、6個省級、9個地級、12個縣級黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。全縣共有革命遺址、紀(jì)念設(shè)施200多處，但因疏于管理保護，經(jīng)過自然侵蝕、人為破壞，有的建筑存在較大安全隱患，有的建筑殘缺破敗，有的甚至已經(jīng)完全滅失，紅色資源受到嚴(yán)重?fù)p害。

2021年1月，T縣人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)部分紅色資源存在保護不善問題。根據(jù)軍地檢察機關(guān)有關(guān)協(xié)作機制，T縣人民檢察院向Z軍事檢察院通報了相關(guān)情況，并邀請Z軍事檢察院共同對該縣革命遺址和紀(jì)念設(shè)施開展調(diào)查摸底。

經(jīng)查，該縣200多處革命遺址、紀(jì)念設(shè)施中，有3處省級保護文物存在污損和嚴(yán)重安全隱患，有63處縣級保護文物受到不同程度的損壞，部分遺址已經(jīng)滅失，多處烈士墓葬及紀(jì)念設(shè)施處于無人管理狀態(tài)。2021年4月19日至28日，T縣人民檢察院分別對該縣文化廣電和旅游局、退役軍人事務(wù)局以及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政公益訴訟案件立案。隨后，T縣人民檢察院和Z軍事檢察院共同向以上責(zé)任單位制發(fā)檢察建議書，督促相關(guān)部門依照法律規(guī)定積極履職、形成合力，共同保護好革命遺址、紀(jì)念設(shè)施等紅色資源。

檢察建議書發(fā)出后，軍地檢察機關(guān)針對各責(zé)任單位在文物修繕和保護中存在的障礙和顧慮，結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育，于2021年5月7日邀請人大代表、政協(xié)委員和各相關(guān)單位負(fù)責(zé)人召開紅色資源保護座談會，提升各方思想認(rèn)識，明確自身職責(zé)。隨后，T縣人民政府下發(fā)紅色資源保護的實施意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也根據(jù)檢察機關(guān)建議進行了整改。Y鎮(zhèn)人民政府對N地區(qū)第一個黨小組成立地進行了修繕，并籌建10間房屋作為展覽室;X鎮(zhèn)人民政府建立了N市第一個村級紅色革命遺址紀(jì)念館;P鎮(zhèn)人民政府、C鎮(zhèn)人民政府派專人負(fù)責(zé)收集紅色文化和黨史資料、修繕革命遺址和紀(jì)念設(shè)施，并計劃打造紅色資源愛國主義教育基地。截至2021年12月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已修繕重要革命遺址30余處，樹立紀(jì)念石碑50余座，收集相關(guān)黨史資料1000余份。

二、案件辦理重點與難點

（一）明確紅色資源概念和分類

紅色資源是一座“富礦”。 [3]“每一個歷史事件、每一位革命英雄、每一種革命精神、每一件革命文物，都代表著我們黨走過的光輝歷程、取得的重大成就，展現(xiàn)了我們黨的夢想和追求、情懷和擔(dān)當(dāng)、犧牲和奉獻(xiàn)，匯聚成我們黨的紅色血脈?！盵4]根據(jù)《四川省紅色資源保護傳承條例》《安徽省紅色資源保護和傳承條例》等內(nèi)容，紅色資源是指五四運動以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、中國特色社會主義新時代所形成的具有歷史價值、紀(jì)念意義、教育意義的下列物質(zhì)資源和精神資源：（一）重要舊址、遺址、紀(jì)念設(shè)施或者場所等;（二）重要檔案、文獻(xiàn)、手稿、聲像資料和有關(guān)實物等;（三）重大事件和重要事跡等;（四）有代表性的文學(xué)、藝術(shù)作品等;（五）其他具有歷史價值、紀(jì)念意義、教育意義的物質(zhì)資源和精神資源。清楚界定紅色資源的范圍，是做好紅色資源保護和傳承工作的基礎(chǔ)。防止不真實的或者有爭議的紅色資源進入到保護和傳承的范圍，是檢察機關(guān)在開展監(jiān)督時要重點注意的問題。

本案中，在200多處紅色資源中，有的屬于文物，有的尚不屬于文物;有的在黨史中有收集記錄，有的在地方志中有顯示，還有的僅在民間傳承、由民間進行保護。對這些相對較分散、無法相互印證的紅色資源進行甄別是案件辦理的重點。首先，T縣人民檢察院從縣文物管理部門調(diào)閱全縣文物臺賬，確定已納入文物保護的紅色資源;從黨史辦、民政局、退役軍人事務(wù)局收集紅色資源的相關(guān)記載資料;委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方志及民間流傳和保護的紅色資源。其次，會同黨史辦、文物管理部門、退役軍人事務(wù)局到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收集的紅色資源進行實地調(diào)查考證，確定各類紅色資源的淵源和現(xiàn)狀。最后，組織相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開座談會對收集考證的紅色資源進行集中研討，最終確定縣域內(nèi)有保護價值的紅色資源200余處，篩查出有爭議和不符合紅色資源標(biāo)準(zhǔn)的遺跡3處，資料20余份。

（二）確定紅色資源保護主體

目前在國家層面還沒有關(guān)于紅色資源保護的統(tǒng)一立法，紅色資源保護的主體責(zé)任散見于《文物保護法》《英雄烈士保護法》《烈士褒揚條例》等法律法規(guī)中。涉及的責(zé)任主體主要集中在地方各級人民政府、文物保護主管部門、退役軍人事務(wù)主管部門、軍隊有關(guān)部門等，規(guī)定的比較原則。多頭管理、條塊分割、資源整合不足等問題較為突出。案例中，責(zé)任主體分散、職責(zé)不明造成紅色資源保護工作處于“都能管、都不管”的狀態(tài)，軍地檢察機關(guān)通過召開座談會、聽證會等方式使各責(zé)任部門最終達(dá)成紅色資源保護共識，形成了保護合力，如明確由文物管理部門制定紅色資源保護方案和提出相關(guān)技術(shù)要求，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的保護工作進行具體指導(dǎo);退役軍人事務(wù)局負(fù)責(zé)對烈士紀(jì)念設(shè)施和散葬烈士墓排查登記，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照方案和檢察建議開展修繕、立碑、管護工作;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專人專班，集中3個月時間開展紅色資源保護專項活動，并作出長遠(yuǎn)保護規(guī)劃。

（三）針對不同類型紅色資源，開展有針對性保護

本案中，T縣有200多處紅色資源，其中3處省級保護文物、63處縣級保護文物存在污損等問題，涉及革命文物、遺址、紀(jì)念設(shè)施、黨史資料和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等多個方面，不是用一個方案、一把尺子就能把保護工作做好，而是需要根據(jù)不同的情況，因地制宜、因時制宜、因人制宜，做到因類施策、統(tǒng)籌安排。因此，T縣人民檢察院對相關(guān)部門提出有針對性的建議并督促落實，如對已消亡的紅色文物史跡或建筑，原則上不宜再進行復(fù)建，可采取在原址樹立標(biāo)志或碑刻的方式作為紀(jì)念;留有部分遺址的可以在保護原遺址的基礎(chǔ)上建紀(jì)念館進行綜合保護等，如此才能實現(xiàn)最佳保護效果。

此外，還應(yīng)確認(rèn)民間散葬烈士并對其墓葬進行保護?！读沂堪龘P條例》第33條規(guī)定：“烈士在烈士陵園安葬。未在烈士陵園安葬的，縣級以上人民政府征得烈士遺屬同意，可以遷移到烈士陵園安葬，或者予以集中安葬?！薄睹裾?、財政部關(guān)于加強零散烈士紀(jì)念設(shè)施建設(shè)管理保護工作的通知》規(guī)定“中央財政將根據(jù)零散烈士紀(jì)念設(shè)施普查數(shù)據(jù)、搶救保護總體規(guī)劃、各地工作進展、地方財力差別等情況對各地開展零散烈士紀(jì)念設(shè)施搶救保護工作給予一次性補助”。實踐中，往往面臨幾個問題。一是被認(rèn)定為烈士且有遺屬，但遺屬不同意遷移的烈士散葬墓的保護問題。二是未被認(rèn)定為烈士，但黨史資料有記載的為革命犧牲的人員的墓葬的保護問題。三是黨史資料無記載，但民間一個區(qū)域均了解其革命事跡的為革命犧牲人員墓葬的保護問題。案件辦理中，賈姓烈士墓、周連長墓、無名新四軍墓未得到有效保護即屬于此種情況。實際工作中，T縣對已經(jīng)認(rèn)定為烈士的散葬墓，由退役軍人事務(wù)局和烈士遺屬共同按照相關(guān)規(guī)定進行保護;黨史有記載未被認(rèn)定為烈士的，由檢察機關(guān)督促退役軍人事務(wù)局和黨史研究部門在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上積極進行申報;無黨史記載但民間流傳確實是為革命犧牲的人員，按照烈士標(biāo)準(zhǔn)進行保護，由退役軍人事務(wù)局和相關(guān)村組簽訂保護責(zé)任書。

三、提升紅色資源保護工作實效的思考

（一）進一步加強軍地檢察機關(guān)協(xié)作

2020年4月22日，最高檢、中央軍委政法委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強軍地檢察機關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中“關(guān)于協(xié)作案件范圍”規(guī)定“軍地檢察機關(guān)在依法辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護等領(lǐng)域涉軍公益訴訟案件中加強協(xié)作配合。……，加大對破壞軍事設(shè)施、侵占軍用土地等涉軍公益訴訟案件的辦理力度，積極穩(wěn)妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產(chǎn)、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權(quán)益保護等方面的公益訴訟案件，著力維護國防和軍事利益”?！兑庖姟穼嵤┮詠?，河南、上海、遼寧等地均有效開展了軍地協(xié)作調(diào)查核實、制發(fā)檢察建議工作。紅色文物保護、烈士紀(jì)念設(shè)施、英烈名譽榮譽、軍用設(shè)施安全以及軍人軍屬合法權(quán)益等得到有效維護。但司法實踐中，還存在幾個問題。一是軍事檢察院在協(xié)作辦理案件中的作用需進一步加強?！兑庖姟分小瓣P(guān)于調(diào)查取證”方面規(guī)定“軍事檢察機關(guān)需要向地方單位或者人員調(diào)查取證的，地方檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”。實踐中大部分協(xié)作案件的調(diào)查都是由地方檢察機關(guān)進行，軍事檢察院因其特殊的職責(zé)地位和相對封閉的工作環(huán)境，在某些領(lǐng)域開展調(diào)查取證時，還未能像地方檢察機關(guān)那樣熟悉，聯(lián)合辦案時職能作用沒有得到充分體現(xiàn)。二是軍地檢察院交流聯(lián)系需進一步深化。一方面，軍事檢察院辦理公益訴訟案件起步較晚，同時，因其特殊的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，在專業(yè)積累和與相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)方面，較地方檢察機關(guān)略顯經(jīng)驗不足。另一方面，地方檢察機關(guān)對涉軍利益某些領(lǐng)域的辦案技能和知識儲備也存在短板。因此，應(yīng)進一步加強軍地協(xié)作、軍地交流、軍地資源和技術(shù)共享。

（二）推動提升專業(yè)保護能力和水平

紅色資源是鮮活的歷史，是開展黨史學(xué)習(xí)教育的生動教材，要保護好、管理好、運用好。實踐中，相關(guān)職能部門在開展紅色資源保護工作時往往陷于“不敢動” “不會動”的窘境。文物的修繕和管理有著嚴(yán)格的要求，《文物保護法》第8條第2款規(guī)定，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作。按照屬地管理原則，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府是文物保護修繕的主要責(zé)任主體，但其對文物類紅色資源的修繕和保護普遍缺乏專業(yè)的知識和預(yù)判，更缺乏修繕的資質(zhì)。這也是案例中反映的省級、縣級紅色文物持續(xù)受到損壞的主要原因之一。處于損害風(fēng)險影響下的紅色文物，需要有專業(yè)的人員定期進行評估、止損、修復(fù)，對于亟需修復(fù)的紅色資源，各級政府應(yīng)委托有資質(zhì)單位制作方案，及時進行有效修復(fù)。另外，紅色文物種類多，修繕資金投入大，也是制約紅色資源保護工作效果的重要因素。省級文物保護有專項資金進行扶持，到縣級文物保護層面，受資金掣肘，文物保護工作開展受限。如案例中，T縣已多年未對文物保護工作撥付專項資金，對大量未達(dá)到文物保護級別的紅色遺址、舊址和黨史資料、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等的保護更是缺乏資金支持。因此，應(yīng)拓寬融資渠道，在增加專項預(yù)算的基礎(chǔ)上，出臺有關(guān)政策，吸納更多社會資金參與到紅色資源保護中。

（三）開展跟進監(jiān)督，推動構(gòu)建常態(tài)化管護機制

最高檢張軍檢察長在十三屆全國人大常委會第十四次會議上所作《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中提到，“樹立‘持續(xù)跟進監(jiān)督’理念”[5]。2021年7月1日實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第77條規(guī)定，“提出檢察建議后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)履行職責(zé)的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)材料”。檢察建議不能一發(fā)了之，檢察機關(guān)必須跟進監(jiān)督，確保檢察建議落地落實，確保國家利益和社會公共利益得到及時有效的保護。紅色資源因其時間久、位置偏僻、自然遺址多等特性，具有易滅失、修繕難度大的特點。跟進監(jiān)督，確保實效顯得尤為重要。如易滅失的偉人故居、自然遺址要保證不受到損害;紀(jì)念性標(biāo)志、碑刻要保持清潔和周邊環(huán)境的整潔;烈士陵園和散葬烈士墓的保護、黨史資料和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的收集傳承等工作要長期開展。檢察機關(guān)要持續(xù)跟進監(jiān)督，督促相關(guān)部門構(gòu)建常態(tài)化管護機制，防止出現(xiàn)面子工程、短期工程，損害紅色資源的可持續(xù)利用。要提升監(jiān)督剛性，對于應(yīng)付性整改、怠于整改或整改后因怠于管理又反彈的，要及時固定證據(jù)，在督促效果不明顯的情況下，及時提起行政公益訴訟。

（四）注重歷史資料的考證和收集，豐富紅色資源

在紅色資源保護中，黨史資料收集整理、黨史宣傳教育是各級人民政府的職責(zé)，也是檢察機關(guān)開展紅色資源保護檢察公益訴訟的重要內(nèi)容。黨史資料的收集是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，要反?fù)地比對、考證，去偽存真。既要有相關(guān)資料相互印證，還要盡可能保持歷史事實的連續(xù)性，不能僅憑一處記載或幾人口述就確定下來。在具體認(rèn)定中，應(yīng)以黨史記載為主，參考地方志，吸納民間傳承內(nèi)容，最后確定哪些可以固定下來作為歷史資料，哪些需要再繼續(xù)補正，哪些不能作為黨史資料收存。在本文案件辦理中，T縣檢察機關(guān)邀請黨史辦、文廣旅局、退役軍人事務(wù)局、民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對檢察監(jiān)督中收集的歷史資料進行了集中會審，篩選出有價值的黨史資料1000余份，為黨史教育提供了素材。

[1] 習(xí)近平：《用好紅色資源 賡續(xù)紅色血脈 努力創(chuàng)造無愧于歷史和人民的新業(yè)績》，人民網(wǎng)http：//jhsjk.people.cn/article/32244129，最后訪問日期：2021年12月22日。

[2] 參見《最高檢發(fā)布通知? 以檢察公益訴訟保護革命文物》，《人民日報海外版》2021年5月10日。

[3] 參見許徐琪：《用好紅色資源，傳承紅色基因》，《經(jīng)濟日報》2021年6月21日。

[4] 同前注[1]。

[5] 《張軍：以功成不必在我的態(tài)度和建功必定有我的擔(dān)當(dāng)奮力開創(chuàng)新時代公益訴訟檢察工作新局面》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191023_435573.shtml，最后訪問日期：2021年12月1日。

2455500783331