加強新時代法律監(jiān)督工作的理路考察

陳良華

摘 要：黨中央專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，對當(dāng)前和今后一個時期加強檢察工作提出要求。面對新形勢新任務(wù)新要求，檢察機關(guān)應(yīng)在監(jiān)督理念、監(jiān)督方式、監(jiān)督力量的變革中，把握法治規(guī)律，深化依法能動履職，推動智慧精準監(jiān)督，創(chuàng)新檢察機制平臺，以補齊短板弱項，加強新時代法律監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞：能動司法檢察 智慧辦案 精準監(jiān)督 提升監(jiān)督能力

2021年6月15日，黨中央專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯M入新發(fā)展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比，法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。面對新時代新要求，如何補齊短板，是加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作亟需思考和解決的問題。

一、領(lǐng)悟監(jiān)督理念之變：以能動司法檢察理念深化監(jiān)督辦案

最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）黨組高度重視司法檢察理念。理念轉(zhuǎn)變到位，辦案監(jiān)督自然就有新思路、新方法、新局面。[1]進入新時代，最高檢黨組提出一系列司法檢察新理念，包括堅持講政治與抓業(yè)務(wù)有機統(tǒng)一，堅持客觀公正立場，堅持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，堅持“三個效果”有機統(tǒng)一，堅持雙贏多贏共贏等。[2]能動司法檢察理念是又一創(chuàng)新性重要成果。[3]《意見》要求，要以高度的政治自覺依法履行檢察職能，實現(xiàn)各項檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展?？梢哉f，能動司法檢察理念是檢察機關(guān)時代使命、職能定位和司法實踐現(xiàn)實需求的統(tǒng)一[4]，是對既有司法檢察理念的深化。

（一）依法能動履行刑事檢察職能

刑事檢察是檢察機關(guān)最基本、最核心的業(yè)務(wù)。[5]依法能動履行刑事檢察職能，有助于實現(xiàn)刑事檢察與民事、行政、公益訴訟等檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。刑事檢察要由“坐堂式”的審查辦案模式轉(zhuǎn)向為能動監(jiān)督辦案，善于發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督、職務(wù)違法犯罪、虛假訴訟、公益訴訟、司法救助等線索。同時，通過建立嵌入檢察辦案系統(tǒng)的線索“零報告”制度，加大業(yè)績考評分值比重，保障橫向一體化緊密銜接。

（二）依法能動履行民事檢察職能

與審判機關(guān)的案件量相比，進入檢察機關(guān)法律監(jiān)督環(huán)節(jié)的民商事案件量相對不多，民事抗訴案件數(shù)量少，單純就民事個案提出抗訴的案件更少，且改判率不是很高。這主要與審判機關(guān)上下級裁判思維趨同、不易改變判決以及民事檢察人員總體素能還存在“跟不上、不適應(yīng)”有關(guān)。依法能動履行民事檢察職能需要轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、拓寬監(jiān)督視野，不僅聚焦個案，而且關(guān)注類案。例如，浙江省紹興市柯橋區(qū)人民檢察院的民事類案監(jiān)督的成功做法。通過辦理涉“套路貸”虛假訴訟系列案、追索勞動報酬虛假訴訟逃避債務(wù)監(jiān)督案等，拓展線索來源，推動類案監(jiān)督建議內(nèi)容更加精準，從而提高監(jiān)督實效。[6]

（三）依法能動履行行政檢察職能

《意見》指出，行政檢察要促進審判機關(guān)依法審判，推進行政機關(guān)依法履職，維護行政相對人合法權(quán)益。充分發(fā)揮行政檢察法律監(jiān)督職能作用要求檢察機關(guān)依法能動履職。一方面，檢察機關(guān)要掌握相關(guān)行政機關(guān)的職能內(nèi)容、行政處罰權(quán)、執(zhí)法所涉部門規(guī)章等底數(shù)，主動溝通協(xié)作，實現(xiàn)信息共享。另一方面，推動行政爭議實質(zhì)性化解、開展非訴訟執(zhí)行監(jiān)督等，要求檢察機關(guān)研判掌握行政執(zhí)法決定、行政處罰等行為有無違法，司法裁判的實體、程序、法律適用，當(dāng)事人的爭議焦點，實質(zhì)性訴求需求，需要主動調(diào)取證據(jù)，查明真相，制定方案，加強溝通，化解糾紛。

（四）依法能動履行公益訴訟檢察職能

一方面，只有依法能動履職才能增強公益訴訟檢察監(jiān)督力度。近3年，福建省寧德市公益訴訟檢察工作辦案數(shù)量逐年上升[7]，得益于檢察機關(guān)主動履職，深入人民群眾、生產(chǎn)生活一線、公共利益受損害的現(xiàn)場開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域存在的具體問題。另一方面，只有依法能動履職才能確保公益訴訟檢察監(jiān)督效果。辦案中要跟進監(jiān)督，并適時開展“回頭看”，確保監(jiān)督成效。

檢察機關(guān)法律監(jiān)督獨具直接介入刑事、民事、行政、公益訴訟個案的辦理優(yōu)勢，具有參與、跟進、融入式監(jiān)督的特點，發(fā)現(xiàn)問題更及時、監(jiān)督糾錯更直接。[8]充分發(fā)揮“四大檢察”職能作用，需要檢察機關(guān)深化能動司法檢察工作，在把握法治規(guī)律、司法規(guī)律、檢察規(guī)律的前提下，積極自覺能動履職，從主動發(fā)現(xiàn)收集問題線索，到開展調(diào)查核實，再到提出善治建議等，延伸檢察職能，提升監(jiān)督效能。

二、領(lǐng)悟監(jiān)督方式之變：以智慧精準監(jiān)督提升監(jiān)督效果

“能動”不是“盲動”。首先，能動司法檢察理念的實踐發(fā)生在全面依法治國進程之中，法定主義劃定了能動司法檢察理念的基本邊界。[9]其次，能動司法檢察與檢察機關(guān)的職能定位和履職目標緊密相關(guān)。善用政治智慧、法治智慧、檢察智慧開展法律監(jiān)督，不斷增強法律監(jiān)督“剛性”，才能在立足職能定位基礎(chǔ)上，更好地維護司法公正，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。[10]破解法律監(jiān)督難、監(jiān)督軟等問題需要以“三個效果”統(tǒng)領(lǐng)辦案標準，通過把握監(jiān)督的目標方向、重點領(lǐng)域、案件類型和時間節(jié)點，實現(xiàn)智慧辦案、精準監(jiān)督。

（一）確定監(jiān)督的目標方向

能動司法檢察理念的適用與司法檢察活動所欲實現(xiàn)的目標密不可分。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)踐行司法檢察工作的政治性和人民性[11]，即圍繞為大局服務(wù)、為人民司法確定能動履職的目標方向。一是縱觀司法檢察總體面臨的新形勢新任務(wù)新要求。比如，當(dāng)前在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭、鞏固“三大攻堅戰(zhàn)”成果、依法維護企業(yè)合法權(quán)益等重點領(lǐng)域主動作為，體現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)。二是橫觀地方經(jīng)濟社會發(fā)展對地方司法檢察工作的實際需求。比如，“寧德制造”特別是新能源技術(shù)涉及知識產(chǎn)權(quán)保護，寧德市人民檢察院（以下簡稱“寧德市院”）積極探索開展企業(yè)法律“健康體檢”，幫助企業(yè)研判知識產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險點，從大眾式宣講向個性化“體檢”轉(zhuǎn)變，從案后事后建議向日常預(yù)防前移。三是圍繞人民群眾反映強烈的“急難愁盼”問題，扎實開展“檢察為民辦實事”實踐活動，傳遞司法善意和溫情。比如，當(dāng)前，中央和國家實行“雙減”禁校外輔導(dǎo)令，需要檢察機關(guān)重點關(guān)注，強化整治行動中的法律監(jiān)督。

（二）明確監(jiān)督的重點領(lǐng)域

《意見》第三部分“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，維護司法公正”第5至13條，突出了8種監(jiān)督領(lǐng)域：健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，強化刑事立案、偵查活動和審判活動監(jiān)督，加強檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)辦案銜接和配合制約，完善刑事執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督，精準開展民事訴訟監(jiān)督，全面深化行政檢察監(jiān)督，積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察，完善審判監(jiān)督工作機制，進一步提升法律監(jiān)督效能。從刑事檢察、民事訴訟監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、公益訴訟檢察、審判監(jiān)督工作到監(jiān)督配合保障，每一項均有不同的側(cè)重，既有監(jiān)督重點又有實踐難點和薄弱點。以民事檢察監(jiān)督為例，要加強對損害社會公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監(jiān)督;加強對損害國家利益或者社會公共利益、嚴重損害當(dāng)事人合法權(quán)益、造成重大社會影響等違法執(zhí)行行為的監(jiān)督;加強對虛假訴訟的防范、發(fā)現(xiàn)和追究。

（三）把握監(jiān)督的案件類型

實踐中，“四大檢察”交叉或重疊案件大量存在。比如，涉“套路貸”虛假訴訟系列檢察監(jiān)督案件的“刑民交叉”;洗錢犯罪上游8種犯罪與下游違法犯罪行為的“刑刑重疊”;最高檢發(fā)布的第30批行政檢察監(jiān)督指導(dǎo)性案例的“行民交叉”，因行政侵權(quán)引發(fā)的賠償訴訟，大多數(shù)屬于行政爭議實質(zhì)性化解范疇。[12]又比如，民事、行政檢察公益訴訟檢察和刑事檢察多有交叉。為此，寧德市院成立了公益訴訟和生態(tài)檢察部門，既辦理公益訴訟檢察案件也辦理破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事案件。以公益訴訟和生態(tài)檢察部門為突破口，在辦理破壞生態(tài)環(huán)境資源的刑事案件中，堅持“一案雙查”，提高公益訴訟問題線索發(fā)掘能力。

（四）熟悉監(jiān)督的時間節(jié)點

一是把握監(jiān)督時期。在統(tǒng)籌疫情防控和恢復(fù)企業(yè)生產(chǎn)的特殊時期，注重監(jiān)督方式方法，克服就案辦案。比如，寧德市古田縣人民檢察院辦理某合作社不服生態(tài)環(huán)境部門處罰檢察監(jiān)督案，經(jīng)調(diào)查核實獲悉，該合作社已對大氣污染物排放超標問題整改到位，檢察機關(guān)充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，促成生態(tài)環(huán)境部門與合作社達成執(zhí)行和解，減免逾期加處的罰款，幫助合作社渡過難關(guān)，挽救了企業(yè)。二是把握監(jiān)督時節(jié)。在災(zāi)害、事故多發(fā)時節(jié)，加強事前預(yù)防監(jiān)督。比如，寧德市古田、屏南、周寧、福安、霞浦等都曾發(fā)生松線蟲害，預(yù)防松線蟲發(fā)病最佳時間一般在5月底6月初，檢察機關(guān)提前開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場調(diào)查走訪，針對發(fā)現(xiàn)的松樹疫木處理不規(guī)范，松線蟲病防治不及時問題，召開訴前圓桌磋商會，督促政府和林場等負有管理職責(zé)的部門依法履職，保護松樹資源。三是把握監(jiān)督時機。抓住政策窗口期、監(jiān)管空檔期，開展有效監(jiān)督。比如，寧德市檢察機關(guān)以推動基層檢察院與自然資源部門建立銜接機制，消滅基層檢察院行政檢察辦案“空白”為契機，積極推進工作制度化。再如，對未成年人檢察工作而言，暑期是青少年學(xué)習(xí)、成長、交友的活躍期，也是學(xué)校和家長保護的空檔期和意外事故的高發(fā)期;一些司法救助案件往往受救助人就醫(yī)就學(xué)急需用錢等等。以上都是監(jiān)督的“時間律”。

三、領(lǐng)悟監(jiān)督力量之變：以機制平臺創(chuàng)新強化監(jiān)督能力

能動司法檢察要求檢察機關(guān)積極主動履職、延伸監(jiān)督觸角，對于檢察人員的素質(zhì)能力是一個不小的考驗，[13]對革新監(jiān)督力量，凝聚監(jiān)督合力提出了新要求。

（一）“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭辦案

“關(guān)鍵少數(shù)”要帶頭走訪協(xié)調(diào)、帶頭解決問題、帶頭辦理案件，既“掛帥”又“出征”，推動工作開展。一是帶頭走訪協(xié)調(diào)。例如，主動上門與職能部門溝通會商，協(xié)調(diào)推進“兩法銜接”問題。二是帶頭解決問題。例如，指導(dǎo)制定專項監(jiān)督工作方案，指導(dǎo)開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等。三是帶頭辦理案件。檢察機關(guān)正副檢察長主動把自己編入辦案組，帶頭直接辦理疑難案件和信訪積案，發(fā)現(xiàn)問題、尋找規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗、示范引領(lǐng)。

（二）調(diào)配檢察辦案力量

各項檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展有賴于全面協(xié)調(diào)充分的辦案力量。特別是圍繞檢察機關(guān)專業(yè)化建設(shè)目標，盡可能增強民事、行政、公益訴訟檢察人員力量，建立人才基礎(chǔ)。為此，福建省人民檢察院下發(fā)通知，要求設(shè)區(qū)市檢察院單獨建立行政檢察辦案組，基層檢察院確定1名員額檢察官或檢察官助理、書記員負責(zé)行政檢察工作。盡管“四大檢察”人員數(shù)量無需做到絕對平均，但編制充足的基層檢察院應(yīng)有比較固定的檢察官或檢察官助理分別從事民事、行政、公益訴訟檢察工作。

（三）完善考評工作機制

2022年是檢察工作“質(zhì)量建設(shè)年”。要通過加強對“案”和“人”的管理，抓實科學(xué)管理，導(dǎo)引高質(zhì)量發(fā)展。[14]最高檢印發(fā)《檢察人員考核工作指引》，對檢察人員實行分級分類考核。寧德市檢察機關(guān)推行檢察部門職責(zé)和個人崗位說明書的“兩書”管理及其配套制度，配套完善涵蓋“三類人員”的業(yè)績考評細則，修訂完善辦案權(quán)力清單、檢察辦事辦文職責(zé)層級權(quán)限清單、各條線人員的行為守則等，采取每周部門例會、每月網(wǎng)曬績效、季度態(tài)勢分析、年度總結(jié)評議等措施，實現(xiàn)全面全員全時人員考核。同時，注重考評成果運用，把部門和個人履職情況作為職務(wù)提任、職級晉升、評先評優(yōu)等重要依據(jù)。

（四）強化內(nèi)部外部合力

推進檢察一體化機制建設(shè)是憲法規(guī)定的檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)在要求，是深化能動司法檢察工作的內(nèi)在需要，[15]是善于監(jiān)督的機制保障。最高檢進一步明確，縱向一體化要更加順暢貫通，橫向一體化要更加緊密銜接。[16]因此，要將系統(tǒng)觀念貫穿各業(yè)務(wù)條線工作中，尤其是抓業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)督問題線索移送和協(xié)調(diào)處理。同時，檢察機關(guān)要加強與公安機關(guān)、審判機關(guān)以及司法行政機關(guān)的聯(lián)系，加強與監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中的銜接，維護法律的統(tǒng)一正確實施。

（五）探索大數(shù)據(jù)賦能

大數(shù)據(jù)運用是實現(xiàn)新時代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵變量，是監(jiān)督力量的革新要素。一方面，以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”賦能高質(zhì)量發(fā)展[17]應(yīng)當(dāng)加快推進檢察機關(guān)數(shù)字化改革步伐，協(xié)同公安機關(guān)、審判機關(guān)以及司法行政機關(guān)統(tǒng)籌解決部門協(xié)同和技術(shù)壁壘等問題，加快推進法律監(jiān)督智慧系統(tǒng)建設(shè)，提高監(jiān)督質(zhì)效。另一方面，科技裝備的保障將使檢察官和檢察官助理從繁重的辦案事務(wù)中解脫出來。

（六）加強檢察宣傳

加強檢察宣傳工作有助于引領(lǐng)社會法治意識，是監(jiān)督力量的環(huán)境要素。作為地方檢察機關(guān)，檢察宣傳工作既有一般性，也有特殊性，需要結(jié)合地方經(jīng)濟、社會、環(huán)境實際，積極打造特色品牌。寧德市引進形成寧德時代、寧德新能源、青拓集團等鋰電新能源、新能源汽車、不銹鋼新材料、銅材料等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，擁有三都澳世界級天然深水良港。寧德市檢察機關(guān)正在謀劃服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的特色展示平臺，探索開展保護環(huán)三都澳海洋生態(tài)檢察工作，適時向黨委、政府、代表委員、社會各界講好檢察故事，贏得更多理解，匯聚廣泛共識。

[1] 參見姜洪、鄭赫南等：《張軍：在轉(zhuǎn)機中推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/tt/201807/t20180725_386002.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。

[2] 參見邱春艷：《第十五次全國檢察工作會議召開》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202101/t20210111_505954.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。

[3] 參見謝鵬程、高磊：《以能動司法檢察理念開啟檢察新征程》，《檢察日報》2021年8月9日。

[4] 參見卞建林：《立足新時代新要求 深化能動司法檢察》，《檢察日報》2021年8月9日。

[5] 參見陳國慶：《新時代刑事檢察工作的創(chuàng)新與發(fā)展》，《人民檢察》2021年第21—22期。

[6] 參見范躍紅、王菁：《“三字訣”打造民事類案監(jiān)督新高地》，《檢察日報》2021年9月15日。

[7] 2019年立案49件、提起公益訴訟7件，2020年立案158件、提起公益訴訟20件，2021年立案266件、提起公益訴訟47件。

[8] 參見張軍：《加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作 助力書寫法治中國建設(shè)新篇章》，《學(xué)習(xí)時報》2021年10月8日。

[9] 參見熊秋紅：《能動司法檢察是法治理念的深化》，《檢察日報》2021年8月16日。

[10] 參見《智慧辦案，增強法律監(jiān)督“剛性”》，《檢察日報》2021年8月30日。

[11] 同前注[9]。

[12] 參見徐日丹、劉亭亭：《最高檢發(fā)布第三十批指導(dǎo)性案例 示范指導(dǎo)行政爭議實質(zhì)性化解辦案實踐》，《檢察日報》2021年9月28日。

[13] 同前注[4]。

[14] 參見邱春艷：《全國檢察長（擴大）會議召開》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202201/t20220117_541809.shtml，最后訪問日期：2022年1月21日。

[15] 同前注[4]。

[16][17]同前注[14]。