城鄉(xiāng)融合、要素流動與鄉(xiāng)村振興

熊易寒

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合 要素流動 共同富裕

【中圖分類號】F323

【文獻標識碼】A

2022年2月22日，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》發(fā)布。文件指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐。鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略，其重要性是不言而喻的。以往人們主要從全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的角度來解讀鄉(xiāng)村振興的意義，即旨在縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化。習近平總書記在“七一”重要講話中指出：“我們堅持和發(fā)展中國特色社會主義，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)?！薄爸袊浆F(xiàn)代化新道路”為我們理解和詮釋鄉(xiāng)村振興打開了新視野。

鄉(xiāng)村振興的基本特征：超大規(guī)模社會的共同富裕

“中國式現(xiàn)代化新道路”是對中國現(xiàn)代化道路的嶄新定義。中國現(xiàn)代化的成功既體現(xiàn)了世界各國現(xiàn)代化的共性，譬如市場化改革、重視教育投入和基礎設施建設；也有鮮明的中國特色，譬如漸進式改革、政策試點、注重中長期規(guī)劃、兼顧效率與公平，其中最為顯著的特點是堅持和發(fā)展中國特色社會主義。正因為這一現(xiàn)代化道路具有鮮明的中國特色，習近平總書記才稱之為“中國式現(xiàn)代化”。

“中國式現(xiàn)代化”的一個重要維度是，在一個超大規(guī)模社會實現(xiàn)共同富裕。這無疑是一個世界級難題，絕大多數(shù)發(fā)達國家僅僅實現(xiàn)了總量和均值意義上的富裕，北歐福利國家也只是實現(xiàn)了中小規(guī)模社會的全體富裕。鄧小平同志曾指出：“社會主義的特點不是窮，而是富，但這種富是人民共同富裕。”一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他人，進而逐步達到共同富裕。改革開放以來，中國實現(xiàn)了“國富”和“先富”；黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央致力于實現(xiàn)“共富”。習近平總書記指出：“共同富裕本身就是社會主義現(xiàn)代化的一個重要目標?！睆木珳史鲐毜洁l(xiāng)村振興，都在努力縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和居民之間的收入差距；前者基本解決了絕對貧困問題，后者正在逐步緩解相對貧困問題。從這個意義上講，鄉(xiāng)村振興正在完成一個前無古人的偉大創(chuàng)舉，即實現(xiàn)一個超大規(guī)模社會的共同富裕。中國共產(chǎn)黨領導下的中國人民所追求的共同富裕，是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有實現(xiàn)這一目標，才是對西方資本主義文明的全面超越，才是人類文明新形態(tài)。

實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，而要實現(xiàn)共同富裕，鄉(xiāng)村振興是必經(jīng)之路。中國社會的一個顯著特點就在于其巨大的規(guī)模：首先，從地域上看，中國幅員遼闊，沿海地區(qū)、中西部的自然稟賦差異巨大。從黑龍江黑河到云南騰沖的這條直線被稱為胡煥庸線，該線東南半部4成多的國土面積支撐著全國超過94%的人口，而西北半部近6成的土地只承載了不到6%的人口，中西部經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差距。其次，從人口上看，中國歷來都是世界第一人口大國。改革開放以來中國從收入差距很小的“扁平社會”轉(zhuǎn)向“精細分層社會”。一方面，中國擁有全球最龐大的中等收入群體；另一方面，中國社會90%的人月收入在5000元以下。

在一個規(guī)模巨大的社會實現(xiàn)共同富裕，幾乎是一個“不可能完成的任務”。需要特別注意的是，中國的城鄉(xiāng)差距是歷史形成的。在收入層面，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入均不斷增長，但差距較大。得益于精準扶貧等“益貧式公共政策”，近10年來我國農(nóng)村居民收入增速連續(xù)快于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小，但是2017年收入倍差仍高達2.7。在公共服務層面，城鄉(xiāng)差距同樣巨大。城鄉(xiāng)不平衡的最突出表現(xiàn)是基本公共服務不均衡，這種不均衡表現(xiàn)在資源布局、能力提供和服務質(zhì)量上，涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共文化服務和社會保障制度等各個方面。可以說，公共服務短板已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的主要障礙。

近年來，我們看到一個可喜的變化，就是城鄉(xiāng)的收入差距和公共服務差距在迅速縮小。2020年農(nóng)民人均可支配收入增長速度快于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民人均可支配收入17131元，比上年名義增長6.9%，比城鎮(zhèn)居民快3.4個百分點。2020年中央一號文件明確指出，要切實改善農(nóng)村公共服務。在提高農(nóng)村教育質(zhì)量、加強農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務、加強農(nóng)村社會保障、改善鄉(xiāng)村公共文化服務等方面作出了明確要求，并逐步取得實效。

鄉(xiāng)村振興的核心因素：城鄉(xiāng)融合與要素流動

當前我國鄉(xiāng)村的大部分問題都與城市化的模式有關。癥狀在村莊，根源在城市。長期以來，我國實行的是“經(jīng)濟吸納，社會排斥”的半城市化模式。在這種模式下，農(nóng)民進入城市，從事非農(nóng)職業(yè)，但仍然擺脫不了農(nóng)民身份，被稱為農(nóng)民工。半城市化實際上是一種行政主導的城市化。在這種模式下，一個人是不是城市需要的人才，不是由市場決定的，而是由政府部門來認定的。符合政府設定的標準的，給予戶籍或居住證，可以享受城市的公共服務和社會福利；不符合標準的，則被定義為流動人口，被排斥在公共服務體系之外。這種模式產(chǎn)生了一系列問題，主要包括對農(nóng)民工的制度性歧視問題、勞動力市場的二元分割、流動兒童的教育問題、留守兒童的問題、老年農(nóng)民工的養(yǎng)老和醫(yī)療問題等。

人口流動是人們在“用腳投票”，是市場選擇的結(jié)果。政府試圖用“拆違”“治理群租”“教育控人”等方式進行人為干預，不僅有違市場規(guī)律和社會正義，而且也發(fā)揮不了預期的作用。不可否認，在城市化時代，鄉(xiāng)村有著不可替代的價值，但要真正解決鄉(xiāng)村問題，需要重建城鄉(xiāng)關系，需要基于人口自由遷徙的城市化。需要在農(nóng)村自主發(fā)展的條件下，加大政府的轉(zhuǎn)移支付力度和再分配職能，逐步實現(xiàn)公共服務的均等化，使農(nóng)民在權利和福利層面與市民等值。只有打破地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的市場分割，促使生產(chǎn)要素（特別是勞動力）跨地區(qū)自由流動，縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，我國的城市化進程才能更加健康，城鄉(xiāng)關系才能更加和諧，農(nóng)民的生活質(zhì)量才能不斷改善。

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化都是以人為中心的，而不是以資本為中心的，人的自由全面發(fā)展要優(yōu)先于資本的增殖。具體而言，這里的“人”既包括村民，也包括專業(yè)人才。一方面，要促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；另一方面，要鼓勵專業(yè)人才投身農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。鄉(xiāng)村振興要優(yōu)先保障村民的利益，通過土地入股分紅、租金、工資等多元化收入使村民富起來，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)共同富裕；要吸納鄉(xiāng)村振興所需要的專業(yè)人才，通過人力資本的集聚帶動農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)聚集與產(chǎn)業(yè)升級。

上海市遠郊的奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)吳房村是全市首批九個鄉(xiāng)村振興示范村之一。吳房村意識到，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須要有人才，不僅包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的本村人才，也包括全國各地有志于在鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人才。吳房村有一個將近30人的運營團隊，平均年齡不超過30歲，其中不乏知名院校畢業(yè)或留學回國的專業(yè)人才。吳房村緊緊抓住青年創(chuàng)業(yè)的需求，營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境：幫助年輕人降低創(chuàng)業(yè)的成本，給予年輕人施展拳腳的空間，為青年產(chǎn)業(yè)社區(qū)“公園空間”做好公共設施配套。截至2020年5月，吳房村通過統(tǒng)籌運營、整體管理，已注冊企業(yè)55家，引進“新村民”117人，園區(qū)內(nèi)企業(yè)工作人員平均年齡27歲。人才向鄉(xiāng)村回流和聚集，技術下鄉(xiāng)也就水到渠成了。而青年人才帶來的新的發(fā)展理念、市場信息、經(jīng)營思路和先進技術，對于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展都至關重要。

資本下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興的重要推動力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要打破人為設置的城鄉(xiāng)邊界，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。長期以來，資本都是向城市特別是大城市聚集。資本不足成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。2018年8月，上海市的大型國資運營平臺綜合體國盛集團在吳房村開展試點，深入探索國有資本參與鄉(xiāng)村振興的新模式，組建以長三角鄉(xiāng)村振興為主題的股權投資基金，引領和帶動長三角城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。由國盛集團旗下的盛石資本、浙江思畫公司等社會資本，以及鎮(zhèn)屬集體資金，注冊2000萬元共同成立上海思爾騰科技服務有限公司，負責吳房村一期園區(qū)的日常招商、運營工作。思爾騰在吳房村先行先試土地流轉(zhuǎn)、業(yè)態(tài)導入及日常運營工作。通過平臺公司的搭建，使鄉(xiāng)村的資源和資本合作，形成資產(chǎn)，獲得資金，并立足青村全鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設，走出了一條“基金+運營”雙舉措并行助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的道路。

土地的資源化、資本化是鄉(xiāng)村振興的加速器。土地是鄉(xiāng)村的核心資源，鄉(xiāng)村振興需要深化農(nóng)村土地制度改革，使土地制度適應新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。農(nóng)村土地制度與戶籍制度實際上是聯(lián)動的，因此應讓農(nóng)村的土地資源化、資本化，助力農(nóng)村進城務工人員定居城市。2018年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，二者的差距高達16個百分點，這似乎表明“經(jīng)濟吸納、社會排斥”的“半城市化”模式仍在延續(xù)。但是，筆者在中西部地區(qū)的進一步觀察則發(fā)現(xiàn)，“半城市化”正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氉》蛛x”的城市化模式，這種模式的核心特征是“就業(yè)都市化”與“住房城鎮(zhèn)化”。在早期的“半城市化”模式下，農(nóng)民工在城市務工，用農(nóng)村的宅基地建房；而在“職住分離”的城市化模式下，農(nóng)民工在大城市務工，在小城鎮(zhèn)置業(yè)。前者是在城鄉(xiāng)二元空間中完成勞動力的再生產(chǎn)，后者是在城鎮(zhèn)二元空間中完成勞動力的再生產(chǎn)。從大城市的戶籍制度來看，兩種模式下的農(nóng)民工似乎并無區(qū)別；但從生活方式和生活質(zhì)量的角度來看，后一種模式下的農(nóng)民工福利得到了一定的改善，他們通過在小城鎮(zhèn)置業(yè)使自己的家庭能夠獲得更好的教育、醫(yī)療資源。

鄉(xiāng)村振興的重要抓手：縣城正在成為中國城市化的一個重要引擎

從筆者的調(diào)研來看，縣城以相對低的房價、相對好的基礎設施和公共服務體系，吸引了大量的農(nóng)民工置業(yè)。但縣域經(jīng)濟的規(guī)模又無法為這些農(nóng)民工提供充分的就業(yè)機會，因此無法實現(xiàn)“就地城市化”，農(nóng)民工的流向仍以大城市為主?！奥氉》蛛x”的城市化給縣城帶來了房地產(chǎn)市場的繁榮，同時也帶來了巨大的公共服務壓力。以中部地區(qū)H縣為例，近年來縣城的義務教育階段學生急劇膨脹，而鄉(xiāng)村學校的生源急劇萎縮，縣城的學生數(shù)多達34000人，其中最大規(guī)模的學校人數(shù)多達5400人；其他24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學生加起來不過71000人，多數(shù)學校的學生總數(shù)在50人到300人之間。一方面是教育資源的需求日益旺盛；另一方面是優(yōu)質(zhì)生源和師資向省會和地級市集聚，H縣城優(yōu)質(zhì)教育資源逐步流失?！翱床‰y，看病貴”的問題同樣突出，隨著交通便利化，縣級醫(yī)院的聲譽處于下降趨勢，同時醫(yī)療保險覆蓋面不廣，保障水平較低。

由于大城市落戶仍有一定門檻，高昂的房價和生活成本也會制約農(nóng)民工在大城市的定居意愿，“職住分離”的城市化或許會持續(xù)較長一段時間。縣城是農(nóng)民工進城置業(yè)的主要目的地，但縣城恰恰也是我國城市公共服務體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，中西部地區(qū)要以縣城為突破口，東部發(fā)達地區(qū)則要以鎮(zhèn)為突破口，讓縣城、鎮(zhèn)的公共服務體系更好地輻射農(nóng)村；同時，應充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地改革，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

以上海奉賢區(qū)為例，全區(qū)近31萬畝耕地產(chǎn)值約40億元，占全區(qū)總產(chǎn)值僅不到2%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入僅占農(nóng)民收入的11%；集體建設用地畝均稅收僅1.7萬元；宅基地出租、空置或僅居住60歲以上老人的，占總比例的75%，村莊的空心化、老齡化、人口倒掛現(xiàn)象突出。為了盤活鄉(xiāng)村資源，奉賢區(qū)開始進行“三塊地”改革。針對宅基地空置問題，奉賢主要通過宅基地流轉(zhuǎn)、置換、歸并、騰挪等方式，把農(nóng)村碎片化資源整合起來，探索發(fā)展“一庭院一總部”。為了增加招商吸引力，南橋鎮(zhèn)六墩村以租賃形式將宅基地使用權流轉(zhuǎn)到村后，由第三方市場化平臺改造運營維護，同時對周邊綠化、河道進行景觀升級。通過宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也可獲得承包地和宅院出租收益，村集體可留存區(qū)鎮(zhèn)兩級稅收，預計戶均宅基地流轉(zhuǎn)租金每年可達9萬元左右，增加村級可支配收入18萬元。

針對集體建設用地畝均產(chǎn)出低效問題，奉賢區(qū)試驗以“一公園一總部”“一莊園一總部”的農(nóng)藝公園模式化解。該模式通過回購農(nóng)村集體建設用地，按照“田成塊、林成網(wǎng)、水成系、宅成景”的要求完善生態(tài)系統(tǒng)，進一步吸引企業(yè)總部入駐，通過導入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)升級，提高土地效益、壯大村級集體資產(chǎn)。針對農(nóng)用地閑置或低效利用問題，奉賢區(qū)著重探索農(nóng)村土地股份合作制改革，以創(chuàng)新和激活土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制為手段，推進土地承包管理的法制化、制度化和規(guī)范化，促進農(nóng)民增收。一是村級入股外租和自營模式，以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權入股，由村經(jīng)濟合作社牽頭并以村為單位組建村級土地股份合作社，或統(tǒng)一對外租賃或發(fā)包，取得的收益按農(nóng)戶土地入股份額進行分配；二是由村級土地股份合作社將土地承包經(jīng)營權作價折股后參與村級農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營，實行保底分紅、二次分配。

鄉(xiāng)村振興的多方聯(lián)動：頂層設計、地方創(chuàng)新與農(nóng)民主體性

鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)工程，需要頂層設計與地方創(chuàng)新相結(jié)合。從頂層設計看，首先要促進城鄉(xiāng)之間的要素流動，逐步實現(xiàn)人口、技術、資本、信息等要素的雙向無障礙流動，從而改變長期以來的城鄉(xiāng)二元格局，變城鄉(xiāng)“剪刀差”模式為城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式；其次要構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排。通過市場機制，引導生產(chǎn)要素流向鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，切實提高農(nóng)民的收入；通過再分配機制，進一步完善稅收制度，合理調(diào)節(jié)收入分配格局，增加公共服務支出比重，逐步將戶籍與社會保障脫鉤，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，尤其是加大農(nóng)村地區(qū)的人力資本投資；通過公益機制，鼓勵企業(yè)和個人進行慈善捐贈，縮小各階層的收入差距。

從地方創(chuàng)新看，鄉(xiāng)村振興需要因地制宜，充分發(fā)揮地方政府和農(nóng)民的積極性。規(guī)模和異質(zhì)性決定了我國的鄉(xiāng)村振興不可能有一個統(tǒng)一模式，需要處理好“一”和“多”的關系，所謂“一”就是黨的集中統(tǒng)一領導和頂層設計；所謂“多”就是充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和村莊發(fā)展模式的多樣性。譬如，上海市奉賢區(qū)在農(nóng)民“離房不失房、離地不失地”“建設用地只減不增、基本農(nóng)田只增不減”的前提下，引進國有資本和社會資本，盤活閑置農(nóng)戶宅基地、低效集體建設用地和承包地，將閑散農(nóng)村資產(chǎn)資源股權化、證券化。又如，云南勐臘縣貧困瑤族村河邊村的“瑤族媽媽客房”項目，把房屋改造成保留瑤族文化特色的桿欄式民居，同時在每戶民居內(nèi)建設一間嵌入式客房，用來接待游客；充分利用河邊村的氣候、雨林和瑤族文化資源，把河邊村打造成集小型會議、休閑、康養(yǎng)和自然教育為特色的新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院副院長、教授）

【注：本文系上海市哲學社會科學規(guī)劃委托課題“國際化大都市背景下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑與模式研究”（項目編號：2021WFX001）階段性成果】

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲