美國(guó)海外反腐新趨向及其霸權(quán)邏輯

唐 睿

2021年12月9日—10日，美國(guó)總統(tǒng)拜登有選擇性地糾集一些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人召開了首次“民主峰會(huì)”。在會(huì)上，拜登提出了民主復(fù)興倡議，包含一系列政策提議和外國(guó)援助計(jì)劃，其主要內(nèi)容除了支持民主和保護(hù)人權(quán)外，還強(qiáng)調(diào)要反腐敗。同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在會(huì)上宣布將在美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，其職能是在美國(guó)外交和對(duì)外援助的所有方面整合和提升反腐敗能力，并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施白宮宣布的美國(guó)第一個(gè)反腐敗戰(zhàn)略。美國(guó)自1977年通過《海外反腐敗法》后，一直以打擊腐敗為名進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”，在全球推行霸權(quán)主義，并以世界反腐敗領(lǐng)導(dǎo)者自居。拜登在“民主峰會(huì)”上的種種表現(xiàn)更是表明拜登政府將比往屆政府更為重視海外反腐，這不僅體現(xiàn)在拜登將海外反腐作為重要國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)還會(huì)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)、法規(guī)和情報(bào)等多方面系統(tǒng)地推進(jìn)海外反腐，并且還將聯(lián)合所謂“民主陣營(yíng)”運(yùn)用海外反腐來打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

反腐敗已成為美國(guó)國(guó)家安全的核心利益

海外反腐可以促進(jìn)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益并維護(hù)其全球霸權(quán)，而特朗普政府的多項(xiàng)舉措，比如廢除卡?。R格條款（Cardin-Lugar provision，該條款是“多德－弗蘭克法案”的一部分，要求在美股上市的石油、天然氣和采礦公司公開其對(duì)外國(guó)政府支付金錢的細(xì)節(jié)）、退出采掘業(yè)透明度倡議（EITI）、削減對(duì)聯(lián)合國(guó)民主基金的資助等，削弱了美國(guó)長(zhǎng)期以來在海外反腐上的努力并損害了美國(guó)作為“全球反腐敗領(lǐng)導(dǎo)者”的地位和聲譽(yù)。為改變這一不利局面，拜登在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)就宣稱要轉(zhuǎn)變特朗普的孤立主義政策，并提出新的外交政策計(jì)劃，以圖重新在一些所謂“民主國(guó)家”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。2020年拜登在發(fā)表于《外交政策》的《為什么美國(guó)必須再次領(lǐng)導(dǎo)》一文中強(qiáng)調(diào)，“民主不僅是美國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是我們力量的源泉，為了恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國(guó)要向其伙伴或?qū)κ直砻魉强煽康牧α浚砻魉呀?jīng)準(zhǔn)備好再次領(lǐng)導(dǎo)”。拜登認(rèn)為，“腐敗是潛伏的流行病，它會(huì)助長(zhǎng)壓迫，侵蝕人們的尊嚴(yán)，并且會(huì)幫助權(quán)威主義分化和削弱民主”。在上臺(tái)后，他推出了包括恢復(fù)美國(guó)的承諾、提高透明度、反腐敗和提高人權(quán)等多項(xiàng)政策。他把反腐敗和擴(kuò)展美國(guó)霸權(quán)聯(lián)系在一起，一方面，他主觀地將特朗普政府在海外反腐上的“乏善可陳”視為造成美國(guó)霸權(quán)衰落的重要原因；另一方面，他把海外反腐作為獲取世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與推進(jìn)西式民主的重要工具。

為進(jìn)一步突出海外反腐的重要性，拜登在2021年6月3日發(fā)布了一項(xiàng)國(guó)家安全備忘錄，將反腐敗確定為美國(guó)國(guó)家安全的核心利益。在備忘錄中，拜登闡述了腐敗的危害：腐敗會(huì)腐蝕公眾信任，阻礙有效治理，扭曲市場(chǎng)和損害公平，削弱發(fā)展努力，助長(zhǎng)國(guó)家的脆弱性，并為權(quán)威主義提供破壞全球民主的手段。腐敗威脅到了美國(guó)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)公平、全球反貧困和發(fā)展努力，以及民主本身。通過有效預(yù)防和打擊腐敗可以展示透明和責(zé)任治理的優(yōu)勢(shì)，保障美國(guó)和其他所謂“民主國(guó)家”的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)，因而，美國(guó)政府將帶頭促進(jìn)善政，預(yù)防和打擊國(guó)內(nèi)外腐敗，使腐敗分子無處遁逃。在此，除了將海外反腐與保護(hù)民主以及美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)聯(lián)系起來外，拜登還把反腐與治理質(zhì)量以及美國(guó)安全相聯(lián)系，腐敗不僅是區(qū)分善政與惡政的重要尺度，甚至還是影響美國(guó)國(guó)家安全的核心因素。

以海外反腐為抓手推進(jìn)其“美國(guó)再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略

2021年12月6日，拜登政府緊鑼密鼓地出臺(tái)了《美國(guó)反腐敗戰(zhàn)略》，以海外反腐為抓手推進(jìn)其“美國(guó)再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略。該戰(zhàn)略中包含了五項(xiàng)重要的反腐舉措：第一，反腐敗的現(xiàn)代化、協(xié)調(diào)和資源配置，這項(xiàng)措施側(cè)重于美國(guó)政府協(xié)調(diào)和利用政府及執(zhí)法部門的資源以應(yīng)對(duì)腐敗對(duì)國(guó)家安全的威脅，包括優(yōu)先收集和分析腐敗分子及其網(wǎng)絡(luò)的情報(bào)，將反腐敗工作提升為聯(lián)邦政府關(guān)鍵部門和機(jī)構(gòu)的跨領(lǐng)域優(yōu)先事項(xiàng)，通過國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和商務(wù)部以及美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）等機(jī)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)，增加執(zhí)法資源和加強(qiáng)情報(bào)部門和執(zhí)法部門之間的信息共享。第二，遏制非法金融。打擊利用美國(guó)和國(guó)際金融系統(tǒng)的漏洞來隱瞞財(cái)產(chǎn)或從事其他非法活動(dòng)。美國(guó)將進(jìn)一步修補(bǔ)監(jiān)管體系中的漏洞，促進(jìn)盟國(guó)和合作伙伴采取類似措施。包括與國(guó)會(huì)一起制定法規(guī)，重點(diǎn)關(guān)注金融系統(tǒng)“看門人”的作用，例如律師、會(huì)計(jì)師、信托和公司服務(wù)提供商等，并通過外交、執(zhí)法合作和能力建設(shè)與伙伴國(guó)家合作，加強(qiáng)反洗錢制度建設(shè)。第三，追究腐敗者的責(zé)任。美國(guó)將通過多種方式來加強(qiáng)問責(zé)，包括將索賄、受賄的外國(guó)官員直接定為刑事犯罪，世界范圍內(nèi)支持揭露腐敗的媒體和記者，讓伙伴國(guó)參與偵查外國(guó)賄賂行為，建立“盜賊統(tǒng)治”下資產(chǎn)追回獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，與私營(yíng)部門合作，鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)和國(guó)際公司采用執(zhí)行美國(guó)的反腐敗合規(guī)計(jì)劃。第四，維護(hù)和加強(qiáng)多邊反腐敗架構(gòu)。美國(guó)旨在推動(dòng)各國(guó)在反腐敗方面達(dá)成多邊倡議、承諾和標(biāo)準(zhǔn)，比如與G7和G20合作，實(shí)施強(qiáng)有力反腐敗措施，建設(shè)安全機(jī)構(gòu)以便更有效地打擊腐敗。第五，改善外交和利用對(duì)外援助來實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。這些舉措可以增強(qiáng)伙伴國(guó)打擊腐敗的能力和意愿，并更好地了解當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)態(tài)。其具體措施包括將反腐敗作為外交工作的重點(diǎn)，擴(kuò)大以反腐敗為重點(diǎn)的美國(guó)援助，增加靈活性以應(yīng)對(duì)全球范圍內(nèi)的意外情況以及加強(qiáng)公共部門的反腐敗能力。

這個(gè)戰(zhàn)略的發(fā)布可謂是美國(guó)海外反腐的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。拜登政府不僅重新找回海外反腐這一“長(zhǎng)臂管轄”利器，還全面系統(tǒng)地加以推進(jìn)。按照該戰(zhàn)略，在美國(guó)國(guó)內(nèi)層面，過往主要由司法部與證券交易委員會(huì)來進(jìn)行調(diào)查起訴并追責(zé)的局面將發(fā)生改變，美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)部門將圍繞海外反腐形成相互協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)。美國(guó)國(guó)會(huì)為反腐敗提供法律和資源支持，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和政策委員會(huì)等機(jī)構(gòu)每年向總統(tǒng)報(bào)告反腐敗戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況。美國(guó)商務(wù)部成立反腐敗工作組，美國(guó)財(cái)務(wù)部建立“盜賊統(tǒng)治”下資產(chǎn)追回獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，美國(guó)司法部增加反腐敗的執(zhí)法資源，加強(qiáng)情報(bào)系統(tǒng)和執(zhí)法部門間的信息共享，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署成立反腐特別工作組，通過全球問責(zé)計(jì)劃等項(xiàng)目加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)國(guó)家的監(jiān)控，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)則將提高反腐敗情報(bào)的優(yōu)先級(jí)，收集和分析腐敗行為者及其網(wǎng)絡(luò)的信息。除此之外，美國(guó)政府還設(shè)有腐敗風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案、政治意愿評(píng)估、培訓(xùn)和設(shè)備支持、國(guó)防部培訓(xùn)、加強(qiáng)過程規(guī)劃和安全合作改革等支持機(jī)制，以期在美國(guó)國(guó)內(nèi)打造一個(gè)資源齊備、信息暢通、情報(bào)共享、分工合作的反腐敗系統(tǒng)，以此構(gòu)成“重新領(lǐng)導(dǎo)世界”的國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)。

在國(guó)際層面，美國(guó)政府力圖構(gòu)建一個(gè)由其領(lǐng)導(dǎo)的全球反腐敗體系。一是提供反腐敗的資源支持，制定一系列的援助計(jì)劃和針對(duì)重點(diǎn)國(guó)家的反腐敗行動(dòng)計(jì)劃；二是擴(kuò)大與伙伴國(guó)的反腐合作，發(fā)起美國(guó)牽頭制裁“盜賊統(tǒng)治”和賄賂行為的“反對(duì)避風(fēng)港協(xié)議”，通過外交和對(duì)外援助，加強(qiáng)伙伴國(guó)的立法、執(zhí)法、偵察能力建設(shè)并加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)行動(dòng)的支持；三是利用國(guó)際組織加強(qiáng)反腐，維護(hù)和加強(qiáng)經(jīng)合組織、美洲國(guó)家組織和聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的國(guó)際反腐敗架構(gòu)，推動(dòng)G20和G7落實(shí)反腐敗措施等；四是加強(qiáng)與私營(yíng)部門合作，鼓勵(lì)美國(guó)和國(guó)際公司采用和執(zhí)行反腐敗合規(guī)項(xiàng)目；五是保護(hù)社會(huì)組織和媒體，以鼓勵(lì)其采取更有效的行動(dòng)監(jiān)督、揭發(fā)腐敗行為。

利用“民主峰會(huì)”延伸海外反腐的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)以擴(kuò)展其“長(zhǎng)臂管轄”的范圍

拜登試圖在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面建構(gòu)反腐敗的系統(tǒng)架構(gòu)，就不僅需要協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)和資源，還要求整合國(guó)家間關(guān)系，擴(kuò)展國(guó)際合作以尋求更廣泛的共同行動(dòng)?！睹绹?guó)反腐敗戰(zhàn)略》恰在“民主峰會(huì)”前發(fā)布，而這次峰會(huì)也恰逢國(guó)際反腐敗日（12月9日），加之美國(guó)在“民主峰會(huì)”上對(duì)反腐敗的重視以及推出的多項(xiàng)舉措正表明了“民主峰會(huì)”和海外反腐的緊密聯(lián)系。拜登召集“民主峰會(huì)”旨在加強(qiáng)“志同道合”的所謂民主國(guó)家在反腐敗上的合作，正如美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)耶倫和美國(guó)國(guó)際開發(fā)署署長(zhǎng)（前聯(lián)合國(guó)大使）鮑爾在《華盛頓郵報(bào)》聯(lián)合社論中所言，“腐敗導(dǎo)致民主衰落，腐敗從內(nèi)部腐蝕自由社會(huì)”。拜登用“腐敗是民主的威脅”的宣稱和“保衛(wèi)民主”的口號(hào)使“民主峰會(huì)”成為美國(guó)擴(kuò)張海外反腐的工具。

首先，通過“民主峰會(huì)”，美國(guó)聚集支持力量并統(tǒng)合陣營(yíng)。從邀請(qǐng)名單來看，所列國(guó)家并非按照民主指數(shù)得分高低來選擇，雖然大多數(shù)西式民主國(guó)家都列入了名單，但也有部分不符合西方所謂民主標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家入選。該名單一方面是邀請(qǐng)了美國(guó)的傳統(tǒng)伙伴國(guó)家，這些國(guó)家絕大多數(shù)是西式民主國(guó)家，另一方面則是按照美國(guó)的戰(zhàn)略利益，比如菲律賓和烏克蘭等國(guó)都有嚴(yán)重的腐敗問題，但他們是美國(guó)重要的合作伙伴。匈牙利和土耳其等西式民主國(guó)家被排除在外則是拜登不希望其領(lǐng)導(dǎo)人連任。非洲的安哥拉、剛果民主共和國(guó)和贊比亞等非西式民主國(guó)家入選名單的原因則是這些國(guó)家響應(yīng)美國(guó)并釋放了積極的改革意愿。因此，所謂“民主峰會(huì)”只是美國(guó)糾集伙伴和擴(kuò)展勢(shì)力的工具。

其次，拜登希望用“民主峰會(huì)”來激發(fā)國(guó)際范圍內(nèi)響應(yīng)其戰(zhàn)略的共同行動(dòng)。拜登政府用精心編織的話語將這些國(guó)家所遇到的諸種問題都?xì)w結(jié)于權(quán)威主義和腐敗上，正是由于權(quán)威主義通過腐敗逐步侵蝕所謂民主國(guó)家，才造成了當(dāng)前的危機(jī)。在“民主峰會(huì)”上，美國(guó)通過渲染危機(jī)與主觀歸因，將所謂民主國(guó)家和所謂權(quán)威主義國(guó)家對(duì)立起來，同時(shí)提出反腐敗戰(zhàn)略，塑造其共同的對(duì)手，通過夸大威脅使參會(huì)國(guó)家對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略形成共識(shí)，使其在美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)下形成統(tǒng)一的共同行動(dòng)。

最后，通過“民主峰會(huì)”可以進(jìn)一步擴(kuò)展美國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”。一是法律層面的擴(kuò)張。隨著《海外反腐敗法》的大力施行和美國(guó)的呼吁，多個(gè)反對(duì)腐敗行為的公約被簽訂，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、西班牙、日本等國(guó)都相繼出臺(tái)懲治海外腐敗行為的法律。例如：英國(guó)首相承諾英國(guó)將使用新系統(tǒng)來制裁腐敗并采用更有力的措施在世界范圍內(nèi)打擊非法融資，新西蘭總理承諾投入資金來支持太平洋國(guó)家的反腐敗工作，等等。這表明：由美國(guó)主導(dǎo)的海外反腐法規(guī)將被越來越多的國(guó)家接受和采用，并且其伙伴國(guó)還將在反腐執(zhí)法上形成跨國(guó)執(zhí)法聯(lián)盟，美國(guó)通過新增的“協(xié)調(diào)員”來整合伙伴國(guó)的行動(dòng)，使其能以反腐為由實(shí)施更廣泛的制裁。二是信息領(lǐng)域的擴(kuò)張。打擊海外腐敗需要有完備良好的情報(bào)收集網(wǎng)絡(luò)，美國(guó)在反腐敗戰(zhàn)略中提出了動(dòng)用情報(bào)部門收集信息、構(gòu)建監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和情報(bào)共享等措施。“民主峰會(huì)”為其情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展提供了重要的平臺(tái)，美國(guó)的信息網(wǎng)絡(luò)將由伙伴國(guó)家的情報(bào)共享逐步向全世界滲透。三是經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)張。在伙伴國(guó)協(xié)調(diào)行動(dòng)下，美國(guó)借由反腐的長(zhǎng)臂觸角將進(jìn)一步延伸。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國(guó)可以用反腐敗和合規(guī)審查打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手并使國(guó)際企業(yè)被迫接受美國(guó)的法律制度；在社會(huì)領(lǐng)域，美國(guó)支持揭露腐敗的媒體、記者以及公民社會(huì)，并獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)舉報(bào)者，借助這些民間力量，美國(guó)可以更深入地介入與影響一國(guó)的社會(huì)和文化；在政治領(lǐng)域，拜登在“民主峰會(huì)”上把反腐上升到復(fù)興民主和對(duì)抗權(quán)威主義侵蝕的高度，并用反腐敗塑造意識(shí)形態(tài)對(duì)立和劃分陣營(yíng)，表明其實(shí)質(zhì)目的在于繼續(xù)維護(hù)和擴(kuò)大美國(guó)的全球霸權(quán)。