環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)定位與制度構建

張旭東 顏文彩

摘要：源于私益領域的懲罰性賠償制度，因環(huán)境公益保護需要，漸入環(huán)境民事公益領域。私益屬性懲罰性賠償側(cè)重于損害填補和救濟功能實現(xiàn)，公益性懲罰性賠償更強調(diào)公益保護和懲罰威懾功能實現(xiàn)?，F(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償在司法實踐操作中存在公益、私益不分的傾向。環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)境公益保護目的，決定了應構建與其屬性相耦合的公益懲罰性賠償制度，在立法上賦予公益訴訟原告公益懲罰性賠償請求權，以比例原則作為確定公益懲罰性賠償金的標準，以保障公益效能實現(xiàn)作為執(zhí)行公益懲罰性賠償金的指引。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;懲罰性賠償;公益屬性;制度構建

中圖分類號：D915.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2022）01-0044-08

2021年6月29日，最高人民檢察院公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），該規(guī)則根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》（2019年）提出的改革要求，明確規(guī)定在破壞生態(tài)環(huán)境與資源保護領域及食品藥品安全領域的案件中，可提出懲罰性賠償訴訟請求。由此，檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟領域提起懲罰性賠償請求具備了正當性依據(jù)，該規(guī)則的出臺也將平息此前學界對環(huán)境民事公益訴訟中能否適用懲罰性賠償?shù)臓幾h①。

懲罰性賠償制度的生成突破了傳統(tǒng)民法責任補償原則的現(xiàn)實需求，契合現(xiàn)代風險社會“普遍侵權”與“分散損害”的運行機理。[1]

將懲罰性賠償制度引入環(huán)境民事公益訴訟可增強環(huán)境民事公益訴訟的執(zhí)法效果[2]，遏制惡意污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，同時警示潛在違法行為人。然與消費領域的懲罰性賠償規(guī)定②相比，生態(tài)環(huán)境領域的懲罰性賠償規(guī)定則稍顯簡略，僅《民法典》第1232條“侵權人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”一條。相關規(guī)定的缺位使得懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用困難重重。源于英美法系的懲罰性賠償制度本身具有救濟、懲罰和威懾三大功能。[3]中國現(xiàn)行的懲罰性賠償制度是為私益訴訟中個人提起賠償而設，以損害填補為目的，主要體現(xiàn)的是救濟功能，公益訴訟的性質(zhì)則要求懲罰性賠償具有懲罰和威懾功能，以實現(xiàn)公益保護，故現(xiàn)行的懲罰性賠償制度難以為公益訴訟懲罰性賠償提供依據(jù)。在實踐迫切需要與制度供給不足的矛盾下，探索建立科學合理的、與環(huán)境民事公益訴訟的公益目的屬性相耦合的懲罰性賠償制度，能夠為公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用提供有效的制度支撐。

一、環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)膶嵺`困惑

自2021年《民法典》施行以來，全國各地法院對在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度紛紛展開探索，筆者從中選取3個典型案例，對生態(tài)環(huán)境領域懲罰性賠償?shù)倪m用情況予以分析。

案例一：浙江海藍化工集團有限公司環(huán)境污染責任糾紛案③。2018年3月至7月，被告海藍公司某職工將硫酸鈉廢水傾倒在浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村的山上，造成該地區(qū)周邊環(huán)境和地表水被污染，妨礙當?shù)厝罕婏嬘盟?。法院審理后認為，海藍公司的行為直接污染了環(huán)境，導致當?shù)厮w、土壤等環(huán)境向公眾或者其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務的功能減損，損害了社會公共利益，造成嚴重后果，符合環(huán)境侵權懲罰性賠償適用條件。綜合海藍公司的過錯程度、賠償態(tài)度、損害后果、經(jīng)濟能力、受到行政處罰等因素，法院最后判定被告海藍公司按環(huán)境功能性損失費用的3倍承擔環(huán)境污染懲罰性賠償171 406.35元，賠償?shù)轿缓髮⒁婪ㄖЦ督o浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村村民委員會。

案例二：青島嶗山區(qū)某中心非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物案④。2017年至2018年，青島市嶗山區(qū)某中心經(jīng)理吳某某在未依法獲得收購、出售野生動物行政許可的情況下，非法收購、出售大王蛇、穿山甲、熊掌等野生動物。法院審理后認為，該中心非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物的行為，既造成珍貴、瀕危野生動物數(shù)量的減少，也對該地區(qū)生物多樣性和自然生態(tài)環(huán)境平衡造成破壞，損害社會公共利益，造成嚴重后果，符合環(huán)境侵權懲罰性賠償適用條件。法院綜合其主觀故意、危害后果及悔改態(tài)度等情節(jié)，酌情判令其承擔懲罰性賠償99 050元，其中74 126元限期繳納，24 924元以被告指定2人每人提供60日生態(tài)環(huán)境公益勞動的方式承擔。

案例三：孔某某濫伐林木案⑤。2020年11月18日至25日，被告人孔某某為謀取不法利益，在未辦理采伐許可證的情況下，在陜西省國家重要濕地的旬河岸邊，砍伐護岸樹齡為15—17年的柳樹30株。法院經(jīng)審理認為，孔某某濫伐林木的行為造成整片護岸林地毀損，破壞了護岸林地涵養(yǎng)水源、防洪固土的功能及秦嶺的自然生態(tài)環(huán)境，損害國家利益和社會公共利益，造成嚴重后果，符合環(huán)境侵權懲罰性賠償適用條件。鑒于被告人在審查起訴及開庭審理期間認罪態(tài)度良好，愿意承擔民事責任，賠償國家損失，法院遂判決其賠償濫伐林木3倍以上的生態(tài)損害賠償金9 384元。

上述司法實踐對懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中適用展開積極探索，強化司法對環(huán)境公益的保護，有助于增強保護生態(tài)環(huán)境的力度。但僅《民法典》第1232條的籠統(tǒng)規(guī)定顯然難以支撐懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的規(guī)范化適用。

問題一：有權提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織能否提起懲罰性賠償？前述3個案例中懲罰性賠償?shù)奶崞鹬黧w均為檢察機關，在檢索到的其他幾個環(huán)境民事公益訴訟案例中提起懲罰性賠償?shù)闹黧w也無一例外是檢察機關⑥。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第55條及《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）相關規(guī)定，符合法定條件的環(huán)保組織及檢察機關均可提起環(huán)境民事公益訴訟，但《民法典》第1232條僅規(guī)定“被侵權人”有權提起懲罰性賠償，《規(guī)則》也僅明確規(guī)定檢察機關可提起懲罰性賠償，現(xiàn)有實踐也均為檢察機關在提起，然同樣作為環(huán)境民事公益訴訟原告且起訴順位在檢察機關之前的、符合法定起訴條件的環(huán)保組織能否提起懲罰性賠償則尚不明確。

問題二：環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償金如何確定？《民法典》第1232條僅規(guī)定被侵權人有權提起“相應的懲罰性賠償”，“相應”一詞表明懲罰性賠償金的確定將交由法官自由裁量，相較于消費領域明確規(guī)定以銷售價款或消費者的損失為基準確定相應倍數(shù)的懲罰性賠償金，環(huán)境領域的懲罰性賠償金既未明確據(jù)以計算賠償金的基數(shù)，也未明確倍數(shù)，全然交由實踐探索。在現(xiàn)有司法案例中懲罰性賠償金的計算標準不一，如：案例一是以環(huán)境功能損失費為賠償金計算基數(shù)，同時綜合被告海藍公司的過失程度、賠償態(tài)度、損害后果、經(jīng)濟能力等因素，確定3倍賠償;案例二是以野生動物直接損失與生態(tài)環(huán)境服務功能損失之和為基數(shù)，綜合被告主觀故意、危害后果及悔改態(tài)度，確定以基數(shù)的1/10為賠償金;案例三則以違法行為造成林木的直接損失為基數(shù)，綜合被告認罪態(tài)度，確定3倍賠償。立法不明確導致懲罰性賠償金的計算依據(jù)及系數(shù)不一，應如何確定賠償金的計算依據(jù)及系數(shù)成為環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)挠忠焕Щ蟆?/p>

問題三：環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償金如何執(zhí)行？公益訴訟懲罰性賠償金的執(zhí)行問題，現(xiàn)有立法尚未提及。對此，實踐做法也不一致，案例一中，規(guī)定賠償金到位后將依法支付給浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村村民委員會;案例二中，懲罰性賠償金的支付方式包括兩種，一是其中24 924元以被告指定2人每人提供60日生態(tài)環(huán)境公益勞動，二是向法院繳納;案例三中，賠償金也同樣向法院繳納。在傳統(tǒng)私益訴訟中，將懲罰性賠償金交給提起懲罰性賠償請求的主體即私益訴訟原告是明確的，而環(huán)境民事公益訴訟中的原告并非直接受害主體，其代表國家和社會公共利益提起懲罰性賠償請求，而賠償金應交給因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而受害的私主體還是交給國家并不明晰。

二、環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)剖析

不論是當前司法實踐對適用環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)睦Щ螅只蚴窍惹皩Νh(huán)境民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償?shù)臓幾h，問題的表象似乎都源于立法不明晰、配套規(guī)定不完善，但實際則是因為對環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償性質(zhì)的認識模糊。從中國立法來看，懲罰性賠償制度肇端于1994年施行的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》），此后10余年間，《中華人民共和國合同法》（1999年）、《中華人民共和國食品安全法》（2009年）、《中華人民共和國侵權責任法》（2010年）等均以《消費者權益保護法》第49條為范本，先后作出懲罰性賠償規(guī)定，經(jīng)過20余年的發(fā)展，中國對懲罰性賠償制度有了較全面的認識，但這些規(guī)定均以填補受害者個體損失為目的適用于私益訴訟。隨著2017年懲罰性賠償在消費民事公益訴訟中應用以來⑦，該制度開始在公益訴訟領域發(fā)展，以懲戒違法者和遏制違法行為發(fā)生，實現(xiàn)公益訴訟的公正和秩序價值。制度的設置理應與糾紛的類型相適應，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償在性質(zhì)上顯然不同于私益訴訟中的懲罰性賠償，只有從性質(zhì)上厘清二者的區(qū)別，方能對公益訴訟懲罰性賠償?shù)南嚓P問題展開研究。

（一）環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度的目的：維護公共利益

懲罰性賠償制度的適用目的決定了具有賠償請求權的主體，傳統(tǒng)私益訴訟中的懲罰性賠償是為私主體維護私人利益而設，只有合同關系或侵權關系的一方主體才有懲罰性賠償請求權，而環(huán)境民事公益訴訟原告并非為維護自身利益而訴訟，與案件也不具有直接關系，因而環(huán)境民事公益訴訟原告并不當然地擁有懲罰性賠償請求權。從適用目的看，現(xiàn)行私益訴訟中的懲罰性賠償制度主要適用于消費、生態(tài)環(huán)境及知識產(chǎn)權領域，原因是這三大領域的侵權行為具有受害者人數(shù)眾多、舉證難度大、訴訟成本高的特點，受害者作為理性經(jīng)濟人往往在衡量得失后起訴動力不足，立法通過設立多倍賠償金制度確保受害者能通過訴訟獲得足以填補損害的賠償，進而激勵受害者提起訴訟。[4]故現(xiàn)行私益訴訟中的懲罰性賠償注重的是對民事主體合法權益的保護與平衡，該制度的設立目的決定了私益懲罰性賠償?shù)恼埱髾嗷A只能是合同關系或侵權關系。環(huán)境民事公益訴訟中適用的懲罰性賠償，著眼于維護不特定多數(shù)人的權益乃至環(huán)境公共利益，設立的目的是保障公眾生命健康和保護環(huán)境公益。因此，雖然同為“懲罰性賠償”，環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償并不同于私益訴訟中的懲罰性賠償，維護公共利益的適用目的決定了其請求權只能同公益訴訟訴權一樣來源于法定訴訟擔當，故可作為環(huán)境民事公益訴訟原告的環(huán)保組織，在現(xiàn)有立法尚未明確的情況下提起懲罰性賠償請求的依據(jù)顯然不足。

（二）環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度的功能：懲罰威懾

懲罰性賠償金的數(shù)額與該制度的功能是相適應的，即懲罰性賠償制度的功能決定賠償金的數(shù)額，賠償金的數(shù)額是否合理又影響制度功能能否有效發(fā)揮。源于英美法系的懲罰性賠償制度本身在巨額賠償金的規(guī)定下具備懲罰威懾功能，這是學界的共識。[5]但就中國懲罰性賠償制度而言，學界在懲罰性賠償制度制定前的呼吁及立法過程中全國人大常委會的討論均表明，建立基于商品價款的加倍賠償制度，主要是鼓勵消費者與違法經(jīng)營者作斗爭，立法者的本意并未賦予該制度以懲罰與威懾功能。[6]從懲罰性賠償在私益訴訟中的實際運行情況來看也是如此，以消費私益訴訟為例，多數(shù)消費者單次消費的商品價款一般都較低，即使是商品價款10倍的懲罰性賠償金，至多也就幾百或幾千元，這樣的違法成本很難威懾違法者，且眾多消費者往往不知道自己的權益受損害也很少會保留購物憑證，故真正提起訴訟的也只是少數(shù)受害者，違法者即使承擔多倍賠償，也依然能從中獲利。[7]因而，現(xiàn)行私益訴訟中的懲罰性賠償很難對侵權者產(chǎn)生懲罰威懾效果，其主要功能還是填補受害者個人損失與激勵訴訟，該功能決定了私益訴訟懲罰性賠償金是以私主體支付的價款或所受損失為基數(shù)進行加倍計算。而設立民事公益訴訟中的懲罰性賠償，主要是為了通過懲罰違法行為人和遏制潛在違法者來維護公益，故公益訴訟懲罰性賠償金的計算基數(shù)及懲罰系數(shù)的確定應以實現(xiàn)懲罰威懾功能及維護公益為原則?！皯土P”和“威懾”帶有主觀色彩，公益訴訟懲罰性賠償金的確定，要既能讓侵權人真正受到懲罰而產(chǎn)生敬畏，還要能夠震懾潛在違法行為人。當前，實踐的做法主要是以侵權行為造成的直接損失或環(huán)境功能服務費損失為基數(shù)，在此基礎上綜合案件具體情況確定相應的系數(shù)，由此確定的懲罰性賠償金能否對違法行為人產(chǎn)生懲罰威懾效果也尚不明確。

（三）環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度的作用：修復及預防公益損害

私益懲罰性賠償金歸原告所有，用于填補原告因侵權行為所遭受的損失和訴訟支出，超過損失部分的賠償金對原告而言也可視為獎勵金，將其稱為獎勵金，一方面是個人的訴訟行為可使違法者受到制裁，遏制違法行為繼續(xù)進行，這種維權行為不僅直接維護了原告的私人利益，也對社會公眾及社會公益有利;另一方面是環(huán)境或消費領域需在政府監(jiān)管下運行，但政府監(jiān)管的力度又受限于信息滯后、經(jīng)費不足、人員有限等因素，多倍賠償金的設置可激發(fā)受害者個人的自我保護動力，鼓勵社會公眾同侵權行為作斗爭，附帶解決政府監(jiān)管不到位的問題[8]。然依據(jù)“無損害則無賠償”的訴訟救濟原理，環(huán)境公益懲罰性賠償金并不歸環(huán)境民事公益訴訟原告所有，其只是代“受損環(huán)境”提出懲罰性賠償請求，賠償金最終經(jīng)由相關主體落實到恢復受損環(huán)境或預防公共利益被侵害的活動上。雖然依照現(xiàn)行法律規(guī)定可請求違法行為人承擔生態(tài)環(huán)境修復責任或生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，但部分環(huán)境問題修復所需的專業(yè)性、長期性往往導致違法行為人無法完成生態(tài)環(huán)境修復，大多是一賠了之，將環(huán)境修復工作交由相關國家機關或?qū)I(yè)的第三方機構。環(huán)境侵害后果的潛伏性及復雜性決定了無法準確確定生態(tài)環(huán)境修復費或損害賠償額，且實際修復費用往往高于違法行為人支付的賠償額，此時的懲罰性賠償金就可成為救濟后續(xù)修復的資金來源。此外，環(huán)保組織或相關國家機關進行環(huán)境問題治理、環(huán)境風險防控等環(huán)境保護工作也有了穩(wěn)定的資金保障。故環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償金在保管和使用上應發(fā)揮公益效能。然實踐中，將賠償金交給法院或受害群體能否充分體現(xiàn)或發(fā)揮賠償金的公益效能也值得商榷。

從環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償與現(xiàn)行私益訴訟懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)來看，二者的適用目的、制度功能、具體作用均不相同，因此欲以傳統(tǒng)私益訴訟中的懲罰性賠償制度作為環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用依據(jù)是不可行的。對環(huán)境公益的救濟，現(xiàn)行懲罰性賠償制度難以勝任，如果硬要改造或強行解釋現(xiàn)行懲罰性賠償制度以適應公益救濟的需要，勢必會破壞甚至摧毀私益訴訟懲罰性賠償?shù)睦碚摶A。此外，從公益訴訟與私益訴訟的關系來看，某污染或破壞環(huán)境的行為可能構成對個人私益的損害卻不構成對環(huán)境公共利益的侵害;相反，若某一侵權行為構成對環(huán)境公益的侵害，往往同時損害個人的權益。對于后者，理應通過兩個救濟制度分別對環(huán)境公共利益和受害者私益進行救濟。[9]綜上，在原有的私益懲罰性賠償制度之外建立環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償制度是必要的。

三、構建環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度的理論前提

環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度要具備可行性，需解決實踐中的三大困惑，一是如何使提起懲罰性賠償請求的主體具備正當資格，二是如何確定懲罰性賠償金的計算標準，三是如何執(zhí)行懲罰性賠償金方能使之具備公益屬性。探尋解決這三個問題的理論前提，方能初步搭建起環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度的基本框架。

（一）以公益性訴權為相關主體獲得懲罰性賠償請求權的基礎

環(huán)境公益訴訟原告主體的確立是對“直接利害關系”理論的突破，環(huán)境私益訴訟以個人的實體權利為訴權基礎，環(huán)境公益訴訟則以具有公共利益屬性的實體權益為基礎。[10]環(huán)境民事公益訴訟中，適格起訴主體的訴權并非來自實體法律關系或案件當事人授權，而是通過立法規(guī)定獲得，因為公益訴訟原告是基于管理公共事務、維護環(huán)境公共利益而提起訴訟，其訴權基礎又屬于法定訴訟擔當?shù)墓嫘栽V權。[11]對檢察機關而言，其職責為確保法律正確實施，維護國家和社會利益。在中國檢察權實踐的過程中，可以看出其維護公益的方法日益多元化，公益訴訟就是其典型表現(xiàn)，檢察機關為維護公共利益而提起民事公益訴訟，是其作為國家法律監(jiān)督機關職責的自然延申。[12]而欲使檢察機關能有效維護公共利益就應賦予其相應的權能，檢察機關提起懲罰性賠償?shù)恼斝詠碓从诖?。符合法定起訴條件的環(huán)保組織，作為公益性社會組織，相比公民個人具有更專業(yè)和更多資源的優(yōu)勢，訴訟效率更高，因而立法賦予了部分環(huán)保組織提起民事公益訴訟的主體資格，公益性訴權的行使也是環(huán)保組織維護環(huán)境公益的職責所在。同理，當面對大規(guī)模侵權行為時，賦予環(huán)保組織懲罰性賠償?shù)恼埱髾嘁哺苡行娀渎毮堋？傊?，環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)脑V請，是在不特定多數(shù)人的合法權益受到損害或生態(tài)環(huán)境受到侵害而又無人主張救濟時，請求侵權人承擔的民事責任，其唯一目的是維護環(huán)境公共利益。因此，公益性訴權也可作為環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)脑V訟權益基礎，通過法定訴訟擔當，賦予檢察機關與符合法定起訴條件的環(huán)保組織懲罰性賠償請求權的主體資格具有正當性。

（二）以比例原則為環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金的計算標準

公益訴訟懲罰性賠償在性質(zhì)上雖不同于私益訴訟懲罰性賠償，但在司法實踐中，賠償金的計算方式仍參照私益訴訟懲罰性賠償?shù)淖龇?，即先確定賠償金的計算基數(shù)，進而確定懲罰系數(shù)。此種計算方式既遵循懲罰性賠償本身的制度框架，同時也被司法實踐證明了具有科學性和可操作性。現(xiàn)有案例大多以因侵害造成的直接人身及財產(chǎn)損失或生態(tài)環(huán)境服務功能損失作為賠償金計算基數(shù)，相應系數(shù)的確定則取決于法官對案件事實的主觀評判，由此確定出的賠償金是否合理也很難判斷。筆者認為環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金的確定應遵循一個基本標準——比例原則。其基本理念為：只有在恰當?shù)臈l件下，才能對私人自由及私法自治進行干預，并且這種干預是為實現(xiàn)更高的利益追求，是到達所欲之目的而必要的，但同時手段也是最緩和的，其內(nèi)核在于強調(diào)干預的適度性。[13]中國民法制度或在適用民法規(guī)則時，立法者與法院往往會思考手段是否合理、損害是否必要以及利益是否均衡，此即比例原則基本精神的反映，因此，將比例原則應用于民事司法審判領域具有可行性。[14]就環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償而言，公益訴訟懲罰性賠償金額的合理與否，直接關系該制度的懲罰威懾功能能否實現(xiàn)，過低的賠償金不具備懲罰威懾效果，但使違法行為人無力承擔的巨額賠償同樣也會失去應有的懲罰威懾效力。[15]因而懲罰性賠償金的確定必須遵循比例原則的指引，首先，懲罰性賠償?shù)倪m用要具有適當性，能通過懲罰威懾功能實現(xiàn)公益保護目的;其次，懲罰性賠償?shù)倪m用具有必要性，即侵權人惡意侵害了生態(tài)環(huán)境，造成公共利益受損且法院現(xiàn)有的金錢罰尚未有效實現(xiàn)懲罰威懾效果;最后，最為關鍵的是懲罰性賠償金的確定要符合狹義的比例原則，即懲罰性賠償金的確定與所要達到的目的之間必須合比例或相稱，應針對具體個案情況，結(jié)合侵權人行為表現(xiàn)、造成的后果、侵權人的獲利情況及經(jīng)濟狀況等綜合考量。由此確定的懲罰性賠償金要在違法行為人的承受范圍內(nèi)，保障賠償金可執(zhí)行，同時要使違法者得不償失，達到“任何人都無法從違法行為中獲利”的懲罰效果，如此方能有效解決巨大經(jīng)濟利益誘惑下行為人罔顧法律肆意開采和破壞環(huán)境資源的實踐難題。

（三）以公益保護為執(zhí)行環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金的指引

作為在環(huán)境民事公益訴訟中生發(fā)的制度，環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金是因環(huán)境公益受侵害而產(chǎn)生，這些損害包括環(huán)境受污染、生態(tài)系統(tǒng)被破壞、生態(tài)環(huán)境服務功能損失、不特定公眾的人身和財產(chǎn)損失等，因此，除通過賠償金發(fā)揮懲罰威懾效果來遏制違法行為發(fā)生外，賠償金的執(zhí)行也應公益化。[16]應將公益保護作為執(zhí)行公益懲罰性賠償金的指引，將賠償金作為對受侵害公共利益的修復與救濟或作為相關組織保護環(huán)境公益的資金。在現(xiàn)有金錢罰中，行政罰款或刑事罰金是基于國家公權力，對違法行為人進行懲罰以維護法律公正和社會秩序，這里的秩序主要是宏觀層面的整個社會乃至國家的公共利益而非具體侵權案件中的特定公共利益，因而將行政罰款或刑事罰金通過繳納給法院進而上交國庫具有正當性;而環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償是因特定領域、特定案件中的公共利益而生，如上交國庫則很難體現(xiàn)其特有的公益屬性。同理，將賠償金交給因侵權人的違法行為而受害的群體則是對私主體的救濟，也有悖賠償金的公益性質(zhì)。此外，作為請求主體的檢察機關具有在司法層面維護公共利益的職責，而非直接參與對公共利益的修復和保護，將賠償金交給檢察機關也非最佳選擇。符合法定起訴條件的環(huán)保組織雖直接參與對公共利益保護，但作為公益性社會組織，在保管和使用如此數(shù)額的賠償金上還存在中立性不足、獨立性不夠的問題。對此，筆者認為可借鑒中國對慈善金的管理和使用的辦法⑧，公益訴訟懲罰性賠償金與慈善金均具有公益屬性，將賠償金也交由信托公司這一類第三方機構來保管具有可行性，但在具體落實上還需要相關部門共同監(jiān)督，確保賠償金有效用于受損環(huán)境公益修復和維護上。

四、環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫仍O計

《民法典》新增生態(tài)環(huán)境領域懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，表明加強對生態(tài)環(huán)境保護的立法理念，是落實黨中央關于生態(tài)文明建設、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的要求。在環(huán)境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償，意在通過發(fā)揮懲罰威懾功能加大對環(huán)境公益的保護力度，但相關規(guī)則的缺失使其功能的發(fā)揮面臨諸多挑戰(zhàn)。在厘清公益訴訟懲罰性賠償性質(zhì)的基礎上，需要通過科學合理的制度設計，進一步細化相關規(guī)則，為司法實踐提供更明確的方向指引。在以公益性訴權為請求權基礎、以比例原則為賠償金計算的標準、以公益保護為賠償金執(zhí)行的指引等理論前提搭建的框架下，構建環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償制度應主要從懲罰性賠償?shù)恼埱笾黧w、懲罰性賠償金的計算方式、懲罰性賠償金的執(zhí)行著手。

（一）完善環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼埱笾黧w

作為在環(huán)境民事公益訴訟中適用的制度，公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w范圍應與環(huán)境民事公益訴訟的主體保持一致，故立法應統(tǒng)一賦予有權提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機關與環(huán)保組織公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼埱髾唷Ｒ皇菬o論是檢察機關還是符合起訴條件的環(huán)保組織都有公益性訴權作為請求權來源，環(huán)保組織提起懲罰性賠償請求同樣具有正當性;二是按照環(huán)境民事公益訴訟的有關規(guī)定，符合起訴條件的環(huán)保組織的起訴順位在檢察機關之前，倘若僅僅檢察機關具有懲罰性賠償請求權，那么由符合起訴條件的環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的威懾力，將會不如由檢察機關提起的訴訟，這顯然不符合環(huán)境民事公益訴訟設立的初衷;三是從事環(huán)境保護工作的社會組織本身更具公益性、專業(yè)性、參與性等特征，其作為社會公共利益的代表行使訴權具有優(yōu)越性[17];四是《環(huán)境保護法》及《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對已有權提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織進行限定⑨，既確保了提起懲罰性賠償請求的環(huán)保組織具備相應的訴訟能力，也可有效避免因賦予環(huán)保組織懲罰性賠償請求權而引發(fā)濫訴。因而，在立法上明確賦予符合起訴條件的環(huán)保組織懲罰性賠償請求權具有必要性和可行性。

《民法典》第1232條將懲罰性賠償請求的主體規(guī)定為“被侵權人”曾引發(fā)爭議，從文義解釋角度，被侵權人一般指的是因環(huán)境污染、生態(tài)破壞而直接受害的個人而不包括環(huán)境民事公益訴訟原告。但當前實踐已展開積極探索且取得良好效果，《規(guī)則》也率先明確檢察機關具有懲罰性賠償請求權，符合起訴條件的環(huán)保組織也具有提出懲罰性賠償請求的正當性依據(jù)，故將來應通過司法解釋將生態(tài)環(huán)境領域懲罰性賠償請求的主體進一步擴張，賦予環(huán)境民事公益訴訟原告懲罰性賠償請求權，強化其公益保護職能，以回應實踐的迫切需求。

（二）明確環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金的確定方式

實踐中，環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金主要以環(huán)境服務功能損失費或因環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的直接財產(chǎn)損失為基數(shù)，筆者認為以環(huán)境服務功能損失費為賠償金的計算基數(shù)更恰當，一是環(huán)境服務功能損失費表征的是因環(huán)境污染、生態(tài)破壞導致不特定公眾本應享有的環(huán)境權益所受的損失，更能體現(xiàn)民事公益訴訟維護社會公共利益的宗旨;二是因環(huán)境污染、生態(tài)破壞造成的直接財產(chǎn)損失可通過生態(tài)環(huán)境修復進行救濟，如再作為懲罰性賠償金的計算基數(shù)，可能會產(chǎn)生重復懲罰的不合理結(jié)果。對于具體環(huán)境服務功能損失費的確定，法院可將其交由中立的第三方鑒定機構或?qū)＜矣枰钥茖W評估。在確定懲罰性賠償金的計算基數(shù)后，在遵循比例原則的前提下，結(jié)合違法行為人整個違法行為所造成的公共利益受損程度及并處行政罰款或刑事罰金的情況確定懲罰系數(shù)，故公益訴訟懲罰性賠償應采取綜合考量多方因素的彈性懲罰系數(shù)，并依據(jù)評估出的環(huán)境服務功能損失費計算賠償金額，同時設置如總環(huán)境服務功能損失費10倍的最高懲罰性賠償限額，防止賠償金畸高。

之所以要在公益訴訟中對違法經(jīng)營者進行懲罰，大多是因其違法行為性質(zhì)惡劣、持續(xù)時間長、影響范圍廣。[18]故影響懲罰系數(shù)的因素大致可包括：（1）公共利益受損情況，對此可以從損害的性質(zhì)及損害力、違法行為人污染或破壞生態(tài)的范圍及持續(xù)的時間等方面進行考察，一般而言違法者污染或破壞生態(tài)環(huán)境的范圍越大、違法行為時間越長，造成公共利益的受損會越嚴重，懲罰系數(shù)也越高;（2）違法經(jīng)營者承擔責任的能力，對此不僅考量違法行為人的現(xiàn)有財產(chǎn)，還要看其未來獲取收益的能力及家庭經(jīng)濟情況;（3）違法行為人的違法所得，懲罰性賠償金的承擔要達到使違法行為人無法從違法行為中獲利的程度，方能實現(xiàn)懲罰威懾功能;（4）違法行為人承擔行政罰款或刑事罰金的情況，行政罰款或刑事罰金也具有懲罰效果，當行政罰款或刑事罰金數(shù)額較高時，已然實現(xiàn)對違法行為人的懲罰，此時懲罰性賠償金就應酌情降低;（5）違法行為人的悔改態(tài)度、賠償意向等表現(xiàn)，之所以設置懲罰性賠償，其目的之一是為了遏制違法行為人再犯，倘若其主觀上已真誠悔過，相應的賠償金也可酌情降低。

（三）規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償金的執(zhí)行方式

為體現(xiàn)公益訴訟懲罰性賠償金的公益屬性，有學者認為應建立專門的公益基金，用于維護公共利益和補償受害者。⑩懲罰性賠償金交給專門的公益基金賬戶最具可行性，但在使用上不可用于救濟受害者而只能用于維護公益。理由在于：第一，公益懲罰性賠償制度是為實現(xiàn)公益保護而產(chǎn)生，公共利益本身具有整體性與不可分性，公共利益的享有主體是不特定的，故賠償金只能用作修復受損的公共利益及預防對公共利益的侵害等維護整體公益活動;第二，將公益懲罰性賠償金支付給特定受害者將混淆公益救濟與私益救濟，二者理應并行，互不重疊，對于特定受害者的私益救濟應通過專門的私益保護途徑。

當前有部分地區(qū)依附于檢察院或地方財政局建立生態(tài)環(huán)境公益保護基金賬戶，還有少數(shù)地區(qū)建立專門的公益基金賬戶。B11管理和使用賠償金的問題實質(zhì)上涉及多個部門，基于部門利益考量，依托任何一個或幾個部門進行管理，都難以完全體現(xiàn)懲罰性賠償金的公益性和中立性，隨著懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中適用的逐步展開，建立專門的公益訴訟懲罰性賠償基金已成必然趨勢。對此，還需進一步加強頂層設計，由法院、檢察院、財政部門、環(huán)境監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護組織等共同探討，建立公益訴訟懲罰性賠償專項基金賬戶，交由獨立的第三方如信托公司等進行管理，同時制定該專項基金賬戶的使用、管理和監(jiān)督辦法，由多方共同監(jiān)督賠償金規(guī)范用于環(huán)境公共利益維護。在實踐中，生態(tài)環(huán)境公益性勞動也可以被確定為支付賠償金的替代方式，懲罰性賠償金的設置本就是為懲罰違法行為人，使其不敢再犯，替代性勞動通過督促被告親身參與環(huán)境保護勞動也可實現(xiàn)相應的懲罰教育效果;懲罰性賠償金本就用于公益保護，被告通過生態(tài)環(huán)境公益性勞動可直接參與生態(tài)環(huán)境修復，二者殊途同歸，也更能體現(xiàn)懲罰性賠償制度執(zhí)行的多元化及人性化，且采取替代性懲罰措施也無需考慮被告的經(jīng)濟情況，可有效避免執(zhí)行難的問題。[19]但要保障生態(tài)環(huán)境公益性勞動真正落到實處，后續(xù)的執(zhí)行上應當由法院或當?shù)丨h(huán)保部門予以有效監(jiān)督，避免責任承擔的落空。

五、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償在許多方面對現(xiàn)有的、基于私益訴訟懲罰性賠償所形成的理論有所突破，這些突破主要源于環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)脑O立目的、制度功能、具體作用均有別于現(xiàn)行私益訴訟中的懲罰性賠償，進而推動在環(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼埱笾黧w、賠償金的計算和賠償金的執(zhí)行等問題上有著與其屬性相適應的理論構建?；诃h(huán)境民事公益訴訟懲罰性賠償特性基礎上的制度建構，可有效解決當前實踐需求與制度供給不足的矛盾，強化環(huán)境民事公益訴訟的救濟與預防功能。

注釋：

① 2020年5月公布的《民法典》第1232條，首次明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境領域可提出懲罰性賠償訴訟請求，但由于傳統(tǒng)懲罰性賠償均在私益訴訟中適用，且該條款并未明確環(huán)境民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償，由此引發(fā)學界熱議。

② 消費領域規(guī)定懲罰性賠償制度的法律有《民法典》第1185條、《消費者權益保護法》第55條、《食品安全法》第148條、《藥品管理法》第144條。

③ 參見江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222民初796號民事判決。

④ 參見山東省青島市中級人民法院（2021）魯02民初69號民事判決。

⑤ 參見陜西省鎮(zhèn)安縣人民法院（2021）陜1025刑初21號刑事附帶民事判決。

⑥ 詳見：安康鐵檢院首次適用《民法典》提出的“生態(tài)損害懲罰性賠償”，案例來源：https：www.sn.jcy.gov.cn/xtaktl/ywgz/xsjcgz/202105/t20210520_228182.html;旬邑檢察院公益訴訟懲罰性賠償訴訟請求獲支持，案例來源：https：//www.xbfzb.com/2021-04/12/content_8978189.html;武寧法院適用《民法典》當庭宣判被告承擔破壞生態(tài)懲罰性賠償責任，案例來源：https：jxfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2021/01/id/5690601.shtml。

⑦ 2017年廣東省消費者委員會提起的系列假鹽消費民事公益訴訟案件中首次適用懲罰性賠償司法裁判，詳見廣州市中級人民法院（2017）粵01民初384號、386號、387號民事判決書。

⑧ 中國現(xiàn)行《慈善法》規(guī)定慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。詳見《慈善法》第44條至第50條。

⑨ 《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。 《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的社會組織。第5條規(guī)定，社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的“無違法記錄”。

⑩ 參見：季林云、韓梅的《環(huán)境損害懲罰性賠償制度探析》，刊載于《環(huán)境保護》2017年第20期;詹金峰、陳飛、湯維婷的《民事公益訴訟懲罰性賠償金適用問題探析》，刊載于《中國檢察官》2019年第325期;申進忠的《懲罰性賠償在中國環(huán)境侵權中的適用》，刊載于《天津法學》2020年第3期。

B11 依托財政局設立公益基金賬戶的有：江蘇省連云港市灌云縣通過財政專戶管理公益基金，安徽省淮南市八公山區(qū)以財政局開戶的公益訴訟指定賬戶管理公益基金，四川省達州市以財政專用賬戶管理公益基金;依托檢察院設立公益基金的有：廣東省信宜市人民檢察院公益基金賬戶，陜西省咸陽市渭城區(qū)人民檢察院公益訴訟基金賬戶，陜西省陽泉市人民檢察院公益基金賬戶;設立專門公益基金賬戶的有：深圳市生態(tài)環(huán)境公益基金賬戶，廣西省藤縣設立的公益訴訟專項基金賬戶。

參考文獻：

[1] 李華琪，潘云志.環(huán)境民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用問題研究[J].法律適用，2020（3）：125-133.

[2] 王利明.美國懲罰性賠償制度研究[J].比較法研究，2003（5）：1-15.

[3] 江帆，朱戰(zhàn)威.懲罰性賠償：規(guī)范演進、社會機理與未來趨勢[J].學術論壇，2019（4）：61-67.

[4] 王利明.懲罰性賠償研究[J].中國社會科學，2000（4）：112-122.

[5] 崔明峰，歐山.英美法上懲罰性賠償制度研究[J].河北法學，2000（3）：124-127.

[6] 李友根.懲罰性賠償制度的中國模式研究[J].法制與社會發(fā)展，2015（6）：12-16.

[7] 徐芳，李領臣.公益訴訟懲罰性賠償制度的困境及破解[J].人民檢察，2020（22）：53-61.

[8] 孫效敏.獎勵制度與懲罰性賠償制度之爭——兼評中國《侵權責任法》第47條[J]政治與法律，2015（6）：89-97.

[9] 鄒雄.環(huán)境侵權法疑難問題研究[M].廈門：廈門大學出版社，2010：33.

[10] 劉云飛，王有強.中國環(huán)境公益訴訟原告主體再論[J].西安建筑科技大學學報（社會科學版），2015（5）：60-74.

[11] 郝海燕.異化與歸正： 消費公益訴訟懲罰性賠償適用研究[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2021（3）：185-192.

[12] 劉家璞，孔德雨.檢察機關提起公益訴訟的職能定位[J].人民檢察，2017（19）：30-33.

[13] 倪朱亮.比例原則在知識產(chǎn)權懲罰性賠償金量定中的運用[J].知識產(chǎn)權，2021（7）：24-38.

[14] 鄭曉劍.比例原則在民法上的適用及展開[J].中國法學，2016（2）：143-165.

[15] 劉水林.消費者公益訴訟中的懲罰性賠償問題[J].法學，2019（8）：62-74.

[16] 張旭東，鄭烽.消費民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)囊?guī)范化適用研究——從廣東省消費者委員會的懲罰性賠償系列公益案件出發(fā)[J].學術探索，2019（11）：120-129.

[17] 梁勇，朱燁.環(huán)境侵權懲罰性賠償制度研究[J].法律適用，2020（23）：113-123.

[18] 鄧江凌，余治濤.消費公益訴訟中運用懲罰性賠償制度存在的問題及解決對策[J].長江論壇，2019（5）：63-69.

[19] 劉鵬，肖玉林，閔晶晶.懲罰性賠償在環(huán)境民事公益訴訟中的適用[J].中國檢察官，2021（3）：63-65.

責任編輯：曹春華、康雷閃

Abstract： Due to the needs of environmental public welfare protection， the punitive compensation system which originated from the field of private interests has gradually entered the field of environmental civil public welfare. Punitive compensation for private interests mainly focus on damage compensation and the realization of relief function， while public welfare punitive compensation emphasize the protection of public welfare and the realization of punitive and deter function. There is a tendency that punitive compensation for environmental civil public interests do not distinguish between public interests and private interests in judicial practice. The purpose of environmental public interest protection of environmental civil public interest litigation determines that a public interest punitive compensation system coupled with its attributes should be constructed， the plaintiff of public interest litigation should be given the right to claim public interest punitive compensation in legislation， the principle of proportion should be followed to determine public interest punitive compensation， and the realization of public interest efficiency should be guaranteed as the guidance for the implementation of public interest punitive compensation.

Key words： environmental civil public interest litigation; punitive compensation; public welfare feature; system construction