我國國庫集中支付制度改革的問題及對策

趙海榮

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府財務(wù)政策與公共財政的管理問題日益突顯。財政國庫集中支付改革，從傳統(tǒng)支付模式到規(guī)范化國庫集中收付到實現(xiàn)全部“無紙化”經(jīng)歷了很長的時間，運(yùn)行到目前全部電子化時代，優(yōu)點明顯是不可忽視的。不斷適應(yīng)目前國家所推行的國庫集中支付體制管理模式對各預(yù)算單位財務(wù)來說十分重要。所以通過積極有效的舉措做好財務(wù)工作，變成重中之重。國庫集中支付制度改革，不僅促進(jìn)了財務(wù)管理水平的提高，同時也促進(jìn)了我國財政公開。加之金庫管理制度的確立也對國家財務(wù)管理產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。本文論述當(dāng)前國庫集中支付制度改革所帶來的問題以及對策。

一、國庫集中支付制度改革的重要性

要想有效推動政府工作效能的提升，就必須完善政府財務(wù)管理能力，這樣做有利于地方政府經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)的健康發(fā)展。同時政府各種利國利民的優(yōu)惠政策實施，人民生活水平的不斷提高，社會經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，也需要有與之相適應(yīng)的政府管理能力。隨著政府在財務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大方面需求不斷增加的前提下，當(dāng)前政府財務(wù)管理面臨著更大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。所以，要想確保政府國庫集中收付體制的成功推行，就必須要通過高效的舉措實現(xiàn)政府財政單位的現(xiàn)代化建設(shè)，要想從根源上提高國家財政資金的使用效益，需要各級各單位的積極參與，要通過從上到下積極配合，不斷推動國家財政單位資金使用效益的提高。在實際工作流程中，創(chuàng)新國家財政資金支付模式，減少單位“沉淀資金”，充分發(fā)揮財政資金使用效益，進(jìn)而實現(xiàn)國家財政資源合理配置，資金有效分配，單位效益不斷提升。

二、國庫集中支付制度的結(jié)果

（一）建立財政撥款渠道，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。在傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付管理中，國庫撥付的財政資金通過基層預(yù)算單位的賬戶“轉(zhuǎn)移”，分配到各級下級單位，分配環(huán)節(jié)多，資金流動過程長。在撥款過程中，高預(yù)算單位可以利用撥款權(quán)截留或挪用部分資金。

現(xiàn)代國庫支付管理將財政資源從傳統(tǒng)的多層次配置轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粐鴰熨~戶的公共財政管理體制，對預(yù)算分配、預(yù)算撥款和受益人賬戶產(chǎn)生的所有流程和資金實施直接財務(wù)監(jiān)督和控制，規(guī)范撥款渠道，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高資金使用效率。

（二）財務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)向支付環(huán)節(jié)推進(jìn)，提高了預(yù)算的約束力。在傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付管理中，一旦資金轉(zhuǎn)入預(yù)算單位的賬戶，就相當(dāng)于將資金的使用權(quán)和分配權(quán)完全轉(zhuǎn)移給預(yù)算單位。金融服務(wù)部門無法及時準(zhǔn)確了解資金的實際運(yùn)行情況，資金使用沒有反饋渠道，資金的處置只能從預(yù)算單位提交的財政年度決算中得知，容易逃避財務(wù)檢查和監(jiān)督，削弱預(yù)算約束。此外，一些單位還存在會計信息不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，預(yù)算不能準(zhǔn)確反映單一預(yù)算的實際執(zhí)行情況，使得對預(yù)算執(zhí)行情況的財務(wù)檢查和監(jiān)督職能形同虛設(shè)。

在現(xiàn)代現(xiàn)金支付管理中，各單位根據(jù)預(yù)算審批情況，按照預(yù)算級別上報資金使用計劃，然后由財務(wù)部門發(fā)布基本預(yù)算單位的預(yù)算指標(biāo)。然后，各單位需要根據(jù)相關(guān)規(guī)則和商業(yè)要求購買商品或支付勞務(wù)費(fèi)用，并經(jīng)中央國庫支付機(jī)構(gòu)審查后，提交申請，資金直接從中央支付賬戶支付給受益人;每項支出均受相關(guān)預(yù)算指標(biāo)的控制，融資可隨時包括每項預(yù)算的實際支出績效。現(xiàn)代國庫支付管理制度推進(jìn)了財務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，提高了預(yù)算的約束力，為形成更加合理的部門預(yù)算提供了準(zhǔn)確的信息。

（三）減輕了財政負(fù)擔(dān)，提高了財政支付能力。在傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付管理中，財政部應(yīng)立即將資金轉(zhuǎn)移到單一銀行賬戶。一方面，提取財政資金余額，并分別存入多個賬戶。各項支出的實際情況有所延遲。一般預(yù)算中顯示的支出沒有反映財政資金的實際支出，兩者之間存在很大差距，金融服務(wù)部門和中央銀行無法充分了解所有財政資金的運(yùn)作情況，造成財政預(yù)算編制困難，甚至浪費(fèi)資金;另一方面，也造成了國庫資金短缺和調(diào)度困難。為了支付巨額財政成本，國家必須發(fā)行國債，以彌補(bǔ)財政資源的不足，增加財政債務(wù)負(fù)擔(dān)。

國庫付款的現(xiàn)代管理實現(xiàn)了單一資金使用計劃和資金分配的分離，因此單位A的余額反映在資金使用計劃指標(biāo)中，而基金的實際余額在國庫或國庫集中支付專用賬戶中。預(yù)算總支出與單位支出實際同時構(gòu)成;預(yù)算支出總額實際上可能反映財政資源的實際支出，使財務(wù)能夠?qū)ω斦顩r做出早期和準(zhǔn)確的評估。

三、國庫集中支付制度存在的問題

（一）國庫集中支付系統(tǒng)未引起足夠的重視

國庫集中收付的體系，主要功能就是為了讓財政預(yù)算單位實現(xiàn)統(tǒng)一的集中化管理，使得各種有關(guān)的收入以及費(fèi)用在執(zhí)行時都會更加明確，那么其中也會觸及預(yù)算單位的個人代表和財務(wù)人員的個體權(quán)益，所以，這些人可能對國庫集中收付體系的執(zhí)行會有很強(qiáng)的抵觸情緒，并不支持、配合此項工作。第二，國庫集中收付機(jī)制在實際過程中，也不能準(zhǔn)確地去推廣和指導(dǎo)。從而導(dǎo)致了國家在實施國庫集中支付系統(tǒng)的過程中，個人和財政體系并未對國庫集中制度進(jìn)行充分的了解，也并未意識到其必要性，這也是造成了國庫集中支付制度不能有效實施的主要因素。

（二）國庫集中收付申請的處理程序有待健全

由于目前的國庫集中收付，一般都是按照季度信息進(jìn)行的，而對具體的貸款額度，也會有一定的影響，所以也產(chǎn)生了不少與事業(yè)單位發(fā)展要求并不相符的情況。同時，正常的費(fèi)用和投資支付申報也是國庫集中支出的兩個最基本的流程，但是也有很多事業(yè)單位財務(wù)在實際操作中，缺乏積極的反應(yīng)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的管理規(guī)定，從而導(dǎo)致信息弄虛作假，而且財務(wù)浪費(fèi)和投資申報超額已成常規(guī)，這都是行政事業(yè)單位財務(wù)核算混亂，國庫集中支付難以進(jìn)行的原因。

四、國庫集中支付制度國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述

（一）國內(nèi)相關(guān)研究

20世紀(jì)90年代中期以后，中國的經(jīng)濟(jì)改革逐步轉(zhuǎn)為以政府管理制度改革為主，首先是在政府稅收制度方面作出了很大的變革，不過在改革后所執(zhí)行的實際情況卻并不令人滿意，主要因為政府財政支出并沒有改變，而新型的收入管理制度也和傳統(tǒng)的政府開支管理制度之間的關(guān)系出現(xiàn)了矛盾沖突。根據(jù)這個現(xiàn)狀，國家財政人員與有關(guān)專家共同成立了研究工作組，在參考國外國庫模式的基礎(chǔ)上，提出了國家預(yù)算制度的變革，其中以國庫資金集中收付體制為主要核心內(nèi)容。

（二）國外相關(guān)研究

國庫集中式體系已經(jīng)有著近幾十年的發(fā)展史，不少發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)研究者早在20世紀(jì)40年代，就以社會主義政治制度架構(gòu)為基礎(chǔ)，研制了國庫集中式體系。從一九七七年在中國臺灣地區(qū)設(shè)立國庫集中式付款體系開始，在巴西、意大利、挪威、古希臘等也先后設(shè)立，目前包含美國政府、日本政府、加拿大、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家組成的OECD（全球經(jīng)合組織）發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)廣泛地采用了國庫集中式付款體系，而部分發(fā)達(dá)國家也正在深入研究與嘗試。國庫體制正處在以供給關(guān)系為各國財政補(bǔ)貼收入和費(fèi)用的融合點，不僅僅是一個各國收入支出表的均衡工具，同時更是一個新制度形態(tài)。所以對國庫體制變革的探討，就離不開財務(wù)學(xué)與國有市場經(jīng)濟(jì)。

五、國庫集中支付優(yōu)勢

規(guī)范化的國庫集中支付模式，將資金的支付分為直接支付和授權(quán)支付兩種形式。從目前的運(yùn)行情況看，體現(xiàn)出以下幾個方面的優(yōu)點：一是優(yōu)化了業(yè)務(wù)流程，預(yù)算單位提出的資金申請一旦批準(zhǔn)，立即就可以進(jìn)入支付系統(tǒng)，減少了資金撥付時間，加快了資金運(yùn)行速度，提高了工作效率。這是和以前相比最大的一個變化。二是通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，可以全面監(jiān)控財政資金預(yù)算執(zhí)行情況，實現(xiàn)信息共享，預(yù)算執(zhí)行更加公開透明，從制度上防范了暗箱操作。三是增強(qiáng)了財政資金調(diào)度和宏觀調(diào)控的能力，提高了財政存量資金效益。四是規(guī)范了財政管理，有效控制了無預(yù)算、超預(yù)算撥款，從源頭上防止財政專項資金被擠占挪用。五是加強(qiáng)了預(yù)算單位自身的財務(wù)管理職能。對預(yù)算單位部分資金實行授權(quán)支付后，預(yù)算單位的支出責(zé)任進(jìn)一步加大，從一定程度上加強(qiáng)了財務(wù)管理職能。

六、我國國庫集中支付制度具體措施

（一）建立國庫單一賬戶制度，實行財政資金集中管理

在我國國庫體系建設(shè)中，我們必須注重改革。要把預(yù)算完整視為基本準(zhǔn)則，進(jìn)而去推進(jìn)預(yù)算以外的資產(chǎn)管理體系的變革。由國家財政部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做好國家各部門預(yù)算的制定，并搞好總預(yù)、決算的審查程序，以決策法制性來約束。去實現(xiàn)國家預(yù)算的統(tǒng)一完整性，使之與國庫集中性有效地整合，從而建立起更加完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)一步健全國家公共財政管理體系。

（二）建立財政管理信息系統(tǒng)

國庫集中收付制度的基本是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，它也是計算機(jī)技術(shù)發(fā)展趨勢的最終體現(xiàn)，當(dāng)前財政體系的計算機(jī)硬件配備是相當(dāng)好的，不過仍然需要加強(qiáng)，特別是要加大應(yīng)用軟件的研發(fā)工作，從而建設(shè)有效的優(yōu)化的財政管理信息系統(tǒng)。國庫資金集中收收付管理制度改革，是政府預(yù)算工作的一個基礎(chǔ)性工作，內(nèi)容涵蓋了財政財務(wù)管理工作的各個方面。為了貫徹中央“放管服”改革要求，應(yīng)該支持我國各地率先實行新一輪國庫集中支付深化改革，擴(kuò)展財政部門支付范圍，重塑財政部門監(jiān)管方式等業(yè)務(wù)流程，做到財稅與各部門間“零失誤”。地區(qū)政府實施的國庫資金集中收付管理制度改革重視以下幾個方面，第一點，必須改變支出方式，在改革方法上，政府必須重新界定地方財政，主要包括了支出和支付兩大方面，把國家財政購買預(yù)算中的基金全部納入授權(quán)范疇，這就是說，除國家財政統(tǒng)一發(fā)工資以外，地方單位全部的基礎(chǔ)開支和各項費(fèi)用，都必須全面實行授權(quán)支出的管理模式。要達(dá)到占投資總額的百分之七十左右。第二點，就是為了實現(xiàn)有效改革，必須用款計劃管理模式，以前用款計劃都必須審批，這一次可以取消，而是針對全區(qū)域庫款實行，統(tǒng)一管理制度和對庫款流量進(jìn)行規(guī)律的分析，在這種基礎(chǔ)上去建設(shè)。從而形成以實際用款日為基本的“大額支付報備制度”。三是建立政府共商共建制度。省級財政廳要建立動態(tài)監(jiān)測負(fù)面清單、規(guī)則清單和責(zé)任清單，并分類建立事前、事中、事后的監(jiān)測規(guī)范，并確定動態(tài)監(jiān)測預(yù)警、核查、處置、回復(fù)的職責(zé)和規(guī)程。四是建設(shè)分類報表制度。各機(jī)關(guān)單位有關(guān)人員可以從國庫支出管理系統(tǒng)上即時查看本機(jī)關(guān)所屬單位的預(yù)算收、支、余和各項費(fèi)用明細(xì)項目的進(jìn)展?fàn)顩r。

七、實施過程中具體問題具體分析

（一）建立健全集中支付體系

支付管理工作，是中國國庫集中支付體制中至關(guān)重要的工作。要想真正做到國庫集中支付制度的全面推行，就需要建立并健全相應(yīng)的管理制度和規(guī)范體系。在國庫集中支付管理制度中就已經(jīng)清楚的規(guī)定：政府應(yīng)該把全部的財政支付信息直接提供給相應(yīng)的收款人，同時還要以財政支付信息和銀行之間實行的清算制度為基準(zhǔn)，切實的實現(xiàn)了國庫集中支付業(yè)務(wù)在政府經(jīng)辦的時候，有法可依有章可循。

（二）不斷完善監(jiān)督控制體系

國庫資金集中收付管理制度在執(zhí)行的過程中，一定要同步的形成相應(yīng)的監(jiān)管制度，才能保證其執(zhí)行的全面性。同時強(qiáng)化對國家財政預(yù)算的監(jiān)管與檢查工作，為國庫資金的有效運(yùn)用打下扎實的基礎(chǔ)。首先，財政需要進(jìn)一步健全相應(yīng)的機(jī)制，對政府預(yù)算的監(jiān)管以及立法工作進(jìn)行了足夠的關(guān)注，才能夠推動政府預(yù)算監(jiān)管體系科學(xué)化以及有效率的進(jìn)一步提高。其次，政府需要進(jìn)一步把財政、審計機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)更加充分地發(fā)揮起來，并通過積極有效的舉措對其實施監(jiān)管，才能夠保證國庫資金集中收付體制的有效實施，而這就從根本上避免了貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使國家財政資金的運(yùn)用效率獲得更進(jìn)一步的提升。

八、關(guān)于完善國庫集中支付制度的建議

（一）提高預(yù)算編制水平，繼續(xù)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。編制預(yù)算對于適當(dāng)執(zhí)行公共財政戰(zhàn)略和財政一體化以及提高財政資源使用效率至關(guān)重要。通過執(zhí)行全面預(yù)算、零基預(yù)算和早期詳細(xì)預(yù)算，加強(qiáng)了預(yù)算管理，以履行資源分配、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。

（二）加快實施金融一體化戰(zhàn)略，充分發(fā)揮中央國庫支付體系的協(xié)同效應(yīng)。加強(qiáng)國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，加快信息系統(tǒng)建設(shè)。各級金融服務(wù)補(bǔ)充了國庫集中支付、非稅收入征收管理、公共采購管理、財政決算等系統(tǒng)，實現(xiàn)了國庫、稅務(wù)和中國人民銀行的橫向網(wǎng)絡(luò)，建立聯(lián)網(wǎng)的計算機(jī)系統(tǒng)，共享稅務(wù)信息。實現(xiàn)各級非稅收入共享信息實時交換，收入支出信息及時合成，決算信息及時生成。各級財務(wù)部門與當(dāng)?shù)丶夹g(shù)管理處密切合作，建立和改進(jìn)財務(wù)管理系統(tǒng)的日常實施和維護(hù)，以確保財務(wù)改革和管理活動的順利進(jìn)行。

結(jié) 語

綜上所述，在中國市場發(fā)展下，推動著國家國庫管理制度的進(jìn)一步改革，建立并健全了國家財政資金管理體系，同時也對政府財務(wù)管理相應(yīng)的法律框架作出了明確的規(guī)定。所以，唯有認(rèn)真地從財務(wù)改革中入手，才能最大限度地實現(xiàn)國庫資金集中收付管理制度改革的效果，并且推動當(dāng)前國庫資金管理工作服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善。

（作者單位：張家口市冬季運(yùn)動管理中心）

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