行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及對策

李海燕

行政事業(yè)單位在我國社會經(jīng)濟(jì)體制中占據(jù)重要地位，其在社會運(yùn)作中兼具服務(wù)與監(jiān)督兩種角色，重要性不言而喻。本文圍繞行政事業(yè)單位管理工作展開探析，分析探討此方面內(nèi)部控制實(shí)施的相關(guān)問題，力求助推單位內(nèi)部控制高效進(jìn)行，促進(jìn)我國行政事業(yè)單位可持續(xù)健康發(fā)展。文章對當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀作以簡單分析，指出全員意識淡薄、觀念滯后、管理機(jī)制不健全、執(zhí)行力度不足等一系列問題，在此基礎(chǔ)上圍繞宣教工作、法律法規(guī)、規(guī)章制度等三個方面闡述具體的應(yīng)對策略。

隨著我國社會體系的逐步完善和發(fā)展，國家對于各地行政事業(yè)單位的管理高度重視，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制采取了多種措施，并取得了一定的成效。行政事業(yè)單位是社會的服務(wù)企業(yè)，亦是社會的監(jiān)督企業(yè)，其內(nèi)部資源的合理配置與利用是新時期國家重點(diǎn)關(guān)注的一項(xiàng)工作，這關(guān)系到單位內(nèi)部控制管理工作，是一項(xiàng)全員參與的工作。從目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)況來看，內(nèi)部控制管理并不理想，并未做到與時俱進(jìn)，相關(guān)人員意識淡薄、觀念滯后，再加上片面的管理機(jī)制，嚴(yán)重阻礙內(nèi)部控制實(shí)效性。

一、內(nèi)部控制的意義

（一）內(nèi)部控制優(yōu)化全面預(yù)算

內(nèi)部控制解析過去行政單位的資金運(yùn)作信息以及非資金信息，分析、加工、歸納、總結(jié)，找出其中的價值，從而為行政事業(yè)單位的全面預(yù)算而服務(wù)，考察行政事業(yè)單位的全面預(yù)算是否合理，是否有利于行政事業(yè)單位的發(fā)展方向和戰(zhàn)略規(guī)劃，避免全面預(yù)算不夠深入、夸大等問題。

（二）內(nèi)部控制優(yōu)化資源控制

內(nèi)部控制對于內(nèi)部資源的合理配置與利用是其重點(diǎn)作用方面，通過全面解析行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)律，檢查考核行政事業(yè)單位的資源，促使行政事業(yè)單位科學(xué)合理分配資源，從而提高行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益。及時修正在行政事業(yè)單位管理方面的偏差，避免出現(xiàn)壞賬、賬實(shí)不符現(xiàn)象，使行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動嚴(yán)格按決策進(jìn)行，提升企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，這一點(diǎn)也會隱性地對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益帶來影響。

（三）通過審查加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理

內(nèi)部控制工作從本質(zhì)上說是對行政事業(yè)單位活動的全過程審計(jì)，要審計(jì)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效益性、合理性、效果性等各方面，根據(jù)審計(jì)對象可分為1.審計(jì)對象為實(shí)物：對庫存、資金的時點(diǎn)狀態(tài)或期間狀況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)物主要以財(cái)務(wù)為主，所以主要說的是財(cái)務(wù)審計(jì);2.審計(jì)對象為項(xiàng)目：對某一個項(xiàng)目的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，包括前期制定成本和項(xiàng)目計(jì)劃，中期執(zhí)行，后期核查等;3.審計(jì)對象為人：審計(jì)項(xiàng)目關(guān)鍵責(zé)任人在項(xiàng)目建設(shè)中的一切行為，杜絕職權(quán)濫用、以權(quán)謀私等現(xiàn)象?？梢钥闯鲂姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制就是在做審計(jì)，對經(jīng)濟(jì)活動的效率和效果進(jìn)行全方面評價和控制，強(qiáng)化行政崗事業(yè)單位管理效果。

（四）內(nèi)部控制提高風(fēng)險意識、責(zé)任意識

內(nèi)部控制既是在提升行政事業(yè)單位的風(fēng)險意識，也是在提升行政事業(yè)單位工作人員的責(zé)任意識，在項(xiàng)目建設(shè)管理和全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，能讓行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)況更加良好，解決行政事業(yè)單位中可能或已經(jīng)存在的問題，也讓行政事業(yè)單位工作人員做好本職工作。

二、管理現(xiàn)狀分析

（一）意識淡薄，觀念滯后

內(nèi)部控制意識淡薄、觀念滯后是當(dāng)前行政事業(yè)單位普遍存在的問題，其反映出的一個根本問題就是單位內(nèi)部人員對內(nèi)部控制的不重視、不關(guān)注，致使內(nèi)部控制難以有效進(jìn)行。出現(xiàn)這種狀況的原因如下：第一，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)階層認(rèn)知不夠。領(lǐng)導(dǎo)階層在行政事業(yè)單位中的重要性不言而喻，其對于內(nèi)部控制缺乏正確認(rèn)知，觀念滯后、意識淡薄，一度施行“一言堂”的管理模式，間接阻礙了全員參與內(nèi)部控制，影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理實(shí)效性;第二，行政事業(yè)單位重發(fā)展、輕管理。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的形勢下，部分行政事業(yè)單位對于單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重視，相應(yīng)地對內(nèi)部管理就有所忽視，甚至將內(nèi)部控制一度強(qiáng)加于財(cái)務(wù)部門，致使單位內(nèi)部控制管理實(shí)效性大打折扣;第三，行政事業(yè)單位員工認(rèn)知欠缺。由于領(lǐng)導(dǎo)階層對于內(nèi)部控制的認(rèn)知問題，致使單位內(nèi)部員工對此項(xiàng)管理工作認(rèn)知不足，消極懈怠，在內(nèi)部控制管理工作中“渾水摸魚”，形式主義盛行。

（二）管理機(jī)制不健全

完善的管理機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，而現(xiàn)階段的部分行政單位在管理機(jī)制方面相對片面，致使內(nèi)部控制管理難以有效進(jìn)行。具體如下：第一，法律法規(guī)不健全。國家對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理僅出臺了一系列文件，用于指引企業(yè)進(jìn)行管理，但其不同于法律法規(guī)，缺乏一定的權(quán)威性和配套指引，在實(shí)際的管理工作中難以起到實(shí)質(zhì)性作用;第二，規(guī)整制度不健全。隨著社會的發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷變化，相應(yīng)的規(guī)章制度并未與時俱進(jìn)，使得單位內(nèi)部管理工作實(shí)施過程中相對混亂，無據(jù)可依，嚴(yán)重影響單位內(nèi)部管理實(shí)效性;第三，控制機(jī)構(gòu)不明確。行政事業(yè)單位相關(guān)指導(dǎo)性文件明確指出內(nèi)部控制管理需要多部門協(xié)作，應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)施行，而目前很多單位對此不夠重視，相關(guān)崗位甚至是相互兼崗，可想而知其管理工作的實(shí)施情況。

（三）執(zhí)行力度不足

執(zhí)行力度不夠是當(dāng)前行政事業(yè)單位普遍面臨的一個重要問題，這使得很多制度、法規(guī)難以得到有效檢驗(yàn)，嚴(yán)重阻礙單位內(nèi)部控制的實(shí)施與革新。出現(xiàn)上述問題的原因如下：第一，單位全員對此不重視。上述談到領(lǐng)導(dǎo)階層認(rèn)知欠缺、觀念滯后，使得單位全員對內(nèi)部控制缺乏認(rèn)知，當(dāng)然，也就對此項(xiàng)工作不夠重視，這使得內(nèi)部控制管理工作在執(zhí)行方面受阻，全員消極懈怠的局面是當(dāng)前行政事業(yè)單位必須重視的一個問題;第二，單位人員專業(yè)素質(zhì)高低不平。行政事業(yè)單位內(nèi)部人員專業(yè)素質(zhì)并不平齊，這使得內(nèi)部控制管理工作難以有效落實(shí)，全員參與難以實(shí)施，這就使得內(nèi)部控制管理工作執(zhí)行受阻;第三，預(yù)算執(zhí)行力欠缺。預(yù)算執(zhí)行力是行政事業(yè)單位必須考慮的一個重要問題，很多單位在此方面相對消極，預(yù)算工作形同虛設(shè)，內(nèi)部控制管理執(zhí)行受阻。

三、對策及建議

（一）單位內(nèi)部加強(qiáng)宣教

內(nèi)部控制的實(shí)施應(yīng)從理論知識與意識培養(yǎng)著手，增強(qiáng)單位全員內(nèi)部控制意識，使得單位內(nèi)部從領(lǐng)導(dǎo)階層至基層員工，均對內(nèi)部控制有一個正確且清晰的認(rèn)知，從而能夠在思想上有所重視，在行為上進(jìn)行實(shí)踐。對此，相關(guān)行政事業(yè)單位可以積極采取宣教工作，借助新舊媒體結(jié)合的方式實(shí)施宣傳。舊媒體可靠、真實(shí)，具備一定的權(quán)威性，新媒體高效、廣泛，具備較強(qiáng)的時效性，將二者有效結(jié)合，進(jìn)行內(nèi)部宣教，增強(qiáng)全員基礎(chǔ)理論知識及其意識觀念，承認(rèn)使得單位全員對內(nèi)部控制足夠重視，為后續(xù)內(nèi)部控制的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，如此宣傳是不夠的，還需要開展系統(tǒng)全面的培訓(xùn)工作，使得內(nèi)部人員對于內(nèi)部控制有一個清晰、全面的認(rèn)知，相應(yīng)的實(shí)踐能力也能夠得到有效提升。為確保培訓(xùn)工作有效進(jìn)行，可以進(jìn)行專項(xiàng)小組或部門的設(shè)立，專職專項(xiàng)負(fù)責(zé)員工培訓(xùn)工作。具體可從以下幾個方面展開培訓(xùn)：第一，理論知識。對全員進(jìn)行理論知識的培訓(xùn)教育，使得全員對于內(nèi)部控制相關(guān)理論知識有一個清晰的認(rèn)知，為全員意識的培養(yǎng)及觀念的革新奠定基礎(chǔ);第二，規(guī)章制度。完善的規(guī)章制度要落實(shí)就需要進(jìn)行制度的普及，通過宣教，讓新制度得以有效落實(shí)，服務(wù)于單位內(nèi)部控制管理;第三，法律法規(guī)。法律法規(guī)的權(quán)威性能夠有效督促全員參與內(nèi)部控制管理，在進(jìn)行宣教時要將此納入重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容之列。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)可以對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起到約束和管控的作用，能夠有效增強(qiáng)單位全員控制意識，增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力度。目前，國家相關(guān)部門對于行政事業(yè)單位只是推行一些指導(dǎo)性的文件，以推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的革新與發(fā)展，如《內(nèi)部控制規(guī)范》，其便是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的參考，指導(dǎo)單位內(nèi)部控制有效實(shí)施。但隨著單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理的革新與發(fā)展，這類文件的指導(dǎo)效用就會大幅下滑，其局限性太強(qiáng)，難以契合當(dāng)下行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作。且該類文件的權(quán)威性相對較弱，在一定程度上難以發(fā)揮真實(shí)效用。

（三）建立健全內(nèi)部控制部門

要想落實(shí)內(nèi)部控制工作，完善、專業(yè)的機(jī)構(gòu)不可或缺，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涉及多個方面、多個部門，需要完善、專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從多個方面、多個角度實(shí)施監(jiān)督管理，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作可持續(xù)進(jìn)行，可以說建立健全內(nèi)部控制部門對單位發(fā)展建設(shè)有非常積極的作用。在建立健全內(nèi)部控制部門方面，需要行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層明確內(nèi)部控制的重要性，注意兩個方面，一方面是內(nèi)部控制部門的獨(dú)立性，內(nèi)部控制部門不隸屬于任何部門之下，直接對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層或黨委負(fù)責(zé)，從而保證內(nèi)部控制能做到位，一方面要給予內(nèi)部控制部門一定權(quán)限，這個權(quán)限不是處理權(quán)，而是查閱資料和監(jiān)督的權(quán)限，舉個例子，萬達(dá)集團(tuán)的萬達(dá)審計(jì)部，在業(yè)內(nèi)出了名的嚴(yán)格，萬達(dá)審計(jì)部有上級領(lǐng)導(dǎo)的批條，去某一部門開展調(diào)查、核實(shí)、審計(jì)工作，部門必須無條件配合。

（四）合理規(guī)劃內(nèi)部控制計(jì)劃

內(nèi)部控制工作本質(zhì)上對于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)經(jīng)營全過程的人、事、資金、組織結(jié)構(gòu)等多要素進(jìn)行管控，對其經(jīng)濟(jì)性、效益性進(jìn)行核查和審計(jì)，考慮到內(nèi)部控制會占有行政事業(yè)單位資源，一定程度上會降低行政事業(yè)單位工作效率，因此內(nèi)部控制并不是大包大攬，并不是任何工作都需要審查，應(yīng)該根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際建設(shè)情況，收集過往數(shù)據(jù)，合理規(guī)劃需要開展控制的對象，減少不必要的流程，減少無用功，要有章程，要有主次之分，讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作服務(wù)于行政事業(yè)單位，提升行政事業(yè)單位工作有效性。

（五）提高內(nèi)部控制的協(xié)調(diào)性，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

提高內(nèi)部控制的協(xié)調(diào)性，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境是對于多點(diǎn)來說的。這里簡單介紹幾方面1.內(nèi)控工作的協(xié)調(diào)性：行政事業(yè)單位屬于企業(yè)，但又與行政事業(yè)單位項(xiàng)目建設(shè)工作不同，需要形成協(xié)調(diào)性;2.多方面審計(jì)的協(xié)調(diào)性：行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)既要對人對事審計(jì)，也要對資金和物資審計(jì)，需要形成協(xié)調(diào)性;3.內(nèi)部控制方式的協(xié)調(diào)性：企業(yè)內(nèi)部控制既要有嚴(yán)肅有威嚴(yán)，能讓監(jiān)督核查工作更加順利，也需要柔和性，內(nèi)部控制只是為提升管理質(zhì)量，而不是針對某人某事，柔性內(nèi)控往往會有意想不到的收獲，能極大避免內(nèi)部控制成為行政事業(yè)單位工作人員“眼中釘肉中刺”的現(xiàn)狀;4.有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的協(xié)調(diào)性：關(guān)注行政事業(yè)單位的無形資產(chǎn)，包括事業(yè)單位文化、事業(yè)單位技術(shù)工藝等，這些同樣重要;5.事前控制與事后控制的協(xié)調(diào)性：很多情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制偏向于事后控制，但因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的工作比較固定，與社會企業(yè)不同，事前控制往往更加重要，落實(shí)全面預(yù)算審計(jì)，成效更好;6.要治標(biāo)還要治本：不能光查問題，還要分析問題的成因，進(jìn)一步優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)控，從根本上減少問題。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制人員培訓(xùn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)對多方面進(jìn)行審計(jì)，也就需要精通多方面知識的人才，不僅要求人才對本專業(yè)、本職業(yè)的技能深入學(xué)習(xí)，更要對其他方面知識有不同程度的了解，例如說一個建筑工程建設(shè)項(xiàng)目，內(nèi)部控制人員往往需要了解財(cái)務(wù)知識、項(xiàng)目管理、工程技術(shù)、繪圖識圖等各方面的技能，因此需要加強(qiáng)內(nèi)部控制人員培訓(xùn)，構(gòu)建專門的、長效的培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)“一專多能”型內(nèi)控人才，對內(nèi)控工作的展開有極大幫助。

（七）建立健全規(guī)章制度

完善的制度與機(jī)構(gòu)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的重要支撐，亦是內(nèi)部控制高效進(jìn)行的有力保障。上述談到，部分行政單位內(nèi)部控制相關(guān)制度片面、機(jī)構(gòu)缺失，這在一定程度上阻礙了單位內(nèi)部控制的實(shí)施。內(nèi)部控制是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，尤其是行政事業(yè)單位，其需要完善的制度和機(jī)構(gòu)去實(shí)施和管理，以確保單位內(nèi)部控制管理工作得以流暢、高效進(jìn)行。相關(guān)行政單位首先應(yīng)對內(nèi)部控制有一個正確且清晰的認(rèn)知，并對此項(xiàng)工作足夠重視，在此基礎(chǔ)上分析自身實(shí)況，結(jié)合自身業(yè)務(wù)流程對單位內(nèi)部控制的相關(guān)制度予以優(yōu)化和完善，建立健全內(nèi)部控制規(guī)章制度，從人員行為到操作流程均需涉及，且要根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行細(xì)化、完善，對不適用的制度予以廢除，對缺失的制度進(jìn)行補(bǔ)充，確保單位內(nèi)部控制相關(guān)制度健全。當(dāng)然，還需要同步構(gòu)建風(fēng)險預(yù)防體系，對實(shí)施內(nèi)部控制管理的風(fēng)險進(jìn)行一個綜合性的評估，并能夠及時采取措施進(jìn)行應(yīng)對，將風(fēng)險排除，保障單位內(nèi)部控制順利進(jìn)行。

結(jié) 語

行政事業(yè)單位在我國社會體系中占據(jù)重要地位，其內(nèi)部控制管理應(yīng)做到與時俱進(jìn)，針對目前此方面人員意識淡薄、觀念滯后、管理機(jī)制不健全以及執(zhí)行力度不足等一系列問題，相關(guān)部門及企業(yè)應(yīng)對此予以高度重視，通過宣教工作增強(qiáng)企業(yè)全員內(nèi)部控制管理意識與認(rèn)知，為內(nèi)部控制管理工作的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，同時，根據(jù)市場實(shí)情，進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的完善，借助法律的權(quán)威性來推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作的實(shí)施。另外，還需要完善相關(guān)規(guī)章制度，并切實(shí)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)內(nèi)部控制管理工作的革新與實(shí)施。

（作者單位：聊城市茌平區(qū)實(shí)驗(yàn)幼兒園）

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