內(nèi)控視角下N學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題研究

王興槐

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，并基于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)提升的要求，高等職業(yè)教育的改革和發(fā)展已進(jìn)入以質(zhì)圖強(qiáng)、質(zhì)量與實(shí)力并重的全新階段。在此背景下，本文在了解N學(xué)院組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制建設(shè)狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合該院校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行的實(shí)際情況，從內(nèi)部控制的視角出發(fā)，分析該院?，F(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并根據(jù)分析結(jié)果，提出了完善內(nèi)控控制體系和運(yùn)行監(jiān)督的對(duì)策，以期能對(duì)其他高職院校加強(qiáng)預(yù)算管理，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高預(yù)算管理水平有所幫助。

一、前言

高等職業(yè)教育作為我國(guó)高等教育的重要組成部分，承擔(dān)著為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的重要任務(wù)。最近幾年，伴隨著社會(huì)對(duì)高級(jí)技術(shù)人才需求的不斷“膨脹”以及政策利好的推動(dòng)，高等職業(yè)教育與高等職業(yè)院校得到了迅速發(fā)展。與此同時(shí)，政府對(duì)高等職業(yè)院校投入不斷加大，高等職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金也逐年增加，資金如何合理利用，資金使用效率如何提高，已成為亟需解決的問(wèn)題。全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理，建立以?xún)?nèi)部控制為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理體系，是確保高校資金高效使用、財(cái)務(wù)管理工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

二、建立健全內(nèi)部控制對(duì)高職院校預(yù)算績(jī)效管理的意義

預(yù)算績(jī)效管理是指依據(jù)單位的整體發(fā)展規(guī)劃，以現(xiàn)金流量為中心，通過(guò)預(yù)算管理的相關(guān)環(huán)節(jié)將目標(biāo)分配給各個(gè)部門(mén)，對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程管理以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的內(nèi)部管理會(huì)計(jì)制度。而內(nèi)部控制作為單位財(cái)務(wù)管理的另一個(gè)重要方面，它與預(yù)算績(jī)效管理相互作用、相輔相成，共同為高職院校績(jī)效管理的有效開(kāi)展而服務(wù)。

在預(yù)算管理過(guò)程中存在著許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，全面加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)與顯著增加具體措施的實(shí)施力度是識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，是保障整個(gè)預(yù)算流程順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。運(yùn)行有效、監(jiān)督到位的內(nèi)部控制制度是確保預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng)完好執(zhí)行的有力保障，能有效防止預(yù)算管理流于形式。

三、N學(xué)院基本情況介紹

（一）學(xué)院基本概況

N職業(yè)學(xué)院位于G省L市，是一所經(jīng)G省人民政府批準(zhǔn)、國(guó)家教育部門(mén)注冊(cè)備案的全日制公辦高等學(xué)校，是G省首批中高職一體化辦學(xué)的高等職業(yè)院校。學(xué)院的辦學(xué)歷史可追溯到1958年，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，學(xué)院的辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，辦學(xué)條件顯著改善，辦學(xué)理念和特色愈見(jiàn)凸顯，形成了院校規(guī)模、師生結(jié)構(gòu)、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生綜合素質(zhì)、社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。學(xué)院現(xiàn)設(shè)有兩個(gè)校區(qū)，占地面積達(dá)1500多畝，資產(chǎn)總額超10億元，目前，全日制在校學(xué)生規(guī)模達(dá)8000余人，專(zhuān)兼職教師500余人。學(xué)院專(zhuān)業(yè)設(shè)置齊全，分布合理，設(shè)有8個(gè)系部，涉及10多個(gè)專(zhuān)業(yè)大類(lèi)30多個(gè)明細(xì)專(zhuān)業(yè)。

（二）學(xué)院預(yù)算管理體制及機(jī)構(gòu)設(shè)置

N職業(yè)學(xué)院現(xiàn)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”預(yù)算績(jī)效管理體制，是在校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，計(jì)劃財(cái)務(wù)科為學(xué)院一級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理學(xué)院預(yù)算工作。學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)科及預(yù)算管理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖a所示，在計(jì)劃財(cái)務(wù)科內(nèi)配備一名專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)預(yù)算和決算業(yè)務(wù)。

四、從內(nèi)控視角看N學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理組織建設(shè)及人員配備不夠合理

從N學(xué)院現(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，其沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理委員會(huì)或類(lèi)似專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，預(yù)算績(jī)效管理由計(jì)劃財(cái)務(wù)部門(mén)集中管理，組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠合理。且雖然計(jì)劃財(cái)務(wù)部門(mén)設(shè)置了專(zhuān)職的預(yù)算績(jī)效管理崗位，但預(yù)算管理崗位人員配備不足，工作量較大。此外，預(yù)算績(jī)效管理崗位任重而道遠(yuǎn)，在財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)職預(yù)算管理的人員除了需完成本職工作外還需兼任繁雜的財(cái)務(wù)處理工作，專(zhuān)職預(yù)算管理崗位通常一人多崗，難以保證高效開(kāi)展工作，崗位職責(zé)不夠清晰，難以保證高質(zhì)量履行職責(zé)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制建設(shè)不夠健全

內(nèi)部控制是預(yù)算績(jī)效管理的核心和基礎(chǔ)，N職業(yè)學(xué)院雖然建立了與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但尚未形成系統(tǒng)的管理方法或成套的規(guī)章制度，在部分業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)格，關(guān)鍵控制存在缺陷，無(wú)法完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。此外，在職責(zé)分離、授權(quán)審批、內(nèi)部審計(jì)、業(yè)務(wù)流程、信息披露等多個(gè)內(nèi)控環(huán)節(jié)不夠成熟完善、適用性不足，存在制度相互管理、業(yè)務(wù)相互控制的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制執(zhí)行不夠到位

內(nèi)部控制要取得好的效果，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，落實(shí)到位。一方面，N學(xué)院對(duì)各二級(jí)部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中監(jiān)督乏力，導(dǎo)致部分二級(jí)部門(mén)在預(yù)算年度收到核定的預(yù)算指標(biāo)后，制定粗略的資金使用計(jì)劃或簡(jiǎn)單按照上年度預(yù)算進(jìn)行修改，使得部門(mén)預(yù)算編制不夠合理。另一方面，由于未將預(yù)算執(zhí)行情況納入預(yù)算年度內(nèi)相關(guān)內(nèi)部部門(mén)及其主管領(lǐng)導(dǎo)的考核體系，導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)活動(dòng)缺乏激勵(lì)和牽制，部分部門(mén)在預(yù)算支出審批時(shí)較為隨意。除此之外，預(yù)算管理部門(mén)在控制二級(jí)部門(mén)補(bǔ)充預(yù)算調(diào)整時(shí)，向主管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示并向財(cái)務(wù)部門(mén)申報(bào)后即可追加，審批略顯靈活，不夠剛性。

（四）預(yù)算績(jī)效管理信息化程度不高

在信息時(shí)代，信息化已廣泛滲透于新時(shí)期經(jīng)濟(jì)管理工作的各個(gè)方面，如果在預(yù)算管理中引入信息技術(shù)，可獲得更加有效的信息流通和共享、更加集中的信息管理、更加規(guī)范的流程、更加科學(xué)的決策。從目前來(lái)看，N職業(yè)學(xué)院信息技術(shù)應(yīng)用程度不高，學(xué)院尚未將全面預(yù)算管理信息化建設(shè)事項(xiàng)提上日程，預(yù)算項(xiàng)目的編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)依然借助傳統(tǒng)的Excel技術(shù)來(lái)完成，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理信息化軟件。這樣會(huì)影響預(yù)算績(jī)效信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、完整性，不利于預(yù)算信息的傳遞，增加了人為操縱的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督。

五、N學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題的原因分析

（一）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作不夠重視

學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作不夠重視，首先，在預(yù)算管理的內(nèi)控制度建設(shè)方面，改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)落實(shí)乏力;其次，預(yù)算執(zhí)行時(shí)對(duì)審批、授權(quán)不到位等情況，把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管缺失;除此之外，在專(zhuān)職預(yù)算管理的人員配備不足的情況下，未能及時(shí)進(jìn)行人事調(diào)整與培訓(xùn)。

（二）預(yù)算及內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不高

N學(xué)院當(dāng)前的預(yù)算及內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于二級(jí)部門(mén)之中，由于具體工作人員要受到學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部及權(quán)力部門(mén)的制約，因此獨(dú)立性較差，這將會(huì)使預(yù)算及內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等都變得“步履維艱”。

（三）預(yù)算管理及內(nèi)控相關(guān)工作人員缺乏有效培訓(xùn)

制度的合理建設(shè)及有力推進(jìn)與參與人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密不可分，通過(guò)一份對(duì)N學(xué)院預(yù)算績(jī)效內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行情況的調(diào)查問(wèn)卷顯示，學(xué)院直接或間接參與預(yù)算及內(nèi)控管理工作的人員占全部問(wèn)卷人數(shù)的61.2%，但對(duì)一些基礎(chǔ)理論完全不了解的人員竟達(dá)到57.47%，另外，全部接受問(wèn)卷的對(duì)象中近五年沒(méi)有參加過(guò)預(yù)算及內(nèi)控制度培訓(xùn)的人員也有64.37%，這一切數(shù)據(jù)都在表明，學(xué)院對(duì)參與預(yù)算管理及內(nèi)控工作的人員缺乏有效培訓(xùn)。

（四）學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)渡期的銜接工作尚未完成

幾年前，N學(xué)院由幾所中等職業(yè)院校整合合并設(shè)置，經(jīng)過(guò)了幾年的轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)渡期，學(xué)院已基本褪去了初建時(shí)期的“稚氣”，且在辦學(xué)理念、內(nèi)涵發(fā)展等方面形成了特色體系，但由于涉及機(jī)構(gòu)整合、資產(chǎn)整合、制度整合、人員整合及管理整合等多方面復(fù)雜的整合工作，絕不會(huì)一蹴而就，相應(yīng)地整合轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)渡期帶來(lái)的“歷史遺留”問(wèn)題也在預(yù)算及內(nèi)控管理工作中體現(xiàn)出來(lái)。

六、內(nèi)控視角下解決N學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善預(yù)算績(jī)效管理組織建設(shè)，合理配備專(zhuān)職人員

不合理的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)將不利于加強(qiáng)對(duì)學(xué)院全面預(yù)決算的監(jiān)督和審查，也不適應(yīng)新時(shí)期、新環(huán)境、新目標(biāo)的要求。為切實(shí)貫徹落實(shí)全面預(yù)算管理的新要求，全面助力預(yù)算管理取得新成效，豐富內(nèi)部控制新舉措，推進(jìn)管理效率新突破，實(shí)現(xiàn)資源合理配置的目標(biāo)，高職院校按照“集中決策，分層管理”的原則，盡量整合部門(mén)資源，設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，理順預(yù)算管理部門(mén)與其他部門(mén)的職能關(guān)系，建立職責(zé)明確、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。預(yù)算管理工作涉及程序繁多。因此，在專(zhuān)職人員的選拔上，不僅要考慮懂財(cái)務(wù)、懂管理、懂法律等方面的專(zhuān)業(yè)人才，而且要適當(dāng)增加能夠連任的年輕干部數(shù)量，從而便于工作的延續(xù)性，解決人員配備不合理的情況;同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理人員的培訓(xùn)和考核，定期對(duì)預(yù)算管理崗位進(jìn)行輪崗，保持預(yù)算管理隊(duì)伍的活力。

（二）健全預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)控建設(shè)，實(shí)時(shí)更新內(nèi)控制度

內(nèi)部控制是加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制約，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，保證單位預(yù)算績(jī)效管理成效的有效舉措。高職院校應(yīng)結(jié)合自身組織管理和工作實(shí)際，按照分管施權(quán)、按崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、強(qiáng)化過(guò)程控制、依法合規(guī)運(yùn)行的要求，及時(shí)制定出適用性強(qiáng)、匹配度高的內(nèi)部控制制度，并根據(jù)單位實(shí)際實(shí)時(shí)更新內(nèi)控制度。具體而言，第一，要分解預(yù)算管理相關(guān)部門(mén)職能，梳理每個(gè)崗位的業(yè)務(wù)流程，明確重點(diǎn)崗位和風(fēng)險(xiǎn)管理中心，分離不相容崗位。第二，要對(duì)權(quán)力集中的關(guān)鍵崗位進(jìn)行定期輪崗。第三，在內(nèi)部授權(quán)審批制度建立時(shí)要遵循相互制約的原則，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合，與讓權(quán)力拴上責(zé)任的繩子;堅(jiān)持授權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合，為授權(quán)帶上可視的鏡子;第四，要實(shí)行內(nèi)部員工及部門(mén)的工作業(yè)績(jī)考核機(jī)制，并將考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)選先的依據(jù)。

（三）嚴(yán)格預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)控執(zhí)行，有效降低管理風(fēng)險(xiǎn)

為更好統(tǒng)一預(yù)算單位口徑，實(shí)現(xiàn)公平分配，編制部門(mén)在收到獲批的預(yù)算指標(biāo)后應(yīng)制定詳細(xì)的資金使用計(jì)劃，以保證預(yù)算的完整性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理部門(mén)應(yīng)對(duì)預(yù)算編制提出明確的編制要求，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)開(kāi)展定期和不定期檢查。其次，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況納入單位內(nèi)部有關(guān)部門(mén)及其負(fù)責(zé)人的年度考核，考核評(píng)選首先要經(jīng)過(guò)一票否決，以提高單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的重視程度。二級(jí)部門(mén)預(yù)算追加調(diào)整時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)嚴(yán)格管理。二級(jí)部門(mén)只有在預(yù)算追加申請(qǐng)得到論證和批準(zhǔn)后才可追加。

（四）充分預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，科學(xué)編制單位預(yù)算

要充分發(fā)揮績(jī)效管理“照明燈”的作用，必須讓預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用優(yōu)質(zhì)化。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施過(guò)程中，要以?xún)?nèi)部控制管理為切入點(diǎn)，把內(nèi)部控制融入到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的全過(guò)程。首先，職業(yè)院校應(yīng)將預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，圍繞單位總體布局、戰(zhàn)略任務(wù)、資產(chǎn)配置計(jì)劃和年度工作計(jì)劃等，樹(shù)立業(yè)財(cái)融合、相互促進(jìn)的績(jī)效管理理念，以預(yù)算資金管理為主線，從投入管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等方面，制定細(xì)化量化、合理可行的指標(biāo)體系。其次，單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，通過(guò)資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率實(shí)際完成率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、成本節(jié)約率等指標(biāo)的計(jì)算和考核，全面分析評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的效果，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。此外，單位要形成部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況分析表，根據(jù)分析表進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)和廣泛討論交流，并將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一預(yù)算年度的編制。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，致力打造“掌上預(yù)算”

為切實(shí)提高高職院校預(yù)算績(jī)效管理效率，加強(qiáng)內(nèi)部控制，必須建立預(yù)算管理和內(nèi)部控制的信息管理系統(tǒng)。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)信息化建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，組織資產(chǎn)購(gòu)置部門(mén)人員進(jìn)行調(diào)研和考察，盡快將預(yù)算管理和內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)事項(xiàng)提上日程;其次，應(yīng)大幅提升對(duì)信息化建設(shè)的資金投入，強(qiáng)化資金支持，穩(wěn)步推進(jìn)信息化建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施;再次，單位內(nèi)部各部門(mén)及員工要加強(qiáng)信息技術(shù)學(xué)習(xí)意識(shí)，一方面應(yīng)廣泛開(kāi)展對(duì)信息技術(shù)的宣傳和指引，另一方面應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)對(duì)單位員工的信息技術(shù)水平培訓(xùn)工作。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，職業(yè)院校應(yīng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求建立相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理模式，采取有效方式將預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制體系相結(jié)合，為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施提供有力保障。建立以?xún)?nèi)部控制為視角的預(yù)算績(jī)效管理模式，需要單位加強(qiáng)意識(shí)，完善預(yù)算管理組織建設(shè)，合理配備專(zhuān)職人員;健全內(nèi)控制度和監(jiān)督制度體系建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效內(nèi)控執(zhí)行;細(xì)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分利用預(yù)算執(zhí)行分析評(píng)價(jià)結(jié)果;加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，為職業(yè)院校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序開(kāi)展提供有力支持。

（作者單位：甘肅能源化工職業(yè)學(xué)院）

基金項(xiàng)目

甘肅省高等學(xué)校財(cái)務(wù)課題（項(xiàng)目編號(hào)：甘教財(cái)〔2020〕20號(hào)）。

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