老工業(yè)企業(yè)家屬區(qū)改造模式研究及建議

張宗興 張雨晗

【摘 要】?在“城市雙修”和高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，附加在國企身上的社會(huì)職能增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于資源整合，眾多老工業(yè)企業(yè)家屬區(qū)面臨著更新改造?？紤]到這一問題的復(fù)雜性，文章以中車成都機(jī)車車輛有限公司家屬區(qū)為例，針對這一典型的20世紀(jì)50年代建廠配套職工住宅區(qū)的“三供一業(yè)”改造工程進(jìn)行實(shí)地調(diào)研走訪，通過從改造模式、實(shí)施過程、問題與亮點(diǎn)等方面進(jìn)行闡述并加以分析，提出意見和建議，為后續(xù)的其他企業(yè)老舊家屬區(qū)改造實(shí)施提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】老工業(yè)企業(yè)家屬區(qū); “三供一業(yè)”改造工程; 改造模式; 問題與建議

近年來，為解決城市建設(shè)過程中存在的居住環(huán)境，提升居住品質(zhì)等問題，中央提出了要大力開展生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)（以下統(tǒng)稱“城市雙修”）工作[1]，以改善人居環(huán)境，補(bǔ)足城市短板，推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在“城市雙修”的大背景下，2015年以來，國務(wù)院、國務(wù)院國資委、地方政府相繼出臺政策文件，要求國有企業(yè)開展職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交改造工作，旨在改善人居環(huán)境，增強(qiáng)民生福祉，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。其間，恰逢成都市成華區(qū)大量國企工廠實(shí)施“轉(zhuǎn)型升級、退城入園”，整體搬遷至中心城區(qū)以外?！叭┮粯I(yè)”分離移交改造工作從根本上剝離了老牌國企承擔(dān)的社會(huì)職能內(nèi)容[3]，將企業(yè)家屬區(qū)整體推向社會(huì)，有利于公共資源整合與基礎(chǔ)設(shè)施的改造提升，同時(shí)改善職工居住環(huán)境。

中車成都機(jī)車車輛有限公司（以下簡稱“中車成都公司”）家屬區(qū)作為典型的國企職工家屬區(qū)，自1951年成立起已經(jīng)歷60余年，企業(yè)從1952年到2010年分期、分批建設(shè)，在成華區(qū)下澗槽社區(qū)已建成占地面積約23 ha的職工家屬區(qū)，總樓棟126棟、總戶數(shù)5 298戶，建筑面積約32×104 m2，形成了富有特色的“一坊五坪”的歷史格局。由于建筑歷時(shí)較久，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，家屬區(qū)改造前普遍存在水、電線路老化，供水需要分時(shí)加壓，供電高峰頻繁跳閘等問題;小區(qū)內(nèi)多為低層老舊樓房，樓棟外觀雜亂，活動(dòng)空間狹窄，架空線密布，車輛亂停亂放，違章搭建現(xiàn)象嚴(yán)重，公共活動(dòng)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。

針對城市雙修工作要求和家屬區(qū)的現(xiàn)狀，中車成都公司按照“先改造、后移交”的總體思路，以“有機(jī)更新+社區(qū)治理”為理念，堅(jiān)持“依法依規(guī)、規(guī)范操作，創(chuàng)新作為、打造典范”的方針，合規(guī)高效地推進(jìn)家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造移交工作。截至2018年底，改造工程已完工，小區(qū)環(huán)境煥然一新：基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、新舊動(dòng)能系統(tǒng)轉(zhuǎn)換、管理服務(wù)品質(zhì)提升，獲得職工家屬、當(dāng)?shù)卣?、接收方的一致好評（圖1、圖2）。

筆者于2018年對中車成都公司家屬區(qū)改造工作進(jìn)行了走訪，本次通過對中車成都公司、施工單位和物業(yè)工作負(fù)責(zé)人以及當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行訪談，從改造模式、實(shí)施過程、問題建議等方面對中車成都公司家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造工程進(jìn)行總結(jié)分析，以期為同類型國企家屬區(qū)的改造提升工作提出自己的建議。

1 “三供一業(yè)”分離移交模式的研究

“三供一業(yè)”分離移交是國有企業(yè)改造的重要組成部分，是剝離企業(yè)辦社會(huì)和解決遺留問題實(shí)施方案的重要內(nèi)容[4]。全國各地多個(gè)城市從2012年開始試點(diǎn)，通過探索逐步推進(jìn)國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交?？偨Y(jié)分析各地試點(diǎn)選取的分離移交模式，大致可以分為兩類，即“先改造，后移交”和“先移交，后改造”。兩種改造模式各自具有其特征和實(shí)施條件，筆者對其進(jìn)行了總結(jié)對比，如表1所示。

通過對比不難發(fā)現(xiàn)，“先改造，后移交”的方式更加便于統(tǒng)籌推進(jìn)工作，能夠保證施工進(jìn)度，利于公眾參與和保障居民基本利益，但企業(yè)需要承擔(dān)巨大的改造成本。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)效益下滑，財(cái)政二次分配收入減少的情況下，“先改造、后移交”的模式勢必會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力，而由政府主導(dǎo)的“先移交、后改造”的改造模式會(huì)逐漸成為主流。

當(dāng)前，盡管很多試點(diǎn)城市出臺的相關(guān)《實(shí)施細(xì)則》，也優(yōu)先強(qiáng)調(diào)了“先移交，后改造”原則[5]，但在具體的實(shí)施過程中，“先移交，后改造”的原則往往難以推進(jìn)。在實(shí)際操作上接收方經(jīng)常高筑“門檻”，對“必要的改造”等范圍加以界定，導(dǎo)致有總量過半的改造項(xiàng)目移交方都需要按照接收方的要求進(jìn)行改造后才能實(shí)現(xiàn)接收[6]。這類由接收方掌握絕對操控權(quán)的“先移交”，將部分原本該由其負(fù)責(zé)的存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的工程項(xiàng)目，強(qiáng)行捆綁給了移交方，實(shí)質(zhì)上與“先改造、后移交”并無二致。

2 中車成都公司家屬區(qū)改造模式的選取

中車成都公司根據(jù)總公司的原則要求及成都市的政策環(huán)境，結(jié)合家屬區(qū)實(shí)際情況，基于以下考慮：一是資金來源有保證，本次中車成都公司家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造資金由政府和企業(yè)分?jǐn)?，其中政府（國資委）直接撥款50 %，企業(yè)出資50 %（其中中車總公司30 %，中車成都公司20 %）;二是改造周期可控制，項(xiàng)目推進(jìn)可按照合同執(zhí)行，成都公司作為付款方有絕對話語權(quán);三是施工現(xiàn)場能管理，由成都公司主導(dǎo)，避免多方協(xié)調(diào)影響效率;四是符合成都市政策要求，能夠確保在政策時(shí)限內(nèi)同時(shí)完成改造和移交[7]，最終選取了“先改造、后移交”的模式。

3 中車成都公司家屬區(qū)改造實(shí)施過程及存在問題

中車成都公司家屬區(qū)改造前后對比見圖4～圖7。

3.1 改造工作流程

中車成都公司家屬區(qū)“三供一業(yè)”實(shí)施改造工程主要有以下幾個(gè)階段：

（1）成立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組。

（2）委托設(shè)計(jì)院對改造工程進(jìn)行設(shè)計(jì)，開展改造相關(guān)的宣傳工作。

（3）確定供水、供氣、物業(yè)改造實(shí)施單位。

（4）組建聯(lián)合工作組，定期組織召開現(xiàn)場會(huì)，掌握施工進(jìn)度，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目各階段過程中遇到的各種難題。

（5）選取改造示范區(qū)，同步進(jìn)行供水、供氣、物業(yè)改造工作。

（6）對整體改造區(qū)域全面開展“三供一業(yè)”改造工程。

（7）供水、供氣、供電、物業(yè)改造項(xiàng)目全部完成。

3.2 改造工程實(shí)施中存在的問題

3.2.1 前期改造方案宣傳工作不到位

本次家屬區(qū)改造方案相關(guān)的宣傳工作由街道辦負(fù)責(zé)，物業(yè)公司配合開展，主要以展示規(guī)劃圖紙、效果圖等手段進(jìn)行，而在居民針對方案中房前屋后停車位的規(guī)整，隔離墻的拆除，瀝青路面的改造等問題提出了不理解意見之后，主管部門并沒有及時(shí)采取措施對問題進(jìn)行逐一講解或落實(shí)，為前期改造實(shí)施的啟動(dòng)造成了一定的阻礙。

3.2.2 拆違工作實(shí)施主體單一

經(jīng)過幾十年的日積月累，家屬區(qū)違章搭建多達(dá)500余處，約15 000 m2，多為居民樓前屋后自種的花草區(qū)域和堆放雜物的簡易屋棚。改造工程動(dòng)工初期，需要對于違章搭建進(jìn)行統(tǒng)一拆除以還原改造空間，而由于觸動(dòng)到了居民長久形成的“物權(quán)意識”，造成施工初期矛盾頻發(fā)。物業(yè)公司作為拆違工作的牽頭主導(dǎo)單位，前期未能得到政府部門和業(yè)主單位的有效配合，只能派保安人員現(xiàn)場維穩(wěn)，承擔(dān)了巨大的輿論壓力，導(dǎo)致拆違工作前后持續(xù)近四個(gè)月才得以初見成效。

3.2.3 施工組織協(xié)調(diào)工作機(jī)制不健全

雖然整個(gè)改造工作由中車成都公司統(tǒng)一管理，但因供水、供電、物業(yè)三個(gè)項(xiàng)目需同時(shí)施工，施工參建單位多，施工隊(duì)伍存在各自為戰(zhàn)，只搶自己進(jìn)度，不考慮全局的現(xiàn)實(shí)情況，時(shí)常出現(xiàn)因野蠻施工挖斷地下管線的問題;同時(shí)因現(xiàn)場客觀因素多，問題考慮不深入，導(dǎo)致施工圖誤差較大、變化較多，影響了施工實(shí)際操作;而監(jiān)理管理力度不足也導(dǎo)致了工程質(zhì)量控制不佳的狀況頻發(fā);管理方只能多次到現(xiàn)場與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理多方協(xié)調(diào)、善后，給施工如期實(shí)施增加了極大困難。

3.2.4 居民在改造工程前期參與度不高

本次中車成都公司家屬區(qū)改造主體主要為六大部分組成：政府、企業(yè)、居民、水公司、供電公司、物業(yè)公司。其中政府和企業(yè)為整個(gè)改造工程的主導(dǎo)者和決策者;居民為家屬區(qū)居住人群，是本次改造最大的利益既得者;水公司、供電公司、物業(yè)公司為家屬區(qū)改造后接收及管理部門，同時(shí)也承擔(dān)本次改造的部分實(shí)施和監(jiān)督工作。

六大利益主體關(guān)系如圖8所示。

從圖8中可以看出，居民在整個(gè)改造前期主要扮演著負(fù)面角色，一方面，他們不認(rèn)可政府和企業(yè)主導(dǎo)的改造方案，改造訴求沒有完全得以實(shí)現(xiàn)，另一方面，不愿意接受物業(yè)公司對其長期建立起的“物權(quán)”的侵犯，導(dǎo)致了前期改造工程推進(jìn)十分緩慢，且矛盾頻發(fā)。

3.3 改造工作中的可推廣點(diǎn)

3.3.1 選取適宜思路啟動(dòng)區(qū)域改造

中車成都公司選取了“先改造、后移交”的總體思路，不僅避免了施工過程多業(yè)主缺乏牽頭的弊端，同時(shí)改造區(qū)域?yàn)槠髽I(yè)職工，大大提高了居民的參與度。在改造中中車成都公司的主導(dǎo)地位，建立了“一方統(tǒng)籌、多方配合”的工作機(jī)制，在改造過程中更好的協(xié)調(diào)施工方、居民、物業(yè)公司等各種關(guān)系，為改造提供支撐，較好的把握了施工周期。

3.3.2 借力物業(yè)推進(jìn)改造進(jìn)程

在確定改造施工方案時(shí)，充分借助長期服務(wù)于家屬區(qū)的物業(yè)公司對區(qū)域的熟悉和信息的掌握。中車成都公司較早的意識到改造工程涉及面廣，拆除違建是改造的第一步，脫離開物業(yè)公司的配合改造工程將很難開展。最終中車成都公司確定以物業(yè)公司為主導(dǎo)實(shí)施三步走拆除策略：第一步，物業(yè)公司在規(guī)定時(shí)間內(nèi)關(guān)閉拆除了自行搭建的違章建筑，起到良好示范作用;第二步，物業(yè)公司建立違章搭建住戶信息庫分類制定拆除方案，首先攻克占地面積廣、群眾反響大的違建區(qū)域，為后續(xù)按期推進(jìn)掃清障礙;第三步，與政府相關(guān)部門密切配合，進(jìn)行維穩(wěn)評估，動(dòng)員全公司和政府力量攻堅(jiān)克難，對最后拒不配合的幾處違章建筑依法采取強(qiáng)制措施予以拆除。

3.3.3 選取示范區(qū)加快改造進(jìn)度

聯(lián)合工作組為順利推動(dòng)改造前期工作，選取部分區(qū)域作為示范區(qū)，供水、供電改造同步入場，物業(yè)對區(qū)域居住環(huán)境進(jìn)行同步提升，增加內(nèi)部綠化，優(yōu)化公共空間。示范區(qū)改造工作的持續(xù)推進(jìn)，讓其他居民看到了改造的成效和益處，原本持反對意見的居民也逐漸接受了改造工作。示范區(qū)改造工作完成后，后續(xù)區(qū)域的改造工作總體上推進(jìn)的都較為順利。

3.4 同類型國企家屬區(qū)改造的建議

3.4.1 完善前期宣傳工作

以政府為主導(dǎo)的前期宣傳盡管做了很多工作，媒體覆蓋面也很廣，但在改造前期的開展來看，居民對改造仍然缺乏系統(tǒng)的了解，對于改造的細(xì)節(jié)內(nèi)容以及改造的實(shí)施效果同樣缺乏相應(yīng)的認(rèn)識。筆者認(rèn)為，整個(gè)改造過程應(yīng)該由政府牽頭深入改造區(qū)進(jìn)行分區(qū)域的宣傳，也可以分片區(qū)主持主題宣傳活動(dòng)，或者入戶宣傳，讓居民實(shí)實(shí)在在了解改造的方方面面，更多的讓他們前期對改造的后期效果有所認(rèn)識[8]。同時(shí)，對于居民物權(quán)產(chǎn)權(quán)和法律意識的普及也在改造過程中顯得十分必要。

3.4.2 實(shí)施全過程多部門協(xié)同

拆違工作是本次改造的主要難點(diǎn)之一，物業(yè)公司作為此項(xiàng)工作的牽頭部門，承擔(dān)了巨大的輿論壓力和改造阻力，此項(xiàng)工作的難以推進(jìn)和缺少多部門的參與有著很大關(guān)系。筆者認(rèn)為，政府部門以及中車成都公司應(yīng)該全程參與，協(xié)助實(shí)施部門進(jìn)行宣傳和教育，讓業(yè)主在改造前就意識到違章搭建的問題和弊處，對于難以開展工作的區(qū)域，應(yīng)定期由中車成都公司牽頭召開協(xié)調(diào)會(huì)議，制定應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，政府部門也應(yīng)該積極參與到拆違工作的監(jiān)督和反饋之中，一方面對企業(yè)和物業(yè)公司的行為進(jìn)行規(guī)范，另一方面讓居民能夠有途徑對該工作提出意見，避免或減少?zèng)_突的發(fā)生。

3.4.3 建立動(dòng)態(tài)組織工作機(jī)制

因涉及的施工方較多協(xié)調(diào)難度較多，在實(shí)施過程中，中車成都公司會(huì)定期就實(shí)施情況進(jìn)行匯總，并分析改造中遇到的問題。但整個(gè)實(shí)施過程各施工方很少面對面碰頭對接各自的實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施計(jì)劃。同時(shí)施工圖誤差較大監(jiān)理管理力度不足等，也導(dǎo)致了實(shí)施現(xiàn)場多次出現(xiàn)“亡羊補(bǔ)牢”的情況。筆者認(rèn)為，整個(gè)施工方案和計(jì)劃在設(shè)計(jì)前期就應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，并建立完善的實(shí)施監(jiān)管制度，定期開展實(shí)施進(jìn)度協(xié)調(diào)會(huì)，確保在各施工團(tuán)隊(duì)能按期完成工作的前提下，保持良好的溝通。

3.4.4 積極推動(dòng)居民參與

走訪中筆者發(fā)現(xiàn)，改造實(shí)施前期以及中期中車成都公司并未征求居民的改造訴求，導(dǎo)致實(shí)施過程中部分居民的百般阻撓，實(shí)施一時(shí)難以推進(jìn)。但實(shí)施后期可以看出，居民在逐漸接受了改造工程后，紛紛提出了自己對改造的意見和建議，這對于后期的項(xiàng)目推動(dòng)有著良好的內(nèi)動(dòng)力。實(shí)施主體可以借鑒曹家巷自治改造的一些經(jīng)驗(yàn)，選取代表組建自治改造委員會(huì)，從方案設(shè)計(jì)到改造實(shí)施均參與其中[9]。以“改不改，群眾說了算;改哪里，群眾拿主意;好不好，群眾來評判”為原則，采用“三視三問”群眾工作法，推動(dòng)公眾參與舊城改造。舊城改造前期，政府廣泛摸底改造區(qū)域內(nèi)居民的意愿，問需于民;在改造過程中，就改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案等向居民公示公開并廣泛征求意見建議，問計(jì)于民;在項(xiàng)目改造后，邀請群眾代表參與監(jiān)督指導(dǎo)和驗(yàn)收評價(jià)，問效于民[10]。在方案設(shè)計(jì)階段可以要求居民代表參與其中，并將居民意見更好的反應(yīng)到改造方案中，同時(shí)可以做到很好的宣傳作用。成立居民改造委員會(huì)，在實(shí)施過程中實(shí)時(shí)召開意見收集會(huì)，并向設(shè)計(jì)方以及施工方進(jìn)行反映，避免了施工期間的直接沖突。

3.4.5 優(yōu)化實(shí)施示范區(qū)域

施工過程按照改造開發(fā)時(shí)限將一坪、二坪作為示范區(qū)，但因所涉及區(qū)域過大，所需協(xié)調(diào)的居民過多，施工前后持續(xù)近四個(gè)月，耗時(shí)過多。筆者建議可根據(jù)前期改造摸底，優(yōu)先選取阻力較小范圍進(jìn)行先期施工，這樣也避免了施工方與居民的矛盾頻發(fā)，同時(shí)也大大保證了改造實(shí)施的工期（圖9）。

3.4.6 產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題前置

本次改造僅針對中車成都公司家屬區(qū)，但區(qū)域內(nèi)部夾雜的其他產(chǎn)權(quán)用房未納入本次“三供一業(yè)”改造范圍，對于整體改造效果的呈現(xiàn)有一定的影響。筆者認(rèn)為中車成都機(jī)車車輛有限公司家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造工程作為成都市成華區(qū)重要的民生工程，政府應(yīng)先期梳理相關(guān)土地及房屋產(chǎn)權(quán)問題，統(tǒng)籌考慮優(yōu)先解決產(chǎn)權(quán)糾紛等問題，對相關(guān)區(qū)域內(nèi)及周邊涉及的老舊建筑進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)改造。這樣也有利于整個(gè)改造工程的效果呈現(xiàn)，也可作為其他老工業(yè)企業(yè)家屬區(qū)改造周邊遺留問題提供相應(yīng)的參考及借鑒（圖10）。

4 結(jié)束語

綜上所述，中車成都公司家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造工程較好的改善了居民的生活環(huán)境，具備一定的示范效應(yīng)。筆者通過實(shí)地走訪、訪談等方法，對改造工程中遇到的諸如宣傳工作不足、居民參與度不高等問題的做出了進(jìn)一步梳理分析，總結(jié)了改造工程中的可推廣點(diǎn)，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，以期對后續(xù)的舊城改造、城市更新以及正在和即將啟動(dòng)的其他地區(qū)國企職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”改造工程提供參考與借鑒。

“三供一業(yè)”是指企業(yè)的供水、供電、供熱和物業(yè)管理?！叭┮粯I(yè)”分離移交是指國企（含企業(yè)和科研院所）將家屬區(qū)水、電、暖和物業(yè)管理職能從國企剝離，轉(zhuǎn)由社會(huì)專業(yè)單位實(shí)施管理的一項(xiàng)政策性和專業(yè)性較強(qiáng)、涉及面廣、操作異常復(fù)雜的一項(xiàng)管理工作[2]。

參考文獻(xiàn)

[1] 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見[J].建設(shè)科技，2017（21） ：10-12.

[2] 三供一業(yè)[OL].搜狗百科，[ 2019-03-21] https：//baike.sogou.com/v140249916.htm？fromTitle=%E4%B8%89%E4%BE%9B%E4%B8%80%E4%B8%9A.

[3] 趙仕舉.國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交問題探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2018（16）：113.

[4] 董帆，李艷花.國企改革"三供一業(yè)"分離移交研究——以陜西有色集團(tuán)為例[J].廣西質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)報(bào)， 2019（6），125.

[5] 趙西敏.河南油田“四供一業(yè)”社會(huì)化改革研究[D]. 鄭州：鄭州大學(xué)，2016

[6] 郝東升.試論“三供一業(yè)”分離移交工作存在的問題、原因與對策[OL]郝東升的博客，新浪博客（2017-11-19）[2017-12-05]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c8d71780102xene.html

[7] 王桂濱. 國企職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交路徑及對策分析[J]. 企業(yè)改革與管理，2019（4）：15+24.

[8] 李保慶.淺談國有企業(yè)做好"三供一業(yè)"分離移交工作應(yīng)注意的問題[J].現(xiàn)代物業(yè)：中旬刊，2017（Z1）：22-25.

[9] 張雨晗.成都市曹家巷自治改造模式的研究及建議[J].四川建筑，2014，34（6）：4-7+11.

[10] 代凱.提升公眾參與舊城改造有效性的路徑探析——基于共建共治共享的分析視角[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2019，21（2）：76-82.

3668501908299