鄉(xiāng)村振興背景下易地搬遷脫貧農(nóng)戶生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范

摘 要：脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，易地搬遷脫貧是脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，基于生計(jì)空間置換邏輯幫助貧困人群脫離貧困狀態(tài)，能力脫貧是脫貧的核心問題，搬遷群眾內(nèi)生發(fā)展能力不足，生計(jì)具有脆弱性，極易受到外部突發(fā)因素的影響而返貧，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的潛在障礙。文章通過對(duì)十堰市脫貧幫扶政策進(jìn)行分析，判斷易地搬遷脫貧農(nóng)戶的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)狀況并結(jié)合鄉(xiāng)村振興背景提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：脫貧;易地搬遷;生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）06-0026-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.026

1 問題提出

2021年“中央一號(hào)文件”將政策著力點(diǎn)聚焦到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略層面上來，并提出要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)完美收官，接下來我國將進(jìn)入后貧困治理時(shí)期，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的有效銜接是解決“十四五”時(shí)期“三農(nóng)問題”的重中之重。

在絕對(duì)貧困治理時(shí)期，探索出了一系列方法和經(jīng)驗(yàn)，為世界貧困治理提供了新思路和新方案，易地搬遷脫貧是“五個(gè)一批”工程的重要部分，2021年政府工作報(bào)告中指出“十三五”期間960多萬建檔立卡貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫了“一方水土難養(yǎng)一方人”的困境，區(qū)域性整體貧困得到解決。但是也需要正視易地移民搬遷政策在實(shí)踐中存在執(zhí)行偏差、[1]群眾意愿和主體作用被忽視、自主脫貧意識(shí)不足過度依賴政府、耕地占補(bǔ)平衡政策難以落實(shí)[2]等現(xiàn)象。關(guān)于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接性，目前學(xué)界的研究主要集中于三個(gè)方面：一是兩者的邏輯關(guān)系。鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)之間目標(biāo)導(dǎo)向、政策內(nèi)容、主體作用和體制機(jī)制等方面都存在共同點(diǎn)，同時(shí)又因時(shí)空稟賦的資源配置差異體現(xiàn)出不同的政策著力點(diǎn)。[3]二是聚焦于兩者銜接的現(xiàn)實(shí)困境。短期效應(yīng)與長期目標(biāo)內(nèi)在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉(xiāng)村市場(chǎng)化不足與過度并存[4]導(dǎo)致兩者的對(duì)接面臨較大挑戰(zhàn)。三是對(duì)兩者實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行多維度探討。有研究認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換、搬遷安置有效治理、資產(chǎn)高效利用這四個(gè)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的有效銜接。[5]脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興先決前提，[6]解決了短期收入問題，鞏固脫貧成果還需對(duì)脫貧攻堅(jiān)中可能潛藏的風(fēng)險(xiǎn)及其源頭進(jìn)行系統(tǒng)研判，構(gòu)筑返貧阻斷機(jī)制。上述研究為人們探討鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供了系統(tǒng)的研究成果，但目前在鄉(xiāng)村振興背景下從生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的角度探討返貧風(fēng)險(xiǎn)的研究較少，存在較大空缺。

文章基于可持續(xù)生計(jì)理論，通過對(duì)易地搬遷人群生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，判斷脫貧人群的返貧風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此探析風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以期為相關(guān)研究提供參考。

2 湖北省十堰市易地搬遷實(shí)踐概況

十堰市處于秦巴山集中連片特困地區(qū)核心區(qū)，同時(shí)也是南水北調(diào)工程核心水源地，擔(dān)負(fù)了脫貧攻堅(jiān)和“一江凈水北送”的雙重重任。截至2020年12月全市8個(gè)貧困縣（市、區(qū)）全部摘帽，83.4萬貧困人口全部脫貧，354548人通過易地扶貧搬遷脫貧。

十堰市易地搬遷在安置方式上多采用集中安置，政策體系上多維推進(jìn)充分結(jié)合了當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，形成了許多特色扶貧模式。張灣區(qū)建立128個(gè)安置點(diǎn)，2470戶家庭得到妥善安置，在實(shí)踐中開辟了“生態(tài)保護(hù)+城郊旅游+消費(fèi)扶貧”新路。丹江口市的貧困發(fā)生率36.5%，通過易地搬遷使18022戶家庭脫困。鄖陽區(qū)既是秦巴山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，也是南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)，建立345個(gè)集中安置點(diǎn)，通過發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)了脫貧與綠色發(fā)展的雙向奔赴。茅箭區(qū)按照“七按七定”的原則，建立72個(gè)集中安置點(diǎn)，順利完成873戶易遷家庭的安置任務(wù)。竹溪縣、竹山縣、鄖西縣和房縣是建立集中安置點(diǎn)最多的地區(qū)，通過特色農(nóng)業(yè)、觀光旅游實(shí)現(xiàn)脫貧增收。 數(shù)據(jù)來源于十堰市政府網(wǎng)http：//www.shiyan.gov.cn/。

搬遷脫貧是一項(xiàng)點(diǎn)多面廣、工作鏈長的系統(tǒng)性工程，文章通過對(duì)湖北省人民政府門戶網(wǎng)站和十堰市人民政府門戶網(wǎng)站2016—2020年的扶貧政策文件、新聞報(bào)道進(jìn)行梳理，提煉出十堰市“十三五”期間實(shí)施精準(zhǔn)扶貧所采用的政策工具，根據(jù)政策工具的影響領(lǐng)域及目標(biāo)導(dǎo)向可以將政策分為供給、需求和環(huán)境三個(gè)層面，從政策對(duì)生計(jì)資本產(chǎn)生的效應(yīng)可將政策分為五個(gè)維度，據(jù)此構(gòu)建分析框架對(duì)其進(jìn)行類型劃分，展示十堰市脫貧幫扶政策體系的全景（見表1）?？梢钥闯?，政府既通過直接擴(kuò)大相關(guān)要素供給改變貧困人群的生計(jì)資本，也通過優(yōu)化扶貧外部環(huán)境和拓展扶貧產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)來緩解貧困，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同。在絕對(duì)貧困治理時(shí)期政府幫扶政策著重于改善貧困戶的物質(zhì)資本、金融資本和人力資本，對(duì)恢復(fù)易遷人群減損的自然資本和社會(huì)資本重視不足。

3 后續(xù)幫扶需要防范的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)沖擊與機(jī)會(huì)缺失是導(dǎo)致貧困的本質(zhì)因素，[7]我國貧困治理的最終目的和意義在于幫助貧困人口建立可持續(xù)生計(jì)。[8]學(xué)界對(duì)生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的研究大多基于英國國際發(fā)展署提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架，其由脆弱性背景、生計(jì)資本、結(jié)構(gòu)和制度的轉(zhuǎn)變、生計(jì)戰(zhàn)略和生計(jì)輸出5個(gè)部分組成，資本越多意味著人們擁有更多的選擇權(quán)并有能力運(yùn)用一些政策措施確保他們的生計(jì)安全，[9]因此生計(jì)資本存量不足和相互穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的變化均會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。[10]文章從政府幫扶政策對(duì)脫貧戶生計(jì)資本存量的影響進(jìn)行分析，依據(jù)生計(jì)資本的類型將生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分為人力資本風(fēng)險(xiǎn)、物質(zhì)資本風(fēng)險(xiǎn)、金融資本風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)、自然資本風(fēng)險(xiǎn)，分析生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)因素及其抗逆力能力高低。

（1）人力資本風(fēng)險(xiǎn)。人力資本通常表現(xiàn)為家庭年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力數(shù)量、教育水平、健康水平和勞動(dòng)技能等。十堰市政府在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的過程中具體通過雨露計(jì)劃、大病醫(yī)療、技能培訓(xùn)、助學(xué)、勞務(wù)輸出等措施改善貧困人群的人力資本狀況。受到教育文化水平和接受能力的限制，[11]易遷家庭短期內(nèi)通過教育和技能培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)人力資本的顯著增加是很困難的，因此存在一定的人力資本風(fēng)險(xiǎn)。

（2）物質(zhì)資本風(fēng)險(xiǎn)。物質(zhì)資本具體體現(xiàn)為交通通信設(shè)施便利性、水資源獲取的便捷性、住房條件、住房產(chǎn)權(quán)等。十堰市政府通過人飲工程、交鑰匙工程、通信基站升級(jí)工程和住房不動(dòng)產(chǎn)登記等措施極大地提高了易遷人群的住房質(zhì)量，增加了物質(zhì)資本 。但是，安置住房戶型面積由戶籍人口決定，單戶最高不超過125平方米，對(duì)個(gè)別易遷家庭而言住房面積和日?；顒?dòng)空間縮小，因此物質(zhì)資本又存在一定減損。十堰市山地丘陵地形面積廣闊，屬于自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū)，滑坡、泥石流、山洪、干旱等偶發(fā)性災(zāi)害會(huì)對(duì)易遷家庭的物質(zhì)資本造成嚴(yán)重沖擊。

（3）金融資本風(fēng)險(xiǎn)。金融資本主要指體現(xiàn)為家庭收入和政府轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等用來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶生計(jì)目標(biāo)的資金來源。[12]十堰市政府通過直接補(bǔ)貼、低息小額貸款和拓展消費(fèi)市場(chǎng)等舉措豐富了易遷家庭的金融資本，但住房設(shè)施完善、在遷入地重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)均需要花費(fèi)他們的積蓄。另外對(duì)于安置區(qū)靠近城鎮(zhèn)的易遷家庭而言，生活能源由可免費(fèi)獲得的薪柴變?yōu)橛袃數(shù)奶烊粴?、液化氣，這些增加的支出可能令其面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)集中安置區(qū)都有特色產(chǎn)業(yè)，遷入地相較于遷出地而言有更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，但是引進(jìn)的市場(chǎng)主體的幫扶性很強(qiáng)，政策紅利期過后扶貧產(chǎn)業(yè)就面臨著很強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，易遷人群容易受到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響發(fā)生次生貧困。

（4）自然資本風(fēng)險(xiǎn)。耕地和林地是農(nóng)戶自然資本的重要構(gòu)成。以竹山縣寶豐鎮(zhèn)龍井村為代表的地區(qū)實(shí)行按照人均0.8畝土地標(biāo)準(zhǔn)的有土安置，確保農(nóng)戶的基本生活有著落，但大多數(shù)縣市區(qū)實(shí)行無土安置，貧困戶將遷出地土地的經(jīng)營使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，搬遷后易遷人群增收途徑非農(nóng)化趨勢(shì)很明顯。年齡構(gòu)成偏大的易遷家庭，搬遷之前一直采用農(nóng)業(yè)自給型或農(nóng)業(yè)經(jīng)營型生計(jì)策略，無土集中安置容易限制其在遷入地獲取生活資源的能力，增加了返貧風(fēng)險(xiǎn)。

（5）社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本主要指社會(huì)支持和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。易地搬遷是一個(gè)規(guī)劃性社會(huì)變遷過程，是工具理性引導(dǎo)的執(zhí)行過程，易遷對(duì)象原有生活的客體化導(dǎo)致其原有生活的基本價(jià)值被遮蔽。[13]安置社區(qū)尤其是大型集中安置社區(qū)的居民文化心理和禮儀習(xí)俗的異質(zhì)性較大，原有村落的非正式社會(huì)共同體解體，新的社區(qū)治理權(quán)威尚未完全形成，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度和廣度大不如前，社區(qū)公共事務(wù)參與度受到負(fù)面影響。易遷人群在短期內(nèi)仍面臨著較高的社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，十堰市在實(shí)施易地扶貧搬遷時(shí)著重改善貧困戶的住房條件、增加貨幣收入，易遷家庭的物質(zhì)資本和金融資本得到極大的優(yōu)化，但容易受到自然災(zāi)害和市場(chǎng)環(huán)境的沖擊;易遷人群的社會(huì)資本和人力資本在短期內(nèi)難以得到快速提升，存在較高風(fēng)險(xiǎn)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)成果鞏固銜接過程中需要重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)。

4 生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（1）大力培育人力資本，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕。首先，要加大對(duì)易遷人群教育培訓(xùn)、健康醫(yī)療的資金投入比重。要加大易遷農(nóng)戶培訓(xùn)力度和頻次，搬遷后農(nóng)戶增收途徑非農(nóng)化趨勢(shì)十分明顯，受教育水平和技能獲得程度直接影響其收入水平，增強(qiáng)其勞動(dòng)技能有利于培植內(nèi)生發(fā)展能力，逐漸擺脫對(duì)福利政策的依賴。扶貧部門要加強(qiáng)與教育部門的合作，構(gòu)建更加高效合理的助學(xué)體系，對(duì)易遷家庭適齡青少年的教育幫扶能夠有效阻斷代際貧困。其次，要保持原有扶貧政策穩(wěn)定，確保易遷人群平穩(wěn)過渡。通過搬遷實(shí)現(xiàn)生計(jì)能力意義上的脫貧是一個(gè)長期系統(tǒng)的過程，從實(shí)現(xiàn)脫貧到鄉(xiāng)村振興之間存在一個(gè)過渡期，在易遷人群獲得穩(wěn)定的生計(jì)能力之前要繼續(xù)保障他們的基本生活。

（2）完善安置社區(qū)治理體制，推動(dòng)治理有序。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧時(shí)期安置社區(qū)的管理基本依賴于政府的主導(dǎo)作用，對(duì)大多數(shù)易遷人群而言社區(qū)是個(gè)“半熟人”社會(huì)，凝聚力低，集體行動(dòng)能力嚴(yán)重缺乏。首先，要加強(qiáng)基層組織開發(fā)，培育兩委、合作社、文化協(xié)會(huì)等組織，提升集體動(dòng)員能力;其次，要進(jìn)行社區(qū)能人開發(fā)，聚合離退干部、黨員、教師、宗族長輩等個(gè)人威望高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的社區(qū)精英群體，利用其個(gè)人威望廣泛動(dòng)員，協(xié)調(diào)矛盾，提升公共事務(wù)集體行動(dòng)能力;最后，要進(jìn)行社區(qū)文化建設(shè)，加強(qiáng)地區(qū)特色文化傳承和保護(hù)，為社區(qū)文體活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地支持，增強(qiáng)易遷群眾情感認(rèn)同。

（3）增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，助推產(chǎn)業(yè)興旺。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，安置區(qū)的扶貧車間是在政府的主導(dǎo)作用下建立起來的，引進(jìn)企業(yè)的幫扶性很強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性較弱，且同一類型的產(chǎn)業(yè)容納就業(yè)人口的能力有限，在后續(xù)幫扶過程中要積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，探索多元化的社區(qū)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)地區(qū)品牌建設(shè)，拓展銷售渠道，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（4）建立自然災(zāi)害防控機(jī)制，打造生態(tài)宜居社區(qū)。自然災(zāi)害具有偶發(fā)性和影響廣泛性，會(huì)造成人員和財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失最終導(dǎo)致返貧。預(yù)防自然災(zāi)害，首先要改進(jìn)安置安防設(shè)備，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警靈敏度;其次要設(shè)立社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所并進(jìn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備;最后要引入保險(xiǎn)機(jī)制，充分利用社會(huì)平臺(tái)降低風(fēng)險(xiǎn)損害。

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[基金項(xiàng)目]湖北工業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“助推鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困之‘困’”（項(xiàng)目編號(hào)：201910500123）。

[作者簡(jiǎn)介]秦珍，女，漢族，湖北十堰人，湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2017級(jí)行政管理本科生，研究方向：鄉(xiāng)村振興背景下脫貧人群生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范。

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