城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下我國城市更新項目PPP模式研究

王暉

摘 要：在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，城市更新項目不僅要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展、城市繁榮，還需要重視人們生活質(zhì)量改善、城市文化的保留。實踐中由于城市更新項目開發(fā)周期較長、利潤率較低，面臨資金嚴(yán)重不足的問題。文章針對現(xiàn)有融資模式存在的局限，提出在我國城市更新項目中運用PPP模式，并對其運作流程及運用中需注意的關(guān)鍵問題進行探討。

關(guān)鍵詞：城市轉(zhuǎn)型發(fā)展;城市更新;PPP模式

中圖分類號：F29 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）09-0024-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.024

最早起源于西方國家的城市更新概念，是這些國家為了解決城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題而采取的一系列措施。第一次城市更新研討會于1958年8月在荷蘭召開，會議就城市更新內(nèi)容進行了說明。深圳在2009年10月頒布的全國首部《城市更新辦法》中首次正式引入“城市更新”理念。在2021年召開的全國人民代表大會和人民政治協(xié)商會議的政府工作報告中明確指出，“十四五”時期要積極發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進城市更新，這既是黨中央在城市發(fā)展的新階段、新形勢和新要求下做出的重要戰(zhàn)略部署，也是推動我國城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。由于城市更新項目建設(shè)周期長、參與方多、錯綜復(fù)雜，常常面臨較高風(fēng)險，而且項目對資金的需求量大，融資的困難制約著城市更新的進程。因此，本文提出在我國城市更新項目中運用PPP模式，并對其關(guān)鍵問題進行探討。

1 我國城市更新項目的融資現(xiàn)狀

所謂城市更新，是針對城市在發(fā)展過程中存在的那些已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展、必須要改變的地方，有計劃地對其進行拆遷、改建，從而使城市得以重新發(fā)展和繁榮。目前城市更新項目的資金來源主要是政府的財政撥款、政府平臺公司向銀行貸款、土地出讓、企業(yè)自有資金。其中，政府財政資金投入是城市更新項目的重要部分，但政府財政收入有限，并且政府需要投資建設(shè)的領(lǐng)域較多，無法保障城市更新項目的資金需求;而政府平臺公司向銀行融資的方式資金成本和管理成本都比較高，大量貸款導(dǎo)致債臺高筑，融資能力減弱;在房地產(chǎn)市場蕭條時，土地出讓收入減少;企業(yè)自有資金不足，融資能力弱，而且企業(yè)投資建設(shè)的項目由于缺乏政府監(jiān)管，企業(yè)因追求自身利益最大化而變更規(guī)劃，降低開發(fā)質(zhì)量，最終無法實現(xiàn)城市更新的目的，這些問題都亟待解決。

學(xué)者齊建敏通過對我國舊城改造的融資現(xiàn)狀進行剖析發(fā)現(xiàn)問題，設(shè)計融資模式評價指標(biāo)，對可供選擇的融資模式運用SWOT法及層次分析法進行決策。高廣春對遼寧省棚戶區(qū)改造融資模式進行研究，指出政府在項目融資過程中扮演著重要角色，充分利用政策扶持因素，從國家開發(fā)銀行爭取更多的貸款并鼓勵拓展其他融資渠道，建立多元組合融資模式以獲得充足的資金保障棚改項目的順利進行。徐文舸通過對美國、英國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體投融資模式的研究，發(fā)現(xiàn)特定的財稅制度安排、提供政府專項資金補助、進行針對性的金融創(chuàng)新等均是解決城市更新項目的資金需求較為有效的做法。這些研究對我國城市更新項目融資模式的選擇提供了思路。

2 我國城市更新項目運用PPP模式的意義

PPP模式泛指政府與社會資本之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種長期合作關(guān)系，包括BOT、TOT、BOO、ROT、BTO等。PPP模式運用于城市更新項目具有以下四點意義。

2.1 能有效拓寬城市更新項目融資渠道

老舊小區(qū)、街區(qū)的改造、城中村的拆遷、歷史文化遺產(chǎn)的保護等都需要資金投入，現(xiàn)有融資渠道獲得資金量有限，阻礙城市更新進程。PPP模式下政府通過引入多元化的社會投資，能為城市更新項目開拓融資渠道，緩解項目建設(shè)中資金不足的問題。

2.2 有利于提高城市更新項目服務(wù)的水平

政府投資建設(shè)項目由于沒有競爭關(guān)系，通常是高投入低產(chǎn)出，經(jīng)濟效益和管理效率都不高。而社會投資者對城市更新項目進行投資是出于盈利目的，希望這些項目能讓其得到穩(wěn)定和優(yōu)厚的報酬。為此，社會投資者會在項目的建設(shè)運營過程中采用先進的技術(shù)、規(guī)范的制度、科學(xué)的管理模式，這將有利于城市更新項目管理效率及服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.3 有利于項目風(fēng)險的控制

在綜合考慮法律法規(guī)與公共利益的基礎(chǔ)上，PPP模式將風(fēng)險分配給能夠更好控制那些風(fēng)險的一方，與政府承擔(dān)全部風(fēng)險的項目建設(shè)方式相比，針對性增強，風(fēng)險控制成本降低，但風(fēng)險控制的效率得到提高，提升了項目的綜合價值。

2.4 有利于實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求城市發(fā)展不能只考慮經(jīng)濟效益，而應(yīng)該把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，要體現(xiàn)社會效應(yīng)、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。城市更新項目采用PPP模式涉及的利益相關(guān)者包括：政府部門、社會投資者、SPC、金融機構(gòu)、工程承包公司、原材料供應(yīng)商、用戶等，他們各自在項目中充當(dāng)不同角色，承擔(dān)不同職責(zé)。利益相關(guān)方的關(guān)系，以合同形式進行管理，項目合同從項目系統(tǒng)總目標(biāo)出發(fā)明確約定了每一個利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利，形成約束，并且整個項目實施過程中政府都進行監(jiān)督，避免城市更新中“重經(jīng)濟、輕社會”的問題，從而有利于實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾各方利益，這正是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。

3 PPP模式運用于城市更新項目的運作流程

PPP模式在城市更新項目中的運用可分為以下六個階段。

第一階段，項目所處行業(yè)分析。為了項目的成功，政府要對采用PPP模式的背景以及合作的環(huán)境進行充分研究，如項目的目標(biāo)、政治環(huán)境、法律法規(guī)、項目利益相關(guān)者等。通過行業(yè)分析，政府能夠明確在城市更新項目中運用PPP模式已經(jīng)具備的條件和所要做的準(zhǔn)備工作。

第二階段，項目的識別。PPP模式主要適用于那些具有收費功能、可以獲取收益、具有潛在利潤的項目，PPP項目主要由政府發(fā)起。

第三階段，項目準(zhǔn)備。這一階段的工作包括：組建PPP項目的管理架構(gòu)，項目實施所需技術(shù)的準(zhǔn)備，社會資本方的付款與收入分析、政府需要提供補貼的分析，利益相關(guān)方的參與，項目實施方案的編制及審核。

第四階段，項目采購。政府通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等采購方式選擇社會投資方，并與選定的合作者簽署項目合同。

第五階段，項目的執(zhí)行。這一階段的主要任務(wù)是成立項目公司，進行融資，對項目的實施進行監(jiān)督檢查。

第六階段，項目移交。特許期結(jié)束，政府按照項目合同的約定收回項目資產(chǎn)。

4 我國城市更新項目運用PPP模式應(yīng)注意的問題

盡管將PPP模式運用于城市更新項目有很多優(yōu)勢，但是城市更新項目涉及國有資產(chǎn)的建設(shè)管理，投資主體多元化、項目利益相關(guān)方眾多、項目周期長，為了項目的順利實施，應(yīng)注意以下問題。

4.1 需要營造科學(xué)透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境

科學(xué)透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境是改善項目融資軟環(huán)境的重要標(biāo)志之一。結(jié)合實際發(fā)展需要，在完善已經(jīng)出臺各項政策的同時，圍繞改善發(fā)展軟環(huán)境的需要，適時制定和出臺一系列易于理解、便于操作的政策措施，著力改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，構(gòu)建一個有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的政策環(huán)境。一方面，政府應(yīng)該將社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點招標(biāo)、投標(biāo)項目和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策措施向社會公布，從而增強政策的透明度;另一方面，應(yīng)該完善政策的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、溝通機制，建立專門的政策監(jiān)察機構(gòu)，對各級政府出臺的各項政策貫徹落實情況進行檢查，確保政策不到位、承諾不兌現(xiàn)等問題能夠被及時發(fā)現(xiàn)和解決，同時還要確保政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 需要健全法制、創(chuàng)建公平公正的法制環(huán)境

首先，國家應(yīng)對政府和社會資本合作項目進行全國統(tǒng)一立法，同時，為了最大限度地與當(dāng)?shù)厍闆r相符，還需要針對某一具體項目或地區(qū)進行專門的調(diào)整，即單項立法及制定地方規(guī)章。

其次，政府要加強制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將私人資本引入城市更新項目，如果操作不當(dāng)或者考慮不夠全面就會使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及其價值受到威脅，如何使國有資產(chǎn)在PPP模式中不僅實現(xiàn)保值增值，而且保證產(chǎn)權(quán)的清晰是政府應(yīng)該始終關(guān)注的問題。所以，在城市更新項目PPP模式運行過程中應(yīng)以產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法規(guī)為基礎(chǔ)，建立起完善的產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的規(guī)章制度及標(biāo)準(zhǔn)的操作程序，使國有資產(chǎn)得到很好的保護。

最后，應(yīng)該對每一個執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位的工作內(nèi)容、具有的權(quán)限、執(zhí)法程序以及相對應(yīng)的責(zé)任進行明確規(guī)定，完善行政執(zhí)法責(zé)任制并認(rèn)真落實。

4.3 需要有具體的管理和推動部門

城市更新項目PPP模式實施過程中需要進行項目跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題，完全依靠民間投資者是無法辦到的，需要有專門的管理部門給予支持、關(guān)注、指導(dǎo)、推動。在英國，政府商務(wù)辦公室的Private Finance Unit為國家PPP的政策單位，整體項目實施策略、項目實施及合同管理作業(yè)程序由該機構(gòu)負(fù)責(zé)制定，除此該機構(gòu)還通過開發(fā)相關(guān)軟件為地方政府具體實施提供協(xié)助，定期檢查各部門的實施過程、技巧及能力并公開信息以供各界參考。

4.4 要提高操作程序的透明度

招標(biāo)條件要公開透明化，保證所有有能力的競標(biāo)者能夠公平的參與競爭;招標(biāo)手段的科學(xué)化，可以借助現(xiàn)代化技術(shù)，避免人為操控;評標(biāo)專家的專業(yè)化與隨機性，可以建立評標(biāo)專家的數(shù)據(jù)庫和檢索系統(tǒng)，招標(biāo)時用戶可以隨機選取專家，從而提高招標(biāo)透明度。

4.5 要對特許權(quán)協(xié)議的內(nèi)容進行規(guī)范與完善

作為城市更新項目PPP模式實施的重要依據(jù)，特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定了政府和社會投資者的權(quán)利和義務(wù)。因此，特許權(quán)協(xié)議的規(guī)范與完善程度直接關(guān)系到項目的順利實施。政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家的相關(guān)政策以及已經(jīng)成功實施的PPP項目的有關(guān)條款，編制“城市更新項目PPP模式特許權(quán)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”的范本。

4.6 要建立健全PPP模式退出機制

PPP模式中的社會資本方會在項目特定階段進入或退出項目。政府不僅要管理好如何引進社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更應(yīng)該設(shè)計出健全的退出機制指導(dǎo)社會資本正常退出?？茖W(xué)完善的退出機制直接影響到社會資本的利益，缺乏健全的退出機制會使社會資本望而卻步。

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