政策工具視角下養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策研究

姚瑤

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);稅收優(yōu)惠;政策工具

中圖分類號：C916 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）06-0070-03

引言

養(yǎng)老服務(wù)問題一直備受政府關(guān)注。黨的十八大要求，“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?！秉h的十九大中強(qiáng)調(diào)，“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境?！?013年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。同時(shí)，中央與地方政府出臺了多項(xiàng)政策用以支持與鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。但美中不足的是，目前出臺的相關(guān)政策大多是財(cái)政方面的，而稅收優(yōu)惠政策較之相對匱乏。作為完善養(yǎng)老服務(wù)體系激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵突破點(diǎn)，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)在解決現(xiàn)存的養(yǎng)老服務(wù)“痛點(diǎn)”與“堵點(diǎn)”中發(fā)揮重要作用。

隨著世界老年人口的增加，養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)稅政策與稅收優(yōu)惠等方面?zhèn)涫苤型鈱W(xué)者關(guān)注。Toader（2006）&Okamoto（2007）認(rèn)為，應(yīng)采取降低利息收益與提高消費(fèi)稅率的政策來應(yīng)對日本老齡化，日本政府應(yīng)完善稅收制度從而增加社會養(yǎng)老金與社會福利水平[1～2];Dennis Botman（2008）認(rèn)為，美國應(yīng)該通過增加財(cái)政在養(yǎng)老服務(wù)方面的支出，完善財(cái)稅政策改革，從而更好地應(yīng)對美國人口老齡化帶來的社會養(yǎng)老問題[3];李晶（2013）認(rèn)為，我國的老齡化問題可以通過制定鼓勵(lì)社會、家庭與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)稅政策來解決[4];胡憲（2017）指出，我國可以通過精確制定政府購買明細(xì)、優(yōu)化財(cái)政投資組合、提高財(cái)政補(bǔ)貼效率、精準(zhǔn)實(shí)行稅收減免政策等使現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)財(cái)稅政策更加完善[5];黃燕芬等（2010）認(rèn)為，政府應(yīng)該通過加大補(bǔ)貼力度、提升補(bǔ)貼效率來增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼的正外部性[6];鄭潔（2013）認(rèn)為，政府應(yīng)該從建立條例分明的補(bǔ)助制度與增強(qiáng)財(cái)稅優(yōu)惠政策的執(zhí)行力兩個(gè)方面著手，完善我國養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)稅政策體系[7];漆亮亮（2015）歸納總結(jié)了現(xiàn)有促進(jìn)老年服務(wù)發(fā)展的財(cái)稅政策，提出應(yīng)該建立起更精細(xì)化的分類分層次的養(yǎng)老服務(wù)稅收政策體系[8]。國內(nèi)外關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策的研究多數(shù)集中探究優(yōu)惠稅率、補(bǔ)貼力度、現(xiàn)行問題的解決辦法以及對建設(shè)符合各國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系提出建議等方面，鮮有學(xué)者從政策工具的角度研究養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。因此，本文擬從稅收優(yōu)惠角度切入，利用政策工具探討?zhàn)B老服務(wù)業(yè)現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策的不足之處以及問題的解決方法。

一、養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策研究

本文將對2012—2019年間關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策的中央政策文本與湖北省政策文本進(jìn)行采集與分類。政策文本主要來源于“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫、中央人民政府網(wǎng)站“政策文件庫”欄目、各相關(guān)部委網(wǎng)站“政策發(fā)布”欄目與湖北省人民政府網(wǎng)站“政務(wù)信息”欄目。選取發(fā)布時(shí)間為2012—2019年的政策。共收集養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠中央政策有關(guān)文件17份見表1，湖北省地方政府相關(guān)文件8份見表2，共篩選出符合條件的政策文本25份。本文將利用供給型、需求型與環(huán)境型三類政策工具，來進(jìn)一步研究上述養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠的政策文本。

根據(jù)“政策編號—具體章節(jié)/條款”的編碼方式為上述的28份政策文本的具體項(xiàng)目逐條進(jìn)行手工編碼。編碼“1-1”表示編號為1的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（民政部令第49號）中摘錄的第一條政策條款內(nèi)容，其他條款編碼以此類推?？紤]到同一條項(xiàng)目條款中可能會涉及多種政策工具，因此在進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，需按照政策工具的類型重復(fù)統(tǒng)計(jì)。供給型、需求型與環(huán)境型政策工具分析結(jié)果如表1、表2、表3所示。

從發(fā)文年份來看，2016年出臺的政策文本最多，為10個(gè)，占比40%。從中央政府相關(guān)文件來看，政策制定主體為國務(wù)院、人社部和發(fā)改委等，獨(dú)立發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文兼而有之。從湖北省地方政府的相關(guān)文件來看，政策的制定主體為各省人民政府辦公廳、民政廳、國土資源廳、財(cái)政廳等。從工具類型的使用來看，供給型使用最多，占比46%;需求型使用最少，僅占15%。政策工具使用不均衡使得滿足需求方面的政策相較于其他兩者存在差異。關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠的政策基本涵蓋了各個(gè)稅種、各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)領(lǐng)域，在營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年服務(wù)機(jī)構(gòu)中，程序申辦和優(yōu)化反饋方面略顯不足。政策文本主要以稅額式優(yōu)惠方式為主，相關(guān)政策中均以免稅形式出現(xiàn)，減稅及先征后退的方式未出現(xiàn)，而稅基式稅項(xiàng)扣除方式以及時(shí)間式延遲納稅的優(yōu)惠方式使用較少。

二、湖北省養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠不足之處

在養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠供給層面存在優(yōu)惠對象與優(yōu)惠項(xiàng)目缺乏針對性的問題。福利性和非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)是享受稅收優(yōu)惠的主體，而微薄營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未包括其中，居家及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也極少涉及。這就容易使微薄營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入激烈的生存競爭中，使其處境堪憂，長遠(yuǎn)發(fā)展受到限制。養(yǎng)老信息網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，湖北省境內(nèi)所有類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共821家，其中多在武漢和荊州，分別為217家與111家，占比26.4%與13.5%，而仙桃、潛江、天門市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最少，這就使得老年人養(yǎng)老供給在地區(qū)上存在不平衡差距。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分，湖北省國營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最多，為695家，占比84.7%，社會團(tuán)體經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最少，僅4家，占比0.5%。雖然湖北的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有110家，但相較于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，數(shù)量差距仍舊明顯。湖北省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施完善，服務(wù)周全，但是其進(jìn)入門檻較高，常常出現(xiàn)床位難求的局面。而在數(shù)量與稅收優(yōu)惠政策上處在弱勢地位的民營機(jī)構(gòu)里，其服務(wù)水平以及配套設(shè)施良莠不齊。在居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)上制定的稅收優(yōu)惠措施也相對單薄，僅僅針對員工制度的家政服務(wù)行業(yè)方面享有增值稅稅收優(yōu)惠。而政策優(yōu)惠項(xiàng)目主要聚焦在對養(yǎng)老設(shè)施“硬件”的供給上，例如免除土地稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等等，老年人專用品、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“軟件”建設(shè)卻存在缺失。養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)以及團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面的稅收未享有稅收優(yōu)惠。同時(shí)也缺乏對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資或捐贈的稅收激勵(lì)政策，不利于民間資本在養(yǎng)老服務(wù)方面的運(yùn)營流轉(zhuǎn)。

在養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠需求層面存在對老年人個(gè)人與養(yǎng)老家庭的優(yōu)惠政策扶持力度不夠的問題。湖北省現(xiàn)存老年人口基數(shù)大，失獨(dú)、失智、失能老人存在因創(chuàng)收困難而難以維持日常生活的問題，所以他們很少成為個(gè)人所得稅的納稅主體。而在很多失能、失智的老人家中，身體健康的家庭成員需要一邊照顧老人一邊就業(yè)支撐家用，精神壓力和家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重。湖北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用也普遍不低，如果家屬不選擇家庭養(yǎng)老，而是將老人送至養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同樣會對家庭造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行政策給予老年人自身優(yōu)惠卻未考慮對其家庭成員的稅收優(yōu)惠，但其家庭成員往往是家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要承擔(dān)者。而很多身體健康的老年人也由于專業(yè)技能不足等原因不能再就業(yè)，即使就業(yè)，也往往收入微薄，個(gè)人所得稅的免除并不能很大程度上激勵(lì)更多老人再就業(yè)創(chuàng)收。除此之外，針對老年人的金融保險(xiǎn)方面，湖北省在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制定了稅收優(yōu)惠政策，而個(gè)人養(yǎng)老儲蓄卻未享有稅收優(yōu)惠，在激勵(lì)老年人制訂養(yǎng)老儲蓄計(jì)劃方面仍存在欠缺。

在養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠環(huán)境層面，各個(gè)部門之間統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制不完善，使得部分稅收優(yōu)惠的政策落實(shí)效果欠佳。同時(shí)也未建立起稅收優(yōu)惠的監(jiān)督反饋機(jī)制用以評估稅收優(yōu)惠的政策效果。針對機(jī)構(gòu)而言，很多現(xiàn)行優(yōu)惠政策只針對非營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民政部判斷其是否符合要求也需要很長的時(shí)間與煩瑣的手續(xù);針對個(gè)人而言，稅收優(yōu)惠申辦程序?qū)τ诶夏耆诉^于煩瑣復(fù)雜，失能失智與部分精神狀況不佳的老年人只能勞煩其親屬幫忙申辦。而作為政策信息流動與政策推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)，優(yōu)化反饋環(huán)節(jié)也存在著反饋機(jī)制缺失的問題。

三、完善養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策的相關(guān)建議

一是平衡養(yǎng)老服務(wù)供給主體，增加盈利機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。目前，湖北省多數(shù)對非營利性機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠，也應(yīng)該適當(dāng)增加對營利較少的機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，以此增大“拉力”，促使更多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得以發(fā)展壯大。進(jìn)一步擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對象的范圍，對營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定公平、完善的稅收優(yōu)惠政策，促使其形成良性競爭，從而增加養(yǎng)老服務(wù)的水平，形成更為強(qiáng)大的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。鼓勵(lì)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展并使其享有諸多稅收優(yōu)惠政策，以此來激勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)蓬勃發(fā)展。

二是增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠的針對性，拓寬優(yōu)惠渠道。對于現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠方式較為單一，稅收優(yōu)惠的針對性欠缺的問題，應(yīng)該逐步拓寬稅收優(yōu)惠范圍及渠道，可多增設(shè)先征繳后退費(fèi)、投資抵免等方面的稅收優(yōu)惠政策。并增設(shè)針對提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與康養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，助力新型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。同時(shí)對于社會力量對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資，對其增值稅、個(gè)人與企業(yè)所得稅增設(shè)具有針對性的優(yōu)惠措施，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向朝陽事業(yè)發(fā)展。

三是改善養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策環(huán)境，增設(shè)監(jiān)管機(jī)制。應(yīng)該著力健全養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施效果的反饋機(jī)制，并增設(shè)相應(yīng)監(jiān)督體系，推進(jìn)稅收優(yōu)惠政策的貫徹落實(shí)。減少稅收優(yōu)惠的申報(bào)流程，以解決辦理手續(xù)冗雜的問題。另外，應(yīng)加大對接受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，可依托評估機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量作出評估，根據(jù)相應(yīng)反饋結(jié)果來判斷稅收優(yōu)惠的效果，也可同時(shí)借此對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評級，如表現(xiàn)優(yōu)異的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以對其適當(dāng)表彰獎勵(lì)，將其作為榜樣起到帶頭作用，鼓勵(lì)其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的水平向其看齊，從而起到推動整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展壯大的作用。

結(jié)語

養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)一直是湖北省政府關(guān)注的重點(diǎn)，各式各樣的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也是稅收優(yōu)惠政策的主體。作為保障老年人幸福生活質(zhì)量的堅(jiān)實(shí)后盾，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身在提高服務(wù)水平的同時(shí)，政府應(yīng)完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。在政策文本中，應(yīng)均衡稅收優(yōu)惠的受益主體，制定盈利機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，針對新型養(yǎng)老服務(wù)制定相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策，建立健全養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠監(jiān)管機(jī)制，全面推進(jìn)社會主義特色養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

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