高校教師校內(nèi)申訴制度的理論分析
——基于教師權(quán)益保障的立法論視角

李海峰

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,南京 210023)

一、背景闡釋與問題引入

作為教師權(quán)利救濟(jì)制度的重要內(nèi)容,教師校內(nèi)申訴制度是一項(xiàng)專門保護(hù)教師權(quán)益的制度設(shè)計(jì),在《中華人民共和國(guó)教師法》確立了向人民政府及教育行政主管部門提出申訴的教師申訴制度后,國(guó)家教育行政部門多次在相關(guān)規(guī)定中要求建立教師校內(nèi)申訴制度。但近年來,與校內(nèi)申訴制度相關(guān)的研究多集中在對(duì)學(xué)生權(quán)益的保障方面,教師校內(nèi)申訴制度沒有得到應(yīng)有的重視,而教師與學(xué)校發(fā)生糾紛的情況則屢見不鮮。教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)中即明確提出了加快教師法的修改,加大對(duì)教師權(quán)益保障的呼聲也越來越高,高校教師校內(nèi)申訴制度的建構(gòu)與完善應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟年P(guān)注。

高校教師校內(nèi)申訴制度是指專門為高校教師設(shè)定的處理教師與學(xué)校(學(xué)校及學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能部門)間糾紛的解決機(jī)制,目的在于規(guī)范學(xué)校的管理行為,切實(shí)保障高校教師的基本權(quán)益。實(shí)踐中完善的高校教師校內(nèi)申訴制度尚未廣泛建立,即便大部分高校都頒布了保障教師權(quán)益的內(nèi)部申訴規(guī)定,但卻是各有其表、不一而足,沒有統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高校校內(nèi)申訴程序和申訴內(nèi)容予以明確規(guī)定,加之目前相關(guān)行政申訴制度在可操作性上欠佳,不利于維護(hù)高校教師的內(nèi)在精神追求以及為他們的發(fā)展創(chuàng)造良好的生存環(huán)境[1],故而需要通過立法程序?qū)Ω咝＝處熜?nèi)申訴制度加以規(guī)定。

從保障教師權(quán)益的立法論視角,我們至少需要關(guān)注如下幾個(gè)問題:其一,高校教師校內(nèi)申訴制度到底是否存在實(shí)踐價(jià)值,實(shí)踐中為什么呼喚構(gòu)建教師校內(nèi)申訴制度? 其二,從現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)來看,既然存在行政申訴和勞動(dòng)人事仲裁,為什么還需要構(gòu)建一套教師校內(nèi)申訴制度? 換言之,教師校內(nèi)申訴制度的功能定位與外部救濟(jì)制度存在怎樣的區(qū)別? 其三,從國(guó)內(nèi)各大高?，F(xiàn)有的校內(nèi)申訴制度來看,部分高校確實(shí)制訂了校內(nèi)申訴規(guī)范,但通過梳理部分高校相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn),在法律依據(jù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限配置、申訴兩造主體確定、申訴范圍界定等方面存在諸多問題,應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的高校教師校內(nèi)申訴制度進(jìn)行規(guī)范審視,分析其中存在的問題并提出完善的思路。本文即以高校教師校內(nèi)申訴制度為分析對(duì)象,以教師的權(quán)益保障為基本視角,闡述高校教師校內(nèi)申訴制度構(gòu)建的必要性,并從立法論視角觀察高校教師校內(nèi)申訴的實(shí)體性內(nèi)容和程序性事項(xiàng),以期為這一制度的構(gòu)建與運(yùn)行提供理論依據(jù)。

二、建構(gòu)高校教師校內(nèi)申訴制度的實(shí)踐動(dòng)力

(一)回應(yīng)高校教師校內(nèi)申訴的現(xiàn)實(shí)需求

在現(xiàn)代法治的實(shí)踐場(chǎng)域中,社會(huì)矛盾通常都可以通過多元化的手段得到解決,國(guó)家治理方式從單純的政府管理向國(guó)家與社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[2]。這一治理模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整表現(xiàn)在高校治理領(lǐng)域,深度體現(xiàn)為維持高校自治與政府管理的平衡,充分保障高校對(duì)內(nèi)部事項(xiàng)的管理權(quán)限,尊重高校的自治決定。這完全符合現(xiàn)代法治政府治理權(quán)能分化和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)要求,確保多元主體能夠?qū)彩聞?wù)進(jìn)行共同治理[3]。因此,在高校治理中,構(gòu)建并完善教師校內(nèi)申訴制度十分重要,該項(xiàng)制度的有效運(yùn)行能夠盡可能地將教師與學(xué)校間的矛盾糾紛在內(nèi)部化解,而不必等待國(guó)家公權(quán)力部門的介入,充分體現(xiàn)建構(gòu)多元矛盾化解機(jī)制的現(xiàn)代法治要求。

高校教師校內(nèi)申訴制度是存在現(xiàn)實(shí)需求的,因?yàn)樵擁?xiàng)制度相較于行政申訴制度或者司法訴訟制度而言,天然具備優(yōu)勢(shì)。高校教師校內(nèi)申訴制度符合現(xiàn)代法治國(guó)家協(xié)同治理的實(shí)踐要義,教師與學(xué)校間的矛盾糾紛能夠先在學(xué)校層面予以處理,只有那些學(xué)校無力處理的矛盾糾紛才會(huì)交由行政機(jī)關(guān)抑或司法機(jī)關(guān)解決,這樣能夠有效減輕國(guó)家公權(quán)力部門在處理此類問題上的負(fù)擔(dān),增強(qiáng)學(xué)校處理糾紛的自主性與能動(dòng)性。而且從實(shí)踐的角度來看,學(xué)校要比行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)更為了解本校的內(nèi)部運(yùn)作狀況,這就決定了教師校內(nèi)申訴程序具有行政申訴抑或司法程序所不具備的優(yōu)勢(shì):一方面,教師校內(nèi)申訴制度可以第一時(shí)間處理案件,而且其處理方式更為多元,增加了成功解決問題的幾率；另一方面,校內(nèi)申訴制度的運(yùn)行內(nèi)控于學(xué)校,尚不需要求助于公權(quán)力部門,因而其能夠?yàn)槊茈p方提供更加輕松的對(duì)話環(huán)境,促使矛盾雙方理性地展開對(duì)話,避免矛盾的擴(kuò)大,并最終提升矛盾雙方接受申訴程序處理結(jié)論的可能性。

(二)細(xì)化高校教師權(quán)益保障的立法規(guī)定

2003年發(fā)布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中就對(duì)高校教師校內(nèi)申訴制度進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。但是,該意見的規(guī)定止步于此,并未進(jìn)一步就校內(nèi)申訴程序應(yīng)當(dāng)囊括哪些具體流程作出規(guī)定。實(shí)際上,這種在學(xué)理上屬于敘述性立法(narrative legislation)[4]的規(guī)范性文件僅僅闡釋了立法者的基本態(tài)度或愿景,而并未就更為重要的制度構(gòu)建內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,因而這類立法往往不具備現(xiàn)實(shí)的可操作性,它們不符合現(xiàn)代法治框架下法律“易于遵守”的特質(zhì)[5],更無法為各級(jí)學(xué)校設(shè)定教師校內(nèi)申訴程序的工作提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體的細(xì)則。

習(xí)近平總書記指出,當(dāng)下我國(guó)立法質(zhì)量仍然有待提高,部分領(lǐng)域的法律法規(guī)尚不能有效地解決實(shí)踐中存在的問題,在教育法治領(lǐng)域,這一論斷顯然是精準(zhǔn)的。教育部政策法規(guī)司2021年工作要點(diǎn)中也明確提出“研究啟動(dòng)教育法典編纂工作”,其中對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的“立改廢釋”必然是題中應(yīng)有之意?！吨腥A人民共和國(guó)教師法》修改的過程中,需要引入教師校內(nèi)申訴制度,并確保為該項(xiàng)制度在各大高校的建立提供基本的法律依據(jù),使其能夠成為保護(hù)教師權(quán)益的重要救濟(jì)渠道。盡管《中華人民共和國(guó)教師法》所涉及的教師權(quán)益保障的面很寬泛,或許不能對(duì)所有問題都面面俱到地予以詳加規(guī)定,但至少應(yīng)當(dāng)對(duì)教師(尤其是高校教師)校內(nèi)申訴制度進(jìn)行框架性規(guī)定,以方便下位法進(jìn)行細(xì)化實(shí)施。

(三)彌補(bǔ)教師行政申訴制度存在的不足

從當(dāng)下的現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)來看,教師權(quán)益受損后主要的申訴渠道是行政申訴,其主要的制定法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)教師法》第39條。此外,1995年原國(guó)家教委頒布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)教師法〉若干問題的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)第8部分也對(duì)教師行政申訴內(nèi)容作了較為原則的規(guī)定。但行政申訴制度在具體的實(shí)踐運(yùn)行中卻不免顯得捉襟見肘,主要存在以下不足。其一,受理教師申訴的部門規(guī)定不明確?！吨腥A人民共和國(guó)教師法》和《實(shí)施意見》規(guī)定的由“教育行政部門”受理教師的申訴過于籠統(tǒng),在具體實(shí)踐中需要進(jìn)一步明確專門受理教師申訴的職能部門,否則很容易造成教育部門內(nèi)部組織間相互推諉,導(dǎo)致教師權(quán)益得不到及時(shí)救濟(jì)的情況出現(xiàn)。其二,教師申訴的處理形式規(guī)定不完備?！秾?shí)施意見》賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán),而教育行政部門在行使較大裁量權(quán)的過程中,很難不受相關(guān)單位的實(shí)際影響,從而存在掣肘教師權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)可能。其三,教師申訴的處理程序不夠嚴(yán)密和細(xì)致?，F(xiàn)代法治意義上的正當(dāng)程序所要求的諸如決定受理的時(shí)間、處理申訴的時(shí)限以及聽證等程序均沒有詳細(xì)規(guī)定。其四,教師行政申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系不清晰。《實(shí)施意見》對(duì)當(dāng)事人提起復(fù)議或行政訴訟所設(shè)立的“直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”前提條件,某種程度上變相地縮小了提起行政復(fù)議和行政訴訟的范圍[6],不利于教師權(quán)益的維護(hù)。

高校教師校內(nèi)申訴制度可以在一定程度上間接性地彌補(bǔ)上述行政申訴制度的不足,優(yōu)化高等教育質(zhì)量的保障體系[7]。首先,高校教師校內(nèi)申訴制度具有較為明確的受理申訴部門(一般為具體的教師申訴處理機(jī)構(gòu)),當(dāng)教師認(rèn)為權(quán)益受到損害時(shí),其申訴的處理對(duì)象是明確的,并且因?yàn)槭怯杀拘５娜藛T組成,更能夠形成共情化情境,有利于實(shí)事求是地處理可能損害教師權(quán)益的問題。其次,申訴處理機(jī)構(gòu)對(duì)教師的申訴進(jìn)行處理時(shí)可以選擇多種途徑,靈活應(yīng)對(duì)矛盾沖突。校內(nèi)申訴的主旨在于矛盾的內(nèi)部平抑,而在內(nèi)部化解和平抑矛盾,其需要考慮的因素與受到的制約均會(huì)少于外部程序?qū)m紛的處理,因而更具靈活性和因應(yīng)性。再次,在具體受理和處理申訴的程序上,可以進(jìn)行細(xì)化設(shè)置,充分保障教師的權(quán)益。從當(dāng)前各高校校內(nèi)申訴制度設(shè)置的程序來看,盡管并不詳實(shí),在具體可操作性上也有待商榷,但無疑要比行政申訴具備更為周密的程序性保障。最后,教師校內(nèi)申訴并不影響其繼續(xù)提起行政申訴或?qū)で笏痉ň葷?jì)的權(quán)利。在全面依法治國(guó)的當(dāng)下,高校教師校內(nèi)申訴制度亟須得到政府及學(xué)校的重視,從而為此類糾紛的解決,以及為學(xué)校同公權(quán)力部門的協(xié)同運(yùn)作,提供嶄新的思路與渠道。

三、教師校內(nèi)申訴制度的功能定位

(一)通過軟硬法規(guī)范的結(jié)合保障教師權(quán)益

相對(duì)于現(xiàn)有的國(guó)家制定的法律體系而言,校內(nèi)申訴制度更大程度上屬于軟法規(guī)范。從所依據(jù)和適用的法律規(guī)范之性質(zhì)而言,外部申訴和司法救濟(jì)均屬于依托硬法體系以維護(hù)教師權(quán)益的范疇,而校內(nèi)申訴制度的構(gòu)建更多是指在尊重高校自治權(quán)和管理權(quán)的基礎(chǔ)上,依托內(nèi)部自發(fā)生成的調(diào)整機(jī)制、行業(yè)規(guī)則及傳統(tǒng)習(xí)慣維護(hù)教師權(quán)益的路徑。高校教師校內(nèi)申訴制度并不包含國(guó)家強(qiáng)制力,這一點(diǎn)在本質(zhì)上不同于國(guó)家制定并認(rèn)可的教育法體系。因此,相較于作為硬法的現(xiàn)有教育法規(guī)范體系(以教育法、教師法等為主體所形成的教育法規(guī)范體系),校內(nèi)申訴制度包含更多的道德調(diào)整和倫理規(guī)范之可能性,這完全符合法治社會(huì)更強(qiáng)調(diào)自身規(guī)范、行業(yè)規(guī)則和習(xí)慣的治理而非制定法的約束之精神要義。調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范種類很多,國(guó)家制定法是最為強(qiáng)勢(shì)的表現(xiàn)形式,但并不代表依靠制定法就能夠取得良好的社會(huì)治理效果。隨著國(guó)家向社會(huì)放權(quán)的逐漸深入,“法”的形態(tài)也在發(fā)生著變化,人們開始意識(shí)到,社會(huì)自治過程中形成和產(chǎn)生的“軟法”也相當(dāng)重要[8]。在高校治理層面,則深度表現(xiàn)為內(nèi)部權(quán)利保障(軟法/內(nèi)部規(guī)范)和外部權(quán)利救濟(jì)(硬法/外部規(guī)范)相結(jié)合以充分保障高校教師的權(quán)益。實(shí)際上,高校教師行政訴訟或者民事訴訟能夠救濟(jì)的權(quán)益范圍是有限的,對(duì)于除人事勞動(dòng)爭(zhēng)議之外的教師權(quán)益保障問題,現(xiàn)有訴訟體制難以做到有效覆蓋保障,需要在高校內(nèi)部設(shè)置救濟(jì)程序,與外部的申訴制度配合銜接,才能更為周全地保障教師的各項(xiàng)權(quán)益。

(二)為高校依法治校提供良好的內(nèi)部環(huán)境

大學(xué)治理是制度與人互動(dòng)的結(jié)果,法治是大學(xué)得以善治的內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)[9]。盡管高校并不是行政部門,高校教師也不是公務(wù)人員,但高校是引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值取向、為社會(huì)建設(shè)輸送人才以及為國(guó)家建設(shè)提供強(qiáng)大智力支持的重要部門,依法治校是依法治國(guó)宏觀命題的微觀要求。早在2003年,我國(guó)教育部就專門頒布過《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》,進(jìn)入新時(shí)代,更加強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)的深入推進(jìn),對(duì)依法治校工作的開展提出了更高的要求。加之近年來,高校教師的規(guī)模在不斷擴(kuò)大,據(jù)統(tǒng)計(jì),2019年普通高等學(xué)校專任教師已達(dá)174 萬人[10]。隨著高等教育和教師規(guī)模的擴(kuò)大,教師權(quán)益保障的問題也更將凸顯?，F(xiàn)有機(jī)制在教師權(quán)益保障方面存在片面性,高校教師的諸多權(quán)益如教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)等與職業(yè)相關(guān)的特定權(quán)利的保護(hù)并不到位,這并不符合依法治校的現(xiàn)實(shí)要求[11]。當(dāng)教師權(quán)益得不到充分保障時(shí),必然會(huì)影響到高校的教學(xué)秩序,而高校與行政機(jī)關(guān)不同,高校存在自身的內(nèi)部秩序,并且高校的發(fā)展很大程度上依賴于這種自身秩序。換言之,完全通過行政手段管理高校很難收到理想的效果,也不符合教育發(fā)展與科學(xué)研究的規(guī)律。因此,高校自身內(nèi)部秩序的和諧穩(wěn)定顯得十分重要,建立并完善高校教師校內(nèi)申訴制度對(duì)維護(hù)依法治校的內(nèi)部環(huán)境具有很大的功效。

(三)最大程度上保障高校充分行使自治權(quán)

高校自治實(shí)際上就是指高校享有能夠獨(dú)立管理自身事務(wù)的權(quán)限。盡管我國(guó)高校并不像德國(guó)高校那樣完全建立在自由哲學(xué)基礎(chǔ)上,雖受政府支持但保持高度自治[12],但還是依法享有部分人事任免權(quán)、較大的財(cái)務(wù)管理權(quán)和完全的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)與認(rèn)定權(quán)的?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》規(guī)定高?！熬哂幸欢ǖ霓k學(xué)自主權(quán)”,可以依法進(jìn)行自主管理?！白灾鬓k學(xué)權(quán)”就是高校自治權(quán)的典型體現(xiàn),是教育法賦予高校獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理、實(shí)施教育活動(dòng)的資格和能力。既然高校享有自治權(quán),而自治權(quán)集中表現(xiàn)為教育教學(xué)管理的權(quán)力,在高校自主管理的過程中,自然無法避免權(quán)力越位行使的可能性,從而導(dǎo)致高校教師的權(quán)益受到損害。特別是在教育部《關(guān)于深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見》出臺(tái)后,許多高校實(shí)行了崗位聘任制以及與之配套的分配制,利益格局的變革和榮譽(yù)感使得教師對(duì)聘任、聘崗、職稱、考核、分配等更加敏感,校內(nèi)出現(xiàn)糾紛的可能性有增加的趨勢(shì)。教師與高校之間的糾紛多數(shù)情況并不直接涉及法律問題,而是因?yàn)榻處熣也坏揭粋€(gè)恰當(dāng)?shù)耐緩蕉黄绒D(zhuǎn)向司法程序。高校作為主要從事教學(xué)、科研活動(dòng)的組織,需要有一個(gè)較為寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境,過多的司法介入不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的行使[13]。高校教師校內(nèi)申訴制度的功能定位很大程度上致力于保障高校充分行使自治權(quán),在高校自主辦學(xué)的過程中,起到內(nèi)部監(jiān)督和保障的作用,促使高校能夠依法管理、依法治校,充分營(yíng)造民主管理的和諧氛圍。這是因?yàn)?涉及高校教育教學(xué)管理職權(quán)的事項(xiàng),如果外部公權(quán)力(行政權(quán)和司法權(quán))隨意介入,則必然有損高校的自治權(quán)行使。我們不否認(rèn)外部公權(quán)力解決高校內(nèi)部糾紛的權(quán)威性和終局性,但這種來自外部的強(qiáng)制力在解決校內(nèi)糾紛時(shí)并不具備專業(yè)性和科學(xué)性,換句話說,因高校特殊的主體性質(zhì),校內(nèi)糾紛解決機(jī)制內(nèi)含著相較于外部解決機(jī)制的優(yōu)位特質(zhì)[14]。教師校內(nèi)申訴制度的良好構(gòu)建與有效運(yùn)行是確保高校自治的必要手段,是該項(xiàng)制度存在的價(jià)值指向,某種程度上也是教育者自我治理的一種良好輔助手段[15]。

四、高校教師校內(nèi)申訴的規(guī)范審視

實(shí)踐中,高校教師校內(nèi)申訴制度的構(gòu)建與運(yùn)行并不理想,需要對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行全面的規(guī)范審視。學(xué)界對(duì)校內(nèi)申訴的研究已經(jīng)涉及了實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩個(gè)方面[16],現(xiàn)有的研究重復(fù)較多,大量研究著力于表述教師校內(nèi)申訴的機(jī)構(gòu)設(shè)置、基本程序和申訴范圍確定[17],本文不再贅述,只從教師權(quán)益保障的立法論視角,針對(duì)其中存在的問題提出解決的方案。

(一)校內(nèi)申訴制度需要上位法作為支撐

上文已述,教師校內(nèi)申訴制度由來已久,但一個(gè)最大的問題卻是該項(xiàng)制度實(shí)際上并不是嚴(yán)格意義上的法律制度,而是一項(xiàng)由教育行政主管部門通過規(guī)范性文件要求高校建立的一項(xiàng)“軟制度”。盡管我國(guó)現(xiàn)有教育法律體系中,從法律到部門規(guī)章,均有內(nèi)容涉及高校教師申訴的規(guī)定,在法律層面,《中華人民共和國(guó)教師法》第39條對(duì)教師權(quán)益受損規(guī)定了申訴渠道；在部門規(guī)章層面,1995年原國(guó)家教委《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)教育法〉若干問題的意見》規(guī)定:“各級(jí)各類學(xué)校還應(yīng)建立和健全校內(nèi)的申訴制度,維護(hù)教師、受教育者的合法權(quán)益”。2003年頒布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》第3條第五部分中也明確要求“建立校內(nèi)教師申訴渠道,依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭(zhēng)議,維護(hù)教師的合法權(quán)益?！钡@而易見的是,高校教師校內(nèi)申訴制度的法律法規(guī)依據(jù)是不充分的,無論是《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)教育法》,還是《中華人民共和國(guó)高等教育法》,對(duì)高校教師校內(nèi)申訴制度均沒有明確的表述。換言之,從目前的實(shí)際情況來看,該項(xiàng)制度的構(gòu)建和運(yùn)行尚缺乏法律位階較高的規(guī)范性文件作為支撐。筆者從網(wǎng)絡(luò)公開途徑能夠查詢到的高校校內(nèi)申訴文件中選取了十所高校進(jìn)行簡(jiǎn)要的信息提取分析,具體情況見下表。

從表1可以看出,各大高校盡管都制訂有教師校內(nèi)申訴的規(guī)范性文件,但其所依據(jù)的上位法卻十分混雜,部分高校依據(jù)多部法律法規(guī),部分高校則依據(jù)很少的上位法,甚至有高校僅依據(jù)高校章程制訂校內(nèi)申訴文件。校內(nèi)申訴規(guī)范性文件所依據(jù)的上位法不統(tǒng)一必然會(huì)造成該項(xiàng)制度在實(shí)踐操作中的權(quán)威性減損。各大高校在制訂校內(nèi)申訴規(guī)范時(shí)應(yīng)有較為統(tǒng)一的上位法依據(jù)。從表中也可以看到,較多的高校所依據(jù)的上位法包括《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》,這是較為合理的,因此有必要對(duì)校內(nèi)申訴制度所依據(jù)的上位法進(jìn)行最低限度的統(tǒng)一規(guī)定。

表1 部分高校校內(nèi)申訴具體規(guī)定

(二)校內(nèi)申訴的處理機(jī)構(gòu)及配置應(yīng)統(tǒng)一

教師校內(nèi)申訴流程應(yīng)有校內(nèi)專門機(jī)構(gòu)予以主導(dǎo),確保教師校內(nèi)申訴的處理工作具備堅(jiān)實(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)力量,但是實(shí)踐中,高校校內(nèi)申訴的處理機(jī)構(gòu)及職權(quán)并不統(tǒng)一,不利于突出該項(xiàng)制度的獨(dú)立性和權(quán)威性,從而直接影響到矛盾在校內(nèi)化解的效率。筆者認(rèn)為,校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)至少應(yīng)從三個(gè)方面做到統(tǒng)一。

其一,校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)統(tǒng)一。從表2的匯總中可以發(fā)現(xiàn),各校關(guān)于教師校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)的名稱混雜,有的高校稱之為“校內(nèi)申訴處理委員會(huì)”,有的稱為“教師申訴委員會(huì)”,還有的稱之為“申訴受理工作小組”。筆者認(rèn)為高校教師校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)的具體名稱統(tǒng)一稱為“校內(nèi)申訴處理委員會(huì)”較為適宜。

表2 部分高校申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置

其二,申訴處理機(jī)構(gòu)的人員配備應(yīng)當(dāng)做到全面、權(quán)威和中立。在人員構(gòu)成上,考慮到高校自身包含的學(xué)科眾多,人員學(xué)科背景復(fù)雜,為了能夠有效解決問題,應(yīng)當(dāng)充分考慮到人員配備的學(xué)科背景和崗位背景。這一點(diǎn)在各高校的校內(nèi)申訴規(guī)定中都有所體現(xiàn),各高校在規(guī)定機(jī)構(gòu)組成時(shí),一般都將校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、教職工代表和法律顧問作為成員,這能夠保障申訴處理機(jī)構(gòu)權(quán)威高效地處理問題。

其三,校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)基本統(tǒng)一。從表2中可以發(fā)現(xiàn),各校的申訴處理機(jī)構(gòu)之設(shè)置各行其是。在人員數(shù)量上,部分高校規(guī)定了人員數(shù)量,部分高校只規(guī)定了人員為單數(shù),甚至有的高校對(duì)此就沒有規(guī)定。在掛靠部門上,同樣存在不統(tǒng)一的問題,校工會(huì)、政策法規(guī)處、監(jiān)察處等都成為了申訴機(jī)構(gòu)的掛靠單位。筆者認(rèn)為,申訴處理機(jī)構(gòu)掛靠在校工會(huì)是較為妥適的。但是在人數(shù)配置上,申訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不少于15人,當(dāng)然在條件滿足的情況下,最好的做法是不少于學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和教學(xué)研究機(jī)構(gòu)的總數(shù),即原則上學(xué)校內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)和教學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少有一名代表參與申訴委員會(huì),以滿足申訴委員會(huì)代表組成的廣泛性和權(quán)威性。申訴委員會(huì)的具體人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)確定一定的教師代表比例,教師代表人數(shù)不得少于申訴委員會(huì)人員的1/2,以保證申訴委員會(huì)的獨(dú)立性和民主性,保證其能夠最大程度地從教師的角度出發(fā),維護(hù)教師權(quán)益。同時(shí),為了防止申訴委員會(huì)形成部門利益,申訴處理機(jī)構(gòu)的成員也應(yīng)當(dāng)有一定的任期限制。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)教育主管部門制訂的《教師申訴評(píng)議準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)議準(zhǔn)則》)就規(guī)定各級(jí)申議會(huì)委員人數(shù)為15人至21人,任期2年[18]。從我國(guó)當(dāng)下高校運(yùn)行實(shí)際情況來看,申訴處理機(jī)構(gòu)普通委員的任期設(shè)定為1年較為適宜,而申訴處理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人任期設(shè)定為3年較為適宜。

另外,余立等學(xué)者指出,“申訴委員會(huì)是咨詢機(jī)構(gòu)而不是決策機(jī)構(gòu),雖然可以建議學(xué)校相關(guān)部門重新作出處理決定,但無權(quán)直接撤銷或改變相關(guān)部門的決定,也沒有很強(qiáng)的制約措施,這樣就無法有效發(fā)揮通過校內(nèi)申訴渠道可以及時(shí)解決糾紛、保護(hù)教師合法權(quán)益的作用。因此,學(xué)校應(yīng)當(dāng)賦予申訴委員會(huì)一定的權(quán)力,樹立其威信,發(fā)揮其監(jiān)督作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》第39 條的規(guī)定,高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,校長(zhǎng)辦公會(huì)議是學(xué)校最高行政決策機(jī)構(gòu),申訴委員會(huì)對(duì)申訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議研究作出決定再下達(dá)申訴處理決定書,由相關(guān)部門具體落實(shí)執(zhí)行。這樣既發(fā)揮了申訴委員會(huì)的監(jiān)督作用,樹立了其威信,同時(shí)也維護(hù)了學(xué)校行政的權(quán)威,使校內(nèi)申訴具有更強(qiáng)的可操作性”。

(三)校內(nèi)申訴兩造的主體資格需要明確

教師校內(nèi)申訴制度兩造主體是明確的,即申訴主體是教師,而被申訴主體是學(xué)校。但這里的教師應(yīng)當(dāng)如何理解? 實(shí)踐中對(duì)于這一問題的處理明顯存在問題。當(dāng)下各高校的校內(nèi)申訴制度中申訴主體是較為模糊的,從表1中可以清楚地看到,部分高校表述為事業(yè)編制教職工,部分高校表述為教職工,還有部分高校表述為正式教職工,等等。因此,非常有必要對(duì)于校內(nèi)申訴的提出主體進(jìn)行統(tǒng)一性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)表述為教職工,且在對(duì)教職工這一概念進(jìn)行解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋,既包括普通任課教師,也包括擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的教師,還包括學(xué)校行政人員和行政輔助人員等職工[19],甚至應(yīng)當(dāng)包括已經(jīng)退休的教職工。當(dāng)然,學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人員不宜適用教師校內(nèi)申訴制度,他們與學(xué)校之間的糾紛應(yīng)當(dāng)通過外部行政申訴的方式進(jìn)行解決。其主要原因在于,盡管絕大多數(shù)的高校領(lǐng)導(dǎo)人員均屬于教職人員,理論上而言,其與所在單位的糾紛也應(yīng)當(dāng)能夠通過校內(nèi)申訴制度予以化解。但領(lǐng)導(dǎo)人員的行政身份決定了其與高校的糾紛通過校內(nèi)申訴制度無法達(dá)致較好的解決效果,因?yàn)槠淠軌蛲ㄟ^行政手段迫使申訴處理作出不符合委員會(huì)意志的裁決結(jié)論,這有違申訴委員會(huì)中立的原則,同時(shí)也侵害到了申訴委員會(huì)的獨(dú)立性、民主性和權(quán)威性,因而在制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)當(dāng)對(duì)這種潛在的問題予以杜絕。

高校教師校內(nèi)申訴制度中被申訴的主體是學(xué)校,但這里的學(xué)校是一個(gè)宏觀概念,應(yīng)當(dāng)也作廣義的理解?，F(xiàn)實(shí)中絕大部分事關(guān)教師權(quán)益的決定都是校內(nèi)特定的組織以學(xué)校的名義作出的,因此關(guān)于教師校內(nèi)申訴制度中被申訴人的確定應(yīng)當(dāng)盡可能地具體化,細(xì)致到具體的院系部門或其他基層組織。否則,讓學(xué)校審查以學(xué)校名義作出的決定顯然不利于保障教師權(quán)益。當(dāng)然,所有事關(guān)教師權(quán)益的決定勢(shì)必都要由特定的負(fù)責(zé)人簽字,由于這種決定行為并非是私人行為,而是負(fù)責(zé)人代表其所屬組織作出的職務(wù)行為,因此簽字人員不應(yīng)當(dāng)成為被申訴人,而應(yīng)當(dāng)是其所代表的機(jī)構(gòu)成為主體適格的被申訴人。

(四)申訴事項(xiàng)的具體范圍宜做擴(kuò)大解釋

為盡可能地給教師校內(nèi)糾紛提供暢通的解決渠道,申訴處理機(jī)構(gòu)的受理事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)盡量予以寬泛化處理,不必與行政申訴的有關(guān)規(guī)定保持一致。無論是基于紀(jì)律原因作出的紀(jì)律性懲戒,還是基于學(xué)術(shù)原因作出的學(xué)術(shù)性懲戒[20],都應(yīng)當(dāng)囊括在校內(nèi)申訴范圍之內(nèi)。換句話說,如果校內(nèi)申訴的受理事項(xiàng)范圍與行政申訴的范圍保持一致,必然削弱校內(nèi)申訴制度存在的價(jià)值意義,也不可能從內(nèi)部視角更為周全地維護(hù)教師的各項(xiàng)權(quán)益。因此,除了《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定的與教師權(quán)益相關(guān)的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)屬于申訴處理機(jī)構(gòu)的受理范圍外,還應(yīng)當(dāng)取用更為寬泛的規(guī)定,即只要教師認(rèn)為學(xué)校的措施違法或不當(dāng),侵犯了其基本權(quán)利和切身利益,就可以提出申訴。正如上述《評(píng)議準(zhǔn)則》第3條第1項(xiàng)的規(guī)定,“主管機(jī)關(guān)或?qū)W校有關(guān)其個(gè)人的措施,認(rèn)為違法或不當(dāng),致?lián)p害其權(quán)益者”[21],教師均可以向評(píng)議會(huì)提出申訴。部分學(xué)者認(rèn)為這樣的規(guī)定可能預(yù)留了濫用申訴權(quán)的制度闕口,但筆者認(rèn)為,高校教師是受過完整高等教育的具有專業(yè)知識(shí)的從業(yè)人員,應(yīng)當(dāng)對(duì)教師群體的基本素質(zhì)葆有信任。之所以需要對(duì)申訴事項(xiàng)的范圍做擴(kuò)大解釋,最終還是為了充分保障高校教師的合法權(quán)益,畢竟在教學(xué)科研、職務(wù)報(bào)酬、職務(wù)發(fā)明、榮譽(yù)性獎(jiǎng)懲、民主權(quán)利行使等諸多事項(xiàng)中都存在著高校教師的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。另外,對(duì)申訴事項(xiàng)作出寬泛化的處理也是考慮校內(nèi)申訴制度的獨(dú)立性、民主性和內(nèi)部性。與行政申訴制度不同,校內(nèi)申訴制度建立的內(nèi)在旨趣本身就是為了在內(nèi)部化解矛盾,解決與教學(xué)管理秩序和教師福利直接相關(guān)的問題,切實(shí)保障教師的權(quán)益,在充分尊重高校自主管理權(quán)的背景下充分維護(hù)教師的應(yīng)得權(quán)益,促進(jìn)高校教學(xué)秩序和管理秩序的良好發(fā)展[22]。因而其不必拘泥于糾紛的種類和形式,可以適當(dāng)程度上對(duì)可申訴事項(xiàng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋,滿足校內(nèi)申訴制度建立和運(yùn)行的旨?xì)w。

但對(duì)受理事項(xiàng)的范圍作寬泛化處理并不代表教師的申訴不受應(yīng)有的規(guī)范,仍然應(yīng)當(dāng)將那些不屬于申訴范圍的事項(xiàng)予以明確列舉,從而防止出現(xiàn)大量不規(guī)范的申訴行為。換言之,申訴范圍應(yīng)當(dāng)以“概括式規(guī)定加否定性列舉”的方式予以規(guī)定。譬如,下列事項(xiàng)就不宜被納入教師校內(nèi)申訴的范圍:(1)教師與教師之間的不涉及教學(xué)與管理的純私人糾紛不屬于教師校內(nèi)申訴的內(nèi)容[23],因?yàn)樵诮處熜?nèi)申訴的主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,與教師相對(duì)的被申訴人必然是能夠行使權(quán)力的工作人員及其所屬的組織,而非與普通教師地位平等的教職人員；(2)校內(nèi)的組織人事任命、校內(nèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置等,這些內(nèi)容都屬于學(xué)校的內(nèi)部行政管理事務(wù),并且此類行為正常情況下并不會(huì)直接侵犯特定教師的個(gè)體權(quán)益,因此它們不應(yīng)屬于教師校內(nèi)申訴的范圍；(3)對(duì)教師僅具有一定的提示或警示作用,但不會(huì)對(duì)教師產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的行為不屬于教師校內(nèi)申訴的范圍,因?yàn)樗鼈儾⒎鞘菍?shí)質(zhì)性的處分行為,但涉及教師名譽(yù)和榮譽(yù)的除外。

(五)申訴過程應(yīng)充分貫徹正當(dāng)程序原則

教師校內(nèi)申訴制度的程序應(yīng)當(dāng)包含申訴程序的啟動(dòng)、申訴調(diào)查程序的運(yùn)行、申訴處理程序的結(jié)果公示三項(xiàng)內(nèi)容?；乇堋⒙犠C和責(zé)任追究等措施也是教師校內(nèi)申訴制度應(yīng)當(dāng)囊括的事項(xiàng)。程序性內(nèi)容的設(shè)定尤其應(yīng)當(dāng)注意確保制度的可操作性,避免出現(xiàn)敘述性立法或象征性立法的情況,應(yīng)當(dāng)充分貫徹正當(dāng)程序原則。從目前明確發(fā)布了校內(nèi)申訴制度性文件的高校實(shí)踐來看,該項(xiàng)制度在實(shí)踐運(yùn)行程序設(shè)置方面存在問題,缺少成熟的制度規(guī)范體系,多數(shù)高校制訂的教師校內(nèi)申訴制度,對(duì)教師申訴的受理?xiàng)l件、處理程序和法律救濟(jì)措施等方面都作出了簡(jiǎn)明規(guī)定,但規(guī)范的程序要求缺乏,尤其是缺乏調(diào)查、聽證、回避、處理結(jié)果執(zhí)行等程序性制度。從上述十所高校校內(nèi)申訴處理程序的規(guī)定來看,在程序設(shè)定上存在不全面、不統(tǒng)一和不合理等問題,具體程序設(shè)計(jì)見表3。

表3 部分高校校內(nèi)申訴處理程序

申訴程序應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面貫徹正當(dāng)程序原則。第一,教師校內(nèi)申訴的受理與調(diào)查。應(yīng)當(dāng)明確教師提起校內(nèi)申訴的期限是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其合法權(quán)益受到侵犯之日起3個(gè)月內(nèi),從而給教師以較長(zhǎng)的申訴期限,以利于其收集材料,形成詳細(xì)的申訴理由。申訴處理機(jī)構(gòu)對(duì)教師校內(nèi)申訴受理審查的方式應(yīng)當(dāng)是“形式審查”,即只要教師的申訴在形式上符合要求,內(nèi)容上反映了教師同學(xué)?；?qū)W校部門之間產(chǎn)生了爭(zhēng)議,那么申訴處理機(jī)構(gòu)原則上都應(yīng)當(dāng)接受。需要注意的是,基于同一申訴理由和相同的申訴證據(jù),申訴應(yīng)當(dāng)以一次為限,校內(nèi)申訴也遵循“一事不再理”的法律規(guī)范原則。另外,對(duì)于超越申訴期限、申訴人不適格、沒有明確被申訴人等事項(xiàng),則不應(yīng)當(dāng)受理,對(duì)申訴的程序予以必要性限制也是為了校內(nèi)申訴工作能夠有序地開展,防止出現(xiàn)程序啟動(dòng)的隨意性和任擇性,損傷制度的剛性和權(quán)威。申訴處理機(jī)構(gòu)受理后,應(yīng)立刻組建調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查取證。因?yàn)樯暝V處理機(jī)構(gòu)同一時(shí)間有可能面臨多起教師申訴,因此必須針對(duì)個(gè)案另組調(diào)查小組負(fù)責(zé)具體的調(diào)查工作,當(dāng)案件較多時(shí),申訴處理機(jī)構(gòu)還可以臨時(shí)請(qǐng)求工會(huì)選舉教師代表參與調(diào)查工作。第二,應(yīng)當(dāng)聽取申訴兩造陳述,必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。從表3中可以看出,部分高校忽視了陳述和聽證程序,這非常不利于申訴兩造矛盾的化解以及高校教師權(quán)益的保障,陳述包含了舉證、質(zhì)證等內(nèi)容,跳過陳述程序則很難查明事實(shí)以做出最終的準(zhǔn)確判斷。重大或者復(fù)雜的申訴原則上應(yīng)當(dāng)組織聽證程序,在調(diào)查小組展開調(diào)查工作的同時(shí),為達(dá)致兼聽則明的效果,提升申訴的公正性與透明度,申訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)組建聽證小組展開聽證工作。聽證小組可以采取聽取申訴人的陳述、聽取被申訴人的申辯、詢問證人、查看有關(guān)證據(jù)等方式。第三,立法應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴處理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定處理結(jié)果進(jìn)行類別劃分,保證認(rèn)定處理結(jié)果的彈性與多元性,從而確保關(guān)于認(rèn)定處理結(jié)果的立法條款可以對(duì)各類情況作出回應(yīng)。認(rèn)定處理結(jié)果達(dá)致可以分為三類:其一,學(xué)?；蛘卟块T的決定正當(dāng)合法的,應(yīng)建議維持原處理結(jié)果；其二,學(xué)校或者部門的決定明顯違法違規(guī)的,可建議撤銷原決定并責(zé)令被申訴人限期改正或重新作出決定；其三,學(xué)?；蛘卟块T的決定部分適用法律、法規(guī)、規(guī)章或校內(nèi)規(guī)定錯(cuò)誤,或事實(shí)不清的,可建議責(zé)令部分撤銷原處理決定,并由被申訴人重新作出決定。

另外,在上述程序中,必須始終貫徹相關(guān)人員的回避制度。回避的主要功能和目的在于防止偏私、促進(jìn)公正[24]。校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)需要回避的人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避,而是否回避以及回避后的替代人選則應(yīng)由申訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定。同時(shí),學(xué)校應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制,維護(hù)教師權(quán)益的同時(shí)避免部分教師濫用申訴權(quán),規(guī)范申訴活動(dòng)的開展。首先,如果申訴處理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)被申訴人對(duì)申訴人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù),應(yīng)當(dāng)建議學(xué)校對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處分。其次,申訴委員會(huì)有關(guān)人員怠于受理或調(diào)查,申訴人可請(qǐng)求學(xué)校對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。實(shí)際上,即便是《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定的行政申訴制度,關(guān)于受理機(jī)關(guān)的法律責(zé)任也都是缺失的,責(zé)任規(guī)定的缺失顯然為義務(wù)機(jī)關(guān)推卸責(zé)任打開了制度闕口,這些都需要相關(guān)立法予以回應(yīng)。最后,發(fā)現(xiàn)申訴人濫用申訴權(quán),提供虛假材料,借申訴之名擾亂教學(xué)管理秩序的,則申訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)建議學(xué)校對(duì)相關(guān)教師予以追責(zé)。

五、結(jié)語(yǔ)

上述關(guān)于高校教師校內(nèi)申訴制度的規(guī)范審視意在引起立法者和高校管理者對(duì)該項(xiàng)制度的關(guān)注,盡管并不必然要求每一項(xiàng)都在《中華人民共和國(guó)教師法》的修訂中予以詳細(xì)規(guī)定,畢竟它是一部涵蓋面非常廣泛的法律,其具體規(guī)定較為原則和抽象是合理且必須的,故而對(duì)于具體的制度設(shè)計(jì)可以不面面俱到地予以規(guī)定,但關(guān)于高校教師校內(nèi)申訴制度的基本事項(xiàng)(申訴處理機(jī)構(gòu)、申訴主體、申訴事項(xiàng)范圍)等內(nèi)容,是需要作出框架性規(guī)定的,方便為教育主管部門制訂更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則和各大高校完善自身的內(nèi)部申訴規(guī)章制度提供上位法依據(jù),以充分保障高校教師的合法權(quán)益。