政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)證研究——以杭州市“開放式?jīng)Q策”為例

□ 周 盛

政策網(wǎng)絡(luò)(Policy Network)是將社會(huì)學(xué)的網(wǎng)絡(luò)分析框架引入公共政策領(lǐng)域，用于描述和解釋動(dòng)態(tài)政策過程的一種研究方法。由于其真實(shí)地刻畫了政策過程中政府部門、利益相關(guān)組織及其他行動(dòng)者復(fù)雜博弈的現(xiàn)實(shí)圖景，自20世紀(jì)70年代興起以來，“政策網(wǎng)絡(luò)理論已逐漸成為美國、英國以及歐洲其他國家政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語和研究范式”。[1](P2)這一“西方學(xué)界對公共決策現(xiàn)象進(jìn)行重新概念化的重要理論成果”[2](PP25－29)在中國的現(xiàn)實(shí)情境中是否具有同樣不可比擬的解釋力和預(yù)測力?能否有效回應(yīng)我國市場化改革中多元利益主體參與公共決策過程的現(xiàn)實(shí)，并用于解決基層治理中的政策執(zhí)行阻滯問題?浙江省杭州市2007年開始實(shí)施的“開放式?jīng)Q策”制度為上述問題的解答提供了一個(gè)良好的樣本。本文將在對政策網(wǎng)絡(luò)適用性進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，嘗試運(yùn)用這一理論方法對“開放式?jīng)Q策”的實(shí)施過程和成效加以實(shí)證分析，以闡釋政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國的適用性前景以及對優(yōu)化地方政府決策體制的啟示。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論及其在中國的適用性

一般認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是指“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或若干群組織的聯(lián)合體”。[3](PP137－176)相應(yīng)地，政策網(wǎng)絡(luò)理論就是基于資源相互依賴解讀政府與各個(gè)利益團(tuán)體的權(quán)力互賴關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型來解釋甚至預(yù)測政策結(jié)果的研究途徑。以美國為代表的微觀層面研究流派、以英國為代表的中觀層面研究流派與以德國、荷蘭為代表的宏觀層面研究流派殊途同歸，其核心觀點(diǎn)均是“政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)是影響政策過程、政策內(nèi)容以及政策執(zhí)行成效的關(guān)鍵變量”。討論這一理論的中國適用性就是要回答兩個(gè)問題:一是適用的必要性問題，即“政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國的適用能發(fā)揮怎樣的作用”且“這種作用是否是其他現(xiàn)有理論無法達(dá)致的”;二是適用的可能性問題，即“中國的現(xiàn)實(shí)情境是否能滿足政策網(wǎng)絡(luò)理論適用的邊界條件”。

(一)適用的必要性分析

從政策網(wǎng)絡(luò)理論興起的現(xiàn)實(shí)背景看，其回應(yīng)的是歐美國家“政策主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化、部門化與分權(quán)化趨勢，而整個(gè)社會(huì)中心缺失的趨勢也日益顯現(xiàn)”[4](P17)的現(xiàn)實(shí)困境。橫向比較之下，我國的公共決策“中心”依然非常明確，各級政府依然在決策的制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，似乎尚無用網(wǎng)絡(luò)框架加以分析的必要。但從我國決策體制的歷史演進(jìn)分析來看，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，我國的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念都發(fā)生了深刻且顯著的變化，越來越多的利益主體有要求也有機(jī)會(huì)參與到公共決策過程之中，政府完全壟斷公共決策制定執(zhí)行全過程的格局正發(fā)生著細(xì)微但不容忽視的變化。同時(shí)，公共決策面向日益復(fù)雜的問題和情境，政策的制定和執(zhí)行越來越多地依賴政府外的行動(dòng)者的配合，即使在政府內(nèi)部，政策的制定也日趨專業(yè)化和分權(quán)化，過去那種“封閉式的決策體制和依靠單方面自上而下動(dòng)員的決策實(shí)施方式已經(jīng)難以為繼”。[5]近年來，在房價(jià)宏觀調(diào)控、農(nóng)村稅費(fèi)改革、保障性住房建設(shè)等重大政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”的中央與地方非合作博弈，進(jìn)而造成中央政府宏觀政策出現(xiàn)“執(zhí)行阻滯”的現(xiàn)象，就充分暴露了現(xiàn)有決策體制的弊端以及對其加以優(yōu)化的迫切性。

在解釋和解決上述我國公共決策現(xiàn)實(shí)困境的理論研究中，基于傳統(tǒng)“功能—過程”范式的研究失之過于宏觀，其對公共政策階段的粗線條劃分難以解釋經(jīng)歷了相同階段和程序的決策何以在實(shí)施成效上大相徑庭，更重要的是政策過程理論將各級政府視為偏好一致且完全理性的假設(shè)前提也經(jīng)不起現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn);借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的博弈論等行為主義的研究又失之過于微觀，其對行動(dòng)者個(gè)體策略的過分關(guān)注或?qū)鎴F(tuán)體的簡單劃分均使其難以客觀展現(xiàn)公共決策中利益博弈的真實(shí)圖景，“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)前提也難以適用于對公共政策的解讀。政策網(wǎng)絡(luò)理論的出現(xiàn)，一方面摒棄了階段論序列式的理性邏輯，使公共決策走出單一官僚途徑下的“政府失靈”成為可能;另一方面它將行動(dòng)者“嵌入”到相應(yīng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的分析框架使利益博弈的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)“可視化”，避免了公共決策體制矯枉過正從而陷入“市場失靈”的可能。此外，“作為一個(gè)關(guān)系型社會(huì)，中國的決策過程有可能存在比西方更為復(fù)雜的政策關(guān)系網(wǎng)，政府過程中的人格化結(jié)構(gòu)比較明顯”，[6]政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國的適用將具有特殊的意義。

(二)適用的可能性分析

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)理論適用的可能性，新制度主義認(rèn)為這一理論的“優(yōu)點(diǎn)在于政策共同體概念在威權(quán)政體或民主政體中都適用”，[7]其適用性與政治體制的相關(guān)性不大，因此具有廣泛性。也有學(xué)者認(rèn)為，“由于發(fā)展中國家并沒有像北美和西歐那樣出現(xiàn)高度組織化的利益集團(tuán)，所以公共決策仍然只是政府間互動(dòng)的產(chǎn)物”，[8]無法適用歐美學(xué)者的“政策網(wǎng)絡(luò)”概念。那么政策網(wǎng)絡(luò)的分析框架是否適用中國的現(xiàn)實(shí)情境呢?判斷“是”還是“否”的過程，實(shí)質(zhì)就是將政策網(wǎng)絡(luò)理論的假設(shè)前提與當(dāng)代中國決策體制、政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行比對的過程。

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)理論包含以下幾個(gè)重要的假設(shè)前提:(1)任何組織因資源而相互依賴。(2)為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，組織之間必須進(jìn)行資源交換。(3)盡管組織決策受到其他組織的制約，但主導(dǎo)聯(lián)盟(dominant coalition)擁有一定的自由裁量權(quán)來決定交換哪些資源。(4)主導(dǎo)聯(lián)盟在已知的游戲規(guī)則環(huán)境下自由采取行動(dòng)策略進(jìn)行資源交換。(5)自由裁量權(quán)差異是互動(dòng)組織目標(biāo)與潛在相對權(quán)力的產(chǎn)物，而潛在相對權(quán)力則是組織資源、游戲規(guī)則與組織交換的產(chǎn)物。[9](PP10－12)簡言之，政策網(wǎng)絡(luò)理論的適用以政策網(wǎng)絡(luò)的真實(shí)存在為前提，而這種網(wǎng)絡(luò)的存在必須具備利益的分化和資源的多元化配置兩大條件，并不以高度組織化的利益集團(tuán)或成熟的公民社會(huì)為必要條件。

對照我國的現(xiàn)狀，由于改革的過程本身就是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，這種調(diào)整勢必造成不同群體之間利益的此消彼長;市場化取向的改革又客觀上強(qiáng)化了社會(huì)的異質(zhì)性，原先被包含在國家利益之中的各種群體利益和私人利益逐漸被釋放出來。因此，在經(jīng)歷了30余年的變革之后，“原有的利益分化較小的、由工人階級、農(nóng)民階級、干部和知識分子組成的簡單階層結(jié)構(gòu)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化成利益分化較大的、由許多不同利益群體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)”。[10]即使在行政系統(tǒng)內(nèi)部，縱向府際關(guān)系的調(diào)整和橫向部門間權(quán)力配置的變化都使得政府不再是利益訴求一致的同質(zhì)體，中央政府與地方政府之間、各級政府的各個(gè)部門之間不再只是為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的公共利益目標(biāo)的合作關(guān)系，而在一定程度上存在著為了自身的部門利益、地區(qū)利益互相博弈的競爭關(guān)系。這種利益上的分歧使得政策過程的參與者在價(jià)值目標(biāo)的追求上產(chǎn)生了差異，而以市場為主導(dǎo)的資源配置體制的初步建立使得這些各異的利益訴求有了相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源的支持，能夠有效地“輸入”決策體制，影響決策的進(jìn)程與內(nèi)容，政府主導(dǎo)的單一決策體制自此裂變成了多元利益主體共同參與的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。

二、“開放式?jīng)Q策”與政策網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)

自1999年開通國內(nèi)首個(gè)“12345”市長公開電話、2000年建立人民建議征集辦公室以來，杭州市政府一直致力于探索“公開、透明、參與、互動(dòng)”的決策制度，直至2008年4月2日第一次邀請市民代表參加市政府常務(wù)會(huì)議，2009年8月6日出臺(tái)《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》，“開放式?jīng)Q策”被正式確立為杭州市政府及所轄13個(gè)區(qū)、縣(市)政府行政決策的重要制度。該制度要求，杭州市政府重大行政事項(xiàng)從決策議題的確定、草案起草、審議到?jīng)Q策實(shí)施及評估等全過程向市民和媒體開放，并組織市民以列席市政府常務(wù)會(huì)議、通過互聯(lián)網(wǎng)視頻連線或電話發(fā)言以及在會(huì)議直播論壇上發(fā)表意見和建議等方式有序參與公共決策。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)的分析框架，我們發(fā)現(xiàn)“開放式?jīng)Q策”制度通過吸納政府外的決策主體和變更決策程序顯著地改變了政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，而這也正是其在實(shí)施過程中有效提高決策績效和政策執(zhí)行力的原因所在。

(一)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑

杭州市“開放式?jīng)Q策”制度對政府外主體的吸納經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，從2007年11月14日市政府第17次會(huì)議邀請6位市人大代表和政協(xié)委員列席會(huì)議到2008年4月2日市民代表第一次參加市長常務(wù)會(huì)議，“開放式?jīng)Q策”的參與主體囊括了行政機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、利益相關(guān)主體和人民團(tuán)體等組織的代表以及市人大代表、市政協(xié)委員、專家和其他公民等個(gè)人代表。從實(shí)施初期的邀請主流媒體參會(huì)并開通網(wǎng)絡(luò)視頻直播，到2008年5月19日市政府第28次常務(wù)會(huì)議增加市長與市民通過網(wǎng)絡(luò)連線進(jìn)行視頻對話的互動(dòng)環(huán)節(jié)，再到2009年1月21日市政府第41次常務(wù)會(huì)議首次進(jìn)行電視直播，“開放式?jīng)Q策”的邊界從有限的市民代表擴(kuò)展到了廣大網(wǎng)民和電視受眾，“開放”的內(nèi)涵從單向度的政務(wù)信息公開擴(kuò)展到了雙向互動(dòng)的公民參與。至此，在實(shí)施“開放式?jīng)Q策”的重大行政事項(xiàng)中，政策網(wǎng)絡(luò)已由政府壟斷、對外封閉的政策共同體(Policy Community)開始向開放多元的議題網(wǎng)絡(luò)(Issue Network)轉(zhuǎn)變。與各地流于形式的聽證不同，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變在實(shí)質(zhì)上改變了政策的內(nèi)容和實(shí)施。2008年12月10日市政府第39次常務(wù)會(huì)議討論審議《杭州市個(gè)人信用信息征集和使用管理辦法》，因?yàn)槭忻翊砗驮诰€網(wǎng)民對個(gè)人信用信息征集范圍和使用、征信中介機(jī)構(gòu)設(shè)立管理等方面的質(zhì)疑反對，會(huì)議最后決定暫不通過相關(guān)規(guī)定，交由有關(guān)部門再做深入調(diào)研。這一案例充分說明相關(guān)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，不僅創(chuàng)設(shè)了政府外主體參與到?jīng)Q策過程中的有效渠道，且使政府有關(guān)部門與市民代表、普通網(wǎng)民的平等互動(dòng)成為可能，政策的內(nèi)容不再是政府單方主導(dǎo)的結(jié)果，而真正成為了多方利益博弈的結(jié)果。

(二)決策資源的整合

政策網(wǎng)絡(luò)理論集大成者羅茲(Rhodes)認(rèn)為，“政策網(wǎng)絡(luò)中的資源一般包括以下幾種:權(quán)威、資金、合法性、信息與組織”。[9](PP10－11)政策網(wǎng)絡(luò)的形成就是基于不同行動(dòng)者之間這些資源的互賴與共享，因此通過改變資源的配置可以有效地增減決策參與主體的議價(jià)能力(Bargaining Power)，使多元主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更趨平衡。杭州“開放式?jīng)Q策”的制度設(shè)計(jì)注重決策各階段的信息共享，從決策前決策事項(xiàng)草案及起草說明的公示，到?jīng)Q策中審議過程通過政府門戶網(wǎng)站、廣播電視、無線通信等方式的直播，再到?jīng)Q策后議決結(jié)果的發(fā)布以及實(shí)施階段決策事項(xiàng)執(zhí)行情況評估結(jié)果的公開，信息的公開貫穿了決策過程的始終，有效增強(qiáng)了政府外主體對信息資源的占有度，減少了因一方信息壟斷造成單方操控決策結(jié)果的可能。另一方面，政府及其相關(guān)部門也在“開放式?jīng)Q策”的過程中獲取了更多的合法性資源。從決策內(nèi)容看，除了政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、財(cái)政報(bào)告等常規(guī)決策外，“開放式?jīng)Q策”主要適用于涉及人民群眾切身利益的重要改革方案和公共政策等重大民生問題，議題的設(shè)置注重對民眾訴求的回應(yīng)。從參與主體看，“開放式?jīng)Q策”最初吸納市人大代表和市政協(xié)委員，盤活了體制內(nèi)已有的合法性資源;繼而拓展到市民代表和廣大網(wǎng)民，為普通市民參與公共決策以爭取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益提供了可能。這種對民眾訴求的及時(shí)回應(yīng)和參與決策可能性的存在是公民對決策合法性認(rèn)可的重要條件。實(shí)踐中的數(shù)據(jù)也充分印證了“開放式?jīng)Q策”對提高政府合法性的顯著作用:據(jù)杭州市紀(jì)委監(jiān)察局效能監(jiān)察室統(tǒng)計(jì)，“開放式?jīng)Q策”實(shí)施后行政投訴率下降了11.9%;而學(xué)者的問卷調(diào)查顯示，高達(dá)99%的調(diào)查對象認(rèn)為“開放式?jīng)Q策”改善了政府形象，提升了政府公信力(其中64%的調(diào)查對象表示完全贊同，35%的調(diào)查對象表示基本贊同)。[11]誠如政治學(xué)家阿爾蒙德所言，“當(dāng)公民和精英人物都相信權(quán)威的合法性時(shí)，要使人們遵守法規(guī)就容易得多”。[12](P36)合法性資源的整合很好地解釋了“開放式?jīng)Q策”事項(xiàng)在執(zhí)行中較少遇到阻滯，且群眾滿意率較高的現(xiàn)象(《杭州市市直單位綜合考評社會(huì)評價(jià)意見報(bào)告》顯示，2008年以來調(diào)查對象對杭州市過去一年改善民生方面總體成效的滿意率均在90%以上①詳見杭州考評網(wǎng)(http://kpb.hz.gov.cn))。

(三)博弈規(guī)則的變更

以荷蘭公共管理學(xué)家克林(Erik－Hans Klijn)為代表的學(xué)者們認(rèn)為，“政策網(wǎng)絡(luò)是一種共同治理和談判活動(dòng)，在這種組織間的關(guān)系框架中，規(guī)則的作用在于促成不同目標(biāo)的行動(dòng)者行為的相互調(diào)適”。[13]換言之，這種規(guī)則不再是適用于組織內(nèi)部、與行政官僚層級相匹配的行為規(guī)范，而應(yīng)是提供互動(dòng)和合作的機(jī)會(huì)，促成多元決策主體一致行動(dòng)的制度安排。杭州市決策制度的變遷就突出體現(xiàn)了博弈規(guī)則的變化。1999年5月14日出臺(tái)的《關(guān)于建立全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策程序和規(guī)范的通知》(杭政[1999]8號)僅將決策民主化作為基本原則，沒有配套的制度設(shè)計(jì)，決策完全是行政體系內(nèi)部博弈的結(jié)果。2007年4月16日出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策規(guī)則和程序的通知》(杭政[2007]6號)在原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定了在決策準(zhǔn)備階段廣泛征求市民群眾的意見，以及在必要時(shí)邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、人民群眾參加會(huì)議審議。但因?yàn)闆]有具體的程序設(shè)計(jì)和對政府外主體的賦權(quán)規(guī)定，市民參與并沒有成為決策有效性的必備要件，決策依然是政府單方推動(dòng)的結(jié)果，即使有協(xié)商的具體要求，也限于政府的相關(guān)部門之間。2009年出臺(tái)的《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》(市政府令[2009]252號)以及配套文件，在決策的每一個(gè)環(huán)節(jié)都就政府外主體參與公共決策的程序和權(quán)利作出了具體的規(guī)定，決策的啟動(dòng)、草案的論證、方案的審議以及執(zhí)行情況的評估都是政府各相關(guān)部門與咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、市民代表、媒體和廣大市民合作治理的過程，特別是在關(guān)鍵的議決環(huán)節(jié)，市民代表的出席和發(fā)言是會(huì)議進(jìn)行中不能省略的“剛性”議程。從上述杭州市決策制度相關(guān)文本的比較分析，我們可以清晰地看到博弈規(guī)則的調(diào)適“固化”了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)重塑的結(jié)果，使相關(guān)議題的決策均能在制度化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中運(yùn)行。從實(shí)施成效看，以合作博弈為導(dǎo)向的規(guī)則設(shè)計(jì)較大地激發(fā)了政府外主體參與決策的積極性，從2007年11月14日至2009年12月，杭州市政府常務(wù)會(huì)議先后邀請了238位人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席，通過網(wǎng)上視頻直接接入110位市民與市長互動(dòng)交流，在“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站的直播論壇共有38.5萬人(次)點(diǎn)擊參與。[14]

(四)治理工具的轉(zhuǎn)變

與政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展相匹配，以強(qiáng)制性、單向度為特征的第一代治理工具已逐漸被包括激勵(lì)、溝通、契約在內(nèi)的第二代治理工具所取代。以杭州市背街小巷改善工程為例，在歷時(shí)數(shù)年的工程實(shí)施過程中，杭州市政府沒有采用依賴政治權(quán)威單方制定決策，并通過強(qiáng)制性命令硬性下派任務(wù)的方式;而是在決策中用“問情于民”落實(shí)知情權(quán)、用“問需于民”落實(shí)選擇權(quán)、用“問計(jì)于民”落實(shí)參與權(quán)、用“問績于民”落實(shí)監(jiān)督權(quán)，通過與相關(guān)利益主體的反復(fù)溝通協(xié)商，讓市民自己決定改不改、改什么、怎么改以及改得好不好的問題。決策實(shí)施期間，共有160多名專家、33550位市民直接參與了改善工程，市民提出的各類建議和意見5300余條，被采納4100余條，3400多位市民自愿擔(dān)任工程志愿者，2200多人自愿擔(dān)任義務(wù)監(jiān)督員。市統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查進(jìn)一步顯示，改善工程涉及的市民中有94%的人提出過改善工程的意見建議，市民對工程項(xiàng)目的滿意度達(dá)到了92%以上。[15]以上事實(shí)證明，在這類重大民生政策中使用強(qiáng)調(diào)自愿性和自主治理的第二代治理工具，有效規(guī)避了強(qiáng)制管理手段引發(fā)的執(zhí)行成本過高甚至陽奉陰違的非合作博弈等弊端，有利于在多元決策主體之間建立合作協(xié)商的伙伴關(guān)系，能夠更有效地解決公共問題。

當(dāng)然，杭州市“開放式?jīng)Q策”重構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)也并非完美無瑕，其問題主要存在于以下幾個(gè)方面。一是決策開放程度在決策各環(huán)節(jié)的分布不均，尤其是在議題設(shè)置和方案設(shè)計(jì)階段，行政主導(dǎo)色彩依然濃厚，議題網(wǎng)絡(luò)的開放性和互動(dòng)性不足。二是市民代表等參與主體的遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序不明確，參會(huì)代表的選擇隨意性較大，致使其代表性和議決能力存在較大的疑問，一定程度上影響了網(wǎng)絡(luò)主體間的有效互動(dòng)。三是缺少對強(qiáng)勢利益團(tuán)體在決策中合謀的禁止性規(guī)定和舉措，現(xiàn)實(shí)中的政策網(wǎng)絡(luò)易發(fā)生結(jié)構(gòu)失衡。

三、我國地方政府政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略

政策網(wǎng)絡(luò)的理論視角之下，公共決策的制定和執(zhí)行實(shí)際上是在“一個(gè)由宏觀層面的正式政治結(jié)構(gòu)、中觀層面的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和微觀層面的非正式結(jié)構(gòu)連接在一起的多層結(jié)構(gòu)”[16]中完成的。雖然這一分析框架并非無懈可擊，但越來越多的學(xué)者認(rèn)為它對政策過程中的許多現(xiàn)實(shí)問題具有比傳統(tǒng)政策分析路徑更強(qiáng)的解釋力。通過對政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國適用性的理論解讀和杭州市“開放式?jīng)Q策”的實(shí)證分析，筆者發(fā)現(xiàn)這一理論不僅是一種描述和解釋中國現(xiàn)實(shí)的工具，而且對提高我國決策績效和政策執(zhí)行力也具有明顯的規(guī)范意義。在這一理論的指導(dǎo)下，我國地方政府決策體制的優(yōu)化可以從調(diào)整現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的外部邊界、內(nèi)部關(guān)系和治理過程等三方面入手。

(一)議題導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)型塑

總的來說，政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與政策的后果之間具有高度的相關(guān)性，但這種關(guān)聯(lián)是復(fù)雜的、互動(dòng)的。以政策的變遷為例，一般認(rèn)為封閉的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)往往會(huì)排斥新成員的加入，即使有政策變化也是漸進(jìn)式的，而開放松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更傾向于主動(dòng)的、范式性的政策創(chuàng)新。但也有學(xué)者通過實(shí)證研究得出相反的結(jié)論，即結(jié)構(gòu)較為松散的議題網(wǎng)絡(luò)也傾向于政策穩(wěn)定、抵制改革和創(chuàng)新。[17]此外，公共決策與企業(yè)決策的重要區(qū)別在于前者的價(jià)值目標(biāo)是多元的，議題的不同決定了公共決策多元目標(biāo)的優(yōu)先順序不同。因此，在我國基層政府型塑政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的過程中，不存在一個(gè)簡單的理想模式，網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)必須與政策的議題相匹配。在推進(jìn)決策民主化的原則指導(dǎo)下，政府應(yīng)從政策議題的需要而非自身的喜好出發(fā)，充分借鑒杭州市“開放式?jīng)Q策”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，通過創(chuàng)設(shè)公眾參與的渠道、調(diào)整決策資源配置的規(guī)則，將政府外的主體有序且有效地吸納到政策網(wǎng)絡(luò)之中，努力使公眾參與決策的廣泛度、政府內(nèi)外主體互動(dòng)的頻率與政策議題和公眾利益關(guān)聯(lián)的直接性、公眾對政策議題的認(rèn)知程度和治理能力等因素成正比。

(二)利益結(jié)盟的制度規(guī)范

在界定了政策網(wǎng)絡(luò)的外部邊界后，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也就是決策主體之間的關(guān)系模式就成了影響政策后果的另一個(gè)重要因素。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)背景下，要實(shí)現(xiàn)決策的良性運(yùn)行必須有公正的利益調(diào)節(jié)與整合機(jī)制，通過對利益結(jié)盟的制度規(guī)范，防止公共決策淪為政府與強(qiáng)勢利益集團(tuán)合謀的工具。首先，要規(guī)范和限制地方政府的謀利行為，確保地方政府在決策中的中立性和公共性，分化其與強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益聯(lián)結(jié)程度，從根源上遏制政府被贖買的可能。第二，要通過健全政府工作人員的回避制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、經(jīng)商兼職等行為限制制度，加大對決策過程中腐敗行為的查處力度，規(guī)避地方政府與強(qiáng)勢利益集團(tuán)的非規(guī)范性合作。第三，通過完善參與主體的遴選標(biāo)準(zhǔn)、投票規(guī)則、表決程序等制度，加大弱勢群體對決策的影響力，降低強(qiáng)勢利益集團(tuán)將其意志強(qiáng)加于公共決策的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)集體行動(dòng)的柔性治理

政策網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是相互依賴的網(wǎng)絡(luò)主體通過集體行為的互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同認(rèn)同的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)這種合作博弈的機(jī)制不是傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)的單方強(qiáng)制，而是包括“信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制”[18]在內(nèi)的合作互動(dòng)。與此相匹配，基于政策網(wǎng)絡(luò)的政策形成過程和執(zhí)行過程，也不應(yīng)一味采用強(qiáng)制性的治理工具。杭州市“開放式?jīng)Q策”中運(yùn)用協(xié)商、談判等非強(qiáng)制性的柔性治理手段，在降低執(zhí)行成本的同時(shí)，提高了公共決策的可接受性。這一經(jīng)驗(yàn)也提示我們，地方政府在政策網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的過程中，要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的開放性和松散性等特征，適當(dāng)選擇強(qiáng)調(diào)激勵(lì)、互動(dòng)、契約的柔性治理工具，充分調(diào)動(dòng)各決策主體參與的積極性和行為的一致性，促成網(wǎng)絡(luò)成員理性的集體行動(dòng)。

[1]David Marsh(eds.).Comparing Policy Network [M].Buckingham and Philadelphia:Open University Press，1998.

[2]Kenis P.＆ Schneider V..Policy Network and Policy Analysis:Scrutinizing a New Analytic Toolbox[A]//B.Martin ＆R.Mayntz(eds.).Policy networks，Empirical evidence，and theoretical considerations[C].Frankfurt am Main:Campus Verlag，1991.

[3]Benson K.J..A Framework for Policy Analysis[A]//D.L.Rogers＆ D.Whetten(eds.).Interorganizational Coordination:Theory Research and Implementation[C].Ames，IA:Iowa State University Press，1982.

[4]Bernd Marin＆ Renate Mayntz.Policy Networks:Empirical Evidence and Theoretical Considerations[M]，Colorado:Westview Press，1991.

[5]周光輝.當(dāng)代中國決策體制的形成與變革[J].中國社會(huì)科學(xué)，2011(3).

[6]胡偉，石凱.理解公共政策:“政策網(wǎng)絡(luò)”的途徑[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006(4).

[7] Jens Blom － Hansen.A New Institutional Perspective on Policy Networks[J].Public Administration，Vol.75，2000.

[8]Lauren Morris Maclean.State Social Policies and Social Support Networks:The Unintended Consequences of State Policymaking on Informal Networks in Ghana and Cote d’Ivoire[J].International Journal of Public Administration.2003(6).

[9]David Marsh ＆ R·A·W·Rhodes.Policy Networks in British Government[M].Oxford:Claredon Press，1992.

[10]李培林.創(chuàng)新社會(huì)管理是我國改革的新任務(wù)[N].人民日報(bào)，2011－02－18.

[11]浙江大學(xué)公共管理學(xué)院課題組.完善杭州市“開放式?jīng)Q策”的對策建議[J].杭州政務(wù)·調(diào)查研究，2010(4).

[12][美]G·A·阿爾蒙德.比較政治學(xué):體系、過程和政策[M].上海:上海譯文出版社，1987.

[13]Erik－ Hans Klijn.Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks:A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems[J].Administration ＆ Society.1996(1).

[14]朱向軍.“開放式?jīng)Q策”助推政務(wù)公開向縱深發(fā)展[J].中國監(jiān)察，2010(17).

[15]翁文杰，方輝，余錦.以“民主促民生”推進(jìn)城市管理的思考[J].杭州政務(wù)·調(diào)查研究，2010(42).

[16]李瑞昌.關(guān)系、結(jié)構(gòu)與利益表達(dá):政策制定和治理過程中的網(wǎng)絡(luò)范式[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004(6).

[17]Anderson L.S..Constructing Policy Network:Social Assistance Reform in the Czech Republic[J].International Journal of Public Administration，2003(6).

[18]孫柏瑛，李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理:公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008(5).