發(fā)達(dá)地區(qū)城市社會(huì)救助的實(shí)踐和創(chuàng)新——以杭州為例

□ 阮 雯

社會(huì)救助(social assistance)是國(guó)家和社會(huì)對(duì)遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)或精神幫助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會(huì)救助作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的社會(huì)保障制度，是指向性強(qiáng)，花錢最少，而政治效果最大的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。

1601年英國(guó)頒布了歷史上有名的“伊麗莎白濟(jì)貧法”(Poor Law)，這是世界上最早的社會(huì)救助立法，開創(chuàng)了用國(guó)家立法推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的先例。

目前在西方國(guó)家，政府非常重視社會(huì)救助。艾德雷認(rèn)為:發(fā)達(dá)國(guó)家通常要為那些缺少充足收入的市民提供最低收入保障。這種形式的保護(hù)經(jīng)常被稱為“安全網(wǎng)”，它應(yīng)該容納所有人。

正如毛雷爾所說(shuō):“為保證社會(huì)公平，保持或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的繁榮，國(guó)家還必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)?！懦ｋU(xiǎn)’仍然是國(guó)家的法定的和不可變更的任務(wù)，但該任務(wù)通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的供應(yīng)、給付和補(bǔ)貼等任務(wù)而得到補(bǔ)充?！雹賉德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第17頁(yè)。

章劍生認(rèn)為如果個(gè)人的生存風(fēng)險(xiǎn)不能通過(guò)制度獲得轉(zhuǎn)移、消解，那么個(gè)人因生存本能而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御，極有可能是以危及社會(huì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)②章劍生:《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第5頁(yè)。。

當(dāng)下中國(guó)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，需要國(guó)家事先或事后提供有效的社會(huì)救助以穩(wěn)定社會(huì)秩序。在中國(guó)，以1999年國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》(國(guó)發(fā)[1999]271號(hào))的頒布實(shí)施為標(biāo)志，政府(國(guó)家)的責(zé)任主體地位得以彰顯和確立③崔恒展:由國(guó)家輔助到政府負(fù)責(zé)——社會(huì)救助方針演變視角下的社會(huì)救助發(fā)展，濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010年03月。，現(xiàn)代意義的社會(huì)救助制度在中國(guó)誕生。就政府的職責(zé)而言，新中國(guó)社會(huì)救助方針經(jīng)歷了由國(guó)家輔助到政府負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐探索，一個(gè)以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)害緊急救濟(jì)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，以住房救助、教育救助、司法救助制度相配套，以臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，與慈善事業(yè)相銜接的、完整的社會(huì)救助體系框架已在中國(guó)初步確立，這是一個(gè)以生活救助為主體的綜合型社會(huì)救助體系。[1]

但是，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助從內(nèi)容到形式具有明顯的補(bǔ)缺性、濟(jì)貧性及消極性特征，對(duì)于培養(yǎng)被救助者自我發(fā)展的精神、增強(qiáng)“自助”信念、提升其改變現(xiàn)狀的能力，尚存在著不少制度性缺陷。主要表現(xiàn)為:

一是救助主體“非多元化”，過(guò)于依賴政府。[2]二是救助水平的“低層次性”，影響救助的理念轉(zhuǎn)變。三是社會(huì)救助形式的“單一性”與“被動(dòng)性”，受助者沒(méi)有積極的回應(yīng)性。四是社會(huì)救助的制度性缺陷，如單一物質(zhì)性、非靈活性和非自助性缺陷等。

一、杭州社會(huì)救助體系的現(xiàn)狀和有益探索

(一)門類齊全、覆蓋面廣、運(yùn)行規(guī)范的社會(huì)救助體系基本形成

杭州市從1996年實(shí)施城鄉(xiāng)一體的低保制度以來(lái)，逐步形成了由基本生活救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)應(yīng)急救助以及補(bǔ)充社會(huì)救助的社會(huì)救助體系(如表1)。該救助體系具備門類齊全、覆蓋面廣、運(yùn)行規(guī)范等特點(diǎn)。

表1 杭州市社會(huì)救助體系

(二)以低保為核心的分層救助消除了對(duì)低保邊緣戶的制度排斥

為解決低保邊緣戶的生活問(wèn)題，滿足困難群體復(fù)雜多樣的需求，2003年杭州市在全省率先建立了“市、區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)四級(jí)救助圈”，對(duì)不同困難程度的家庭實(shí)行分層救助。城市困難家庭可以根據(jù)自身家庭的具體情況，申請(qǐng)相應(yīng)級(jí)別的救助:低保家庭以及家庭人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120%以下的，申請(qǐng)市級(jí)救助;在120－150%之間的，申請(qǐng)區(qū)級(jí)救助;在150－180%之間的，申請(qǐng)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))級(jí)救助;其他貧困但未納入以上三級(jí)的，納入社區(qū)(村)級(jí)困難。杭州市蕭山、余杭區(qū)及五縣市則建立了三級(jí)救助圈對(duì)困難家庭進(jìn)行分層救濟(jì)。截止2011年第四季度，杭州市主城區(qū)(不含蕭山、余杭區(qū))共有32286人享受各級(jí)救助，杭州市蕭山、余杭區(qū)及五縣市共有146229人享受各級(jí)救助。

3、救助或優(yōu)惠政策相結(jié)合實(shí)現(xiàn)從生存到生活需要的跨越

在城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城市三無(wú)等基本生活救助的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《杭州市區(qū)廉租住房管理實(shí)施細(xì)則》、《杭州市城鎮(zhèn)困難人員醫(yī)療救助辦法》、《浙江省法律援助條例》、《杭州市“春風(fēng)行動(dòng)”助學(xué)援助管理辦法》等救助條例，完善了醫(yī)療、教育、住房、司法、就業(yè)等專項(xiàng)救助。根據(jù)杭州市匯總的救助或優(yōu)惠政策，市級(jí)困難持證家庭可以享受7類援助20余項(xiàng)優(yōu)惠政策(見表3)，涵蓋了日常生活、文化生活、教育援助、醫(yī)療援助、法律援助、參保援助等各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了從滿足“生存需要”到滿足“生活需要”的跨越上，有效改善了困難家庭的生活。

表2 杭州市級(jí)困難持證家庭享受的優(yōu)惠及福利政策

優(yōu)惠類別 序號(hào) 優(yōu)惠或救助標(biāo)準(zhǔn)(2)文化生活援助11 每戶二折價(jià)訂閱《杭州日?qǐng)?bào)》一份12 免收有線電視安裝費(fèi)(300元)和有線電視視聽維護(hù)費(fèi)(每戶每月21元)13 免費(fèi)辦理公園IC卡(每卡每年40元)(3)教育救助14 慈善助學(xué):小學(xué)生600元、初中生800元、高中生1000元、大學(xué)生1500元15 農(nóng)村家庭資助愛心營(yíng)養(yǎng)餐每生每年350元16 低保A(4)醫(yī)療救助證臨時(shí)醫(yī)療救助17 在市級(jí)及以下進(jìn)行因從事飲食服務(wù)等職業(yè)需要的健康體檢，免收體檢費(fèi)18 享受“十免十減半五減免”政策、“愛心門診”、“惠民病床”19(5)住房救助可申請(qǐng)廉租房20危舊房改造減免21法律援助(6)法律援助 22民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權(quán)益收到侵害而提起訴訟的當(dāng)事人，市和區(qū)兩級(jí)人民法院免受訴訟費(fèi)(7)參保援助 23免繳醫(yī)療保險(xiǎn)

4、部門聯(lián)動(dòng)信息協(xié)查平臺(tái)建立以科學(xué)核定低收入家庭收入

為解決城市“夾心層”住房難問(wèn)題，2010年杭州市出臺(tái)了《杭州市城市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法(試行)》，不僅困難家庭可以憑“低收入家庭認(rèn)定證明”申請(qǐng)生活救助、教育救助，“夾心層”也可以憑證明申請(qǐng)廉租房甚至今后的經(jīng)濟(jì)適用房。杭州市的低收入認(rèn)定工作在以下三個(gè)方面做了創(chuàng)新探索。一是明確四大核查重點(diǎn):收入(含工商營(yíng)業(yè)收入)、房產(chǎn)(已有住房面積、家庭成員住房交易情況)、金融財(cái)產(chǎn)(含存款、股票、債券等)以及車產(chǎn)(機(jī)動(dòng)車擁有、交易情況)，同時(shí)根據(jù)杭州市上一年的人均收入情況規(guī)定了收入、財(cái)產(chǎn)的擁有標(biāo)準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、可操作性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性。二是建立了部門聯(lián)動(dòng)信息協(xié)查平臺(tái)。根據(jù)認(rèn)定實(shí)施辦法，與勞動(dòng)、房管、公安、工商、稅務(wù)等部門的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了及時(shí)對(duì)接，當(dāng)民政部門對(duì)申請(qǐng)家庭進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，電腦信息系統(tǒng)可以及時(shí)從以上各個(gè)部門將該家庭的人口結(jié)構(gòu)、家庭成員就業(yè)、就學(xué)、收入、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金、住房、機(jī)動(dòng)車、工商營(yíng)業(yè)等資料提供出來(lái)，供工作人員逐一對(duì)照判斷。三是注重信息保密。信息協(xié)查平臺(tái)設(shè)置級(jí)別權(quán)限，給予街道(鎮(zhèn))、區(qū)兩級(jí)審核人員權(quán)限，社區(qū)(村)工作人員只負(fù)責(zé)基本信息錄入，防范泄密風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)居民信息安全。

5、社會(huì)救助力度加大、社會(huì)救助組織網(wǎng)絡(luò)基本形成

杭州市各級(jí)以財(cái)政投入為主渠道，廣泛募集社會(huì)資金，為社會(huì)救助工作提供了有力的資金保障，確保了各項(xiàng)幫扶救助政策真正落到實(shí)處?！笆晃迤陂g”，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共發(fā)放救助金逾28億元，救助各類困難人群逾100萬(wàn)人次。

杭州市成立了再就業(yè)和幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面協(xié)調(diào)全市社會(huì)救助工作。加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，有效整合了勞動(dòng)、房管、教育、司法、公安、工會(huì)、機(jī)關(guān)工委等部門力量。完善了幫扶救助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市和13個(gè)區(qū)、縣(市)的民政部門成立了幫扶救助服務(wù)中心，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)建立了幫扶救助服務(wù)站，老城區(qū)行政村也建立了幫扶救助服務(wù)站，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度和工作“六到位”，形成“橫向到邊、縱向到底”的社會(huì)救助組織網(wǎng)絡(luò)。

二、杭州市社會(huì)救助體系中存在的問(wèn)題

杭州市社會(huì)救助工作雖然取得較好的成績(jī)，但也存在不少問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。

(一)救助理念滯后亟待更新

一是存在施恩與受恩心理。根據(jù)我國(guó)憲法，接受社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但受傳統(tǒng)思想和觀念的影響，有人認(rèn)為社會(huì)救助是對(duì)貧困人群的一種施舍和恩賜，容易讓困難群眾在感恩戴德的心態(tài)下，喪失自尊、自強(qiáng)、自立、自主和精神。二是停留在“被動(dòng)救助”層面。目前社會(huì)救助是對(duì)貧困后果的事后補(bǔ)救，屬于被動(dòng)型、應(yīng)急型救助，關(guān)注是一種“下游補(bǔ)救”方式，在這種理念支配下，容易導(dǎo)致救助的高成本、低效率，欠缺在貧困預(yù)防上的就業(yè)指導(dǎo)。三是停留在“收入維持”層面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們承受更多精神和心理上的壓力，而目前救助理念依然為實(shí)物和貨幣救助為主，忽視了“扶心”工程，在心理疏導(dǎo)等方面比較欠缺。

(二)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制不夠健全

一是難以形成統(tǒng)一監(jiān)督?jīng)Q策機(jī)制。杭州市成立再就業(yè)和幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)全市救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織推動(dòng)。但由于其并非是常設(shè)性的實(shí)體機(jī)構(gòu)，而民政作為社會(huì)救助牽頭部門，依靠其下設(shè)的幫扶救助中心統(tǒng)籌全市救助工作，缺乏法律層面的統(tǒng)一、明確的界定，加上民政部門的相對(duì)弱勢(shì)地位，在統(tǒng)籌全市社會(huì)救助工作過(guò)程中難免陷入有心無(wú)力的尷尬境地，難以發(fā)揮真正的主管或牽頭職能。二是政出多頭。目前救助的大體格局是，民政部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、低收入認(rèn)定、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助和社會(huì)互助等;勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助;衛(wèi)生部門落實(shí)醫(yī)療救助政策;建設(shè)部門負(fù)責(zé)廉租房救助;工會(huì)開展困難職工幫困;殘聯(lián)和婦聯(lián)實(shí)施殘疾人和婦女、兒童救助;在一些交叉性的社會(huì)救助方面，如醫(yī)療救助方面，實(shí)行民政主管，衛(wèi)生部門落實(shí)，而勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)對(duì)家庭人均收入在本市職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業(yè)患大病職工開展醫(yī)療救助，這種自行其是、政出多頭的執(zhí)行機(jī)制，增加了救助環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本。三是難以實(shí)施有效監(jiān)督。目前對(duì)社會(huì)救助實(shí)行監(jiān)督和約束的主體繁多。市財(cái)政局、審計(jì)局負(fù)責(zé)救助資金的管理和監(jiān)督檢查。市總工會(huì)牽頭，聯(lián)合婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織，發(fā)揮群眾團(tuán)體、專業(yè)人士和社會(huì)知名人士的作用，對(duì)全市社會(huì)救助工作進(jìn)行社會(huì)化監(jiān)督。監(jiān)督主體過(guò)多反而造成了職責(zé)不明、群龍無(wú)首的弊端，加強(qiáng)目前社會(huì)救助過(guò)于分散，缺乏健全有效的責(zé)任管理和績(jī)效考核機(jī)制，無(wú)法對(duì)部門救助工作做出科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估。

(三)收入核查難度仍然很大且懲戒力度不足

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)分析 采用SPSS 21.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，用率表示乳腺超聲光散射成像與血清CA153、CEA聯(lián)合檢測(cè)對(duì)乳腺腫瘤的診斷結(jié)果與病理診斷結(jié)果對(duì)比、乳腺超聲光散射成像與血清CA153、CEA單獨(dú)和聯(lián)合檢測(cè)對(duì)乳腺腫瘤的診斷價(jià)值等計(jì)數(shù)資料，用χ2檢驗(yàn)；用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差表示兩組患者的MHC測(cè)定值、血清CA153、CEA水平等計(jì)量資料，用t檢驗(yàn)，檢驗(yàn)水準(zhǔn)α=0.05。

雖然杭州市建立了低收入家庭核定信息核查平臺(tái)，但在收入核查上仍存在一些困難和問(wèn)題。一是金融資產(chǎn)核查難。鑒于我國(guó)尚未建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融信用體制，金融資產(chǎn)不公開不透明，杭州市為保障低收入核定工作，與人民銀行達(dá)成協(xié)議:當(dāng)已經(jīng)認(rèn)定為低收入的家庭受到群眾檢舉揭發(fā)，質(zhì)疑其金融存款時(shí)，各銀行應(yīng)配合民政進(jìn)行核查。但這一條款帶有明顯的滯后約束性質(zhì)，不利于收入核定。二是缺乏完善的居民征信系統(tǒng)和相應(yīng)的懲處措施。目前社會(huì)救助申請(qǐng)基本靠居民自覺(jué)，但因?yàn)闆](méi)有一個(gè)統(tǒng)一、完善的居民征信系統(tǒng)，居民通過(guò)瞞報(bào)收入、財(cái)產(chǎn)騙取救助之后，也得不到任何處罰，民政部門甚至無(wú)法追回救助金，只是被動(dòng)退保，導(dǎo)致公共資源的流失和浪費(fèi)。三是沒(méi)有建立科學(xué)測(cè)定貧困的系統(tǒng)指標(biāo)。貧困的測(cè)定實(shí)際上包含收入和支出兩個(gè)部分，目前我們?cè)趯?shí)際操作中往往側(cè)重對(duì)收入狀況的核查，忽略支出部分。對(duì)申請(qǐng)者的家庭財(cái)產(chǎn)和收人水平在目前缺少信用體制支撐的情況下，收入核查包含了更多的主觀判定和非理性因素，調(diào)查缺乏客觀性與準(zhǔn)確性，最終導(dǎo)致家庭收入核查結(jié)果的可信度和有效性大大降低。

(四)分類救助標(biāo)準(zhǔn)粗糙、難以體現(xiàn)差異性

在我國(guó)，分類救助政策的發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，還存在著種種不足，其中之一就是作為實(shí)施分類救助的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)尚很粗糙，難以體現(xiàn)特殊困難群體內(nèi)部的細(xì)致差別，甚至采取直接依附低保標(biāo)準(zhǔn)的方法。[3]如《杭州市區(qū)廉租住房保障實(shí)施細(xì)則(試行)》規(guī)定，采取實(shí)物配租的，“對(duì)持有《救助證》、《低收入證明》的申請(qǐng)家庭按照減免后的租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金”;采取貨幣補(bǔ)貼的，“對(duì)持有《救助證》的申請(qǐng)家庭按補(bǔ)貼金額標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放貨幣補(bǔ)貼;對(duì)持有《低收入證明》的申請(qǐng)家庭按補(bǔ)貼金額標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放貨幣補(bǔ)貼。”也就是說(shuō)一旦獲得低保證，就可以在其他部門的稍加認(rèn)證下，享受相應(yīng)的專項(xiàng)救助。這種簡(jiǎn)單劃一的標(biāo)準(zhǔn)，一方面容易形成“低保身份化”問(wèn)題，疊加享受各種救助和優(yōu)惠政策之后，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨界于低保邊緣的家庭收入。另一方面導(dǎo)致分類救助的針對(duì)性不足，欠缺對(duì)個(gè)人需求的調(diào)查，比如一些因病致貧的低保家庭，或許不需要住房、教育、參保等方面的救助，導(dǎo)致在政策宣傳、在救助實(shí)施的針對(duì)性不足，形成一些人力、物力的浪費(fèi)。

(五)社會(huì)救助資金籌集渠道、單一

隨著社會(huì)救助工作的快速發(fā)展，社會(huì)救助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，救助項(xiàng)目和涉及的相關(guān)部門也隨之增多。面對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的龐大的需要救助的群體，雖然杭州市在救助資金撥款數(shù)額上有了較快增長(zhǎng)，但與社會(huì)救助對(duì)象的迫切需求比較起來(lái)，還是杯水車薪。新的貧困人群不斷涌現(xiàn)，而杭州的社會(huì)救助體系明顯向城鎮(zhèn)困難群體傾斜，對(duì)農(nóng)村困難群體尤其是外來(lái)困難群體的救助力度不夠。[4]雖然這是全國(guó)的普遍現(xiàn)象，但作為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，杭州應(yīng)該有所突破。

此外，救助資金來(lái)源主要依賴于財(cái)政投入，來(lái)自社會(huì)的救助資金比例非常低。雖然政府已經(jīng)逐步加大了對(duì)社會(huì)救助資金的投入，但是這部分資金只能基本滿足最低生活保障資金需要，在臨時(shí)救濟(jì)、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和醫(yī)療救助等方面資金還存在很大的缺口。[5]同時(shí)，有限的財(cái)政投入又分散在各政府部門，零散的救助資源由于得不到集中利用，導(dǎo)致覆蓋面窄，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，無(wú)法使救助對(duì)象的生活得到真正改善。因此，如何采取有效的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)民間和社會(huì)機(jī)構(gòu)加入社會(huì)救助體系，拓寬社會(huì)救助籌資渠道意義十分重大。

三、杭州社會(huì)救助體系的完善和創(chuàng)新

(一)宣傳和行動(dòng)并舉，轉(zhuǎn)變社會(huì)救助的理念

1、轉(zhuǎn)變救助理念，促進(jìn)社會(huì)融合

一是實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)救助到主動(dòng)回應(yīng)的轉(zhuǎn)變。要改變過(guò)去以應(yīng)急、事后補(bǔ)救為特點(diǎn)的被動(dòng)救助理念，樹立預(yù)防貧困的主動(dòng)回應(yīng)救助理念。[6]政府在決策的時(shí)候，要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的變化，分析社會(huì)問(wèn)題的特征，減少貧困風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然，將干預(yù)機(jī)制提前，形成對(duì)貧困群體的社會(huì)保護(hù);建立與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)生命周期理論，針對(duì)不同年齡段的特點(diǎn)，采取不同的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)瀕臨困難人群就業(yè)，及時(shí)做好事前預(yù)防和提倡貧困的“上游干預(yù)”，在上游消除貧困產(chǎn)生的條件和機(jī)制，切斷貧困產(chǎn)生的鏈條。

二是實(shí)現(xiàn)從收入維持到生活援助的轉(zhuǎn)變。在保障救助對(duì)象維持收入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)生活援助的理念，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象的各種需要，在這些家庭陷入絕對(duì)貧困，面臨社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)之前就采取有效的制度干預(yù)，從多方位、多角度、立體式的角度，回應(yīng)困難群眾的需要。

可以在具體的分類救助措施中強(qiáng)化個(gè)案管理，因?yàn)樵絹?lái)越多的困難個(gè)體所面臨的通常是多重的困難或問(wèn)題，且他們又往往無(wú)力使用或接觸到各種社會(huì)資源，通過(guò)個(gè)案管理，評(píng)估困難個(gè)人及其家庭的多樣化需要，鏈接、動(dòng)用各種社會(huì)資源，開展組織機(jī)構(gòu)間的合作，為同時(shí)遭遇多重問(wèn)題的困難人群提供一攬子服務(wù)。

三是實(shí)現(xiàn)從維持基本生存到促進(jìn)社會(huì)融合的轉(zhuǎn)變。困難家庭容易從最初的經(jīng)濟(jì)貧困發(fā)展到心理上的社會(huì)排斥，形成與社會(huì)的格格不入，引發(fā)一些社會(huì)矛盾。新的救助理念，應(yīng)由原來(lái)的生活救助，上升到心靈救助，增強(qiáng)救助對(duì)象的自我增值和自我發(fā)展能力，重塑他們自信和平和心態(tài)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)融合的目標(biāo)

具體到實(shí)際工作中，首先，適當(dāng)豐富救助項(xiàng)目，要拓展有助于受助者社會(huì)參與程度和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力提高的服務(wù)項(xiàng)目，比如建立靈活多樣的就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)制、建立職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)制度、大力倡導(dǎo)志愿者服務(wù)等。其次，鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和非政府組織介入社會(huì)救助事務(wù)，并不斷提高其服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)救助的價(jià)值建設(shè)，培養(yǎng)被救助者的自尊、自強(qiáng)、自立意識(shí)，建立現(xiàn)代社會(huì)制度和秩序。

(二)整合部門職能、建立統(tǒng)一的社會(huì)救助監(jiān)管體制

按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的“大部制”改革思路，逐步對(duì)當(dāng)前分布于各個(gè)部門單位的社會(huì)救助工作進(jìn)行剝離、整合。[7]在市級(jí)層面，設(shè)立實(shí)體性質(zhì)的社會(huì)救助工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)全市社會(huì)救助工作的決策和監(jiān)督管理。民政相關(guān)部門在社會(huì)救助工作委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立專門的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)化的社會(huì)救助指導(dǎo)和服務(wù)，切實(shí)履行牽頭職責(zé)。各相關(guān)部門作為參與執(zhí)行主體，配合民政部門推動(dòng)社會(huì)救助政策的組織實(shí)施。

杭州在實(shí)施社會(huì)救助的過(guò)程中，有關(guān)部門要對(duì)實(shí)施機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，包括對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對(duì)救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助的效益進(jìn)行監(jiān)督，等等。對(duì)騙取社會(huì)救助資金的，依法追繳所騙取的社會(huì)救助資金，并把不良行為記錄在案，作為批準(zhǔn)救助對(duì)象從事其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參考依據(jù)，以此增強(qiáng)救助對(duì)象的誠(chéng)信意識(shí)。對(duì)責(zé)任者和提供虛假證明單位進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

(三)規(guī)范救助對(duì)象的認(rèn)定，提高救助的指向性

杭州在救助對(duì)象的認(rèn)定上，可以采取以下辦法。

一是加強(qiáng)信息化建設(shè)，植入智能審核元素。在已有的網(wǎng)上審批和低收入?yún)f(xié)查平臺(tái)基礎(chǔ)上，加大軟件開發(fā)力度，植入智能元素，探索計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的自動(dòng)分析，甚至對(duì)申請(qǐng)人困難程度進(jìn)行排序、提供優(yōu)選救助方案等智能審核功能，降低救助審批的成本，提高目標(biāo)定位的瞄準(zhǔn)率，實(shí)現(xiàn)救助的公平性和效率性的統(tǒng)一。

二是兼顧人道、科學(xué)，強(qiáng)化金融資產(chǎn)審核。在收入核定過(guò)程中，堅(jiān)持人道主義原則，尤其是在入戶調(diào)查和信息公示上，要適當(dāng)平衡救助的公開透明與維護(hù)居民隱私權(quán)的關(guān)系，盡量保障救助對(duì)象的人格尊嚴(yán)。[8]同時(shí)，建議國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，授予民政部門相應(yīng)的權(quán)力，可以向金融、證券部門調(diào)查救助申請(qǐng)人及其家庭的儲(chǔ)蓄存款、銀行賬戶變更、證券交易等情況，或者將這一工作授權(quán)給具有法律權(quán)威的第三方代為執(zhí)行。[9]

三是探索日常消費(fèi)和支出狀況的生活方式調(diào)查。加強(qiáng)個(gè)人或家庭的消費(fèi)支出調(diào)查，彌補(bǔ)目前收入核查的單向調(diào)查方式，也可以借鑒其他地區(qū)采用的變通標(biāo)準(zhǔn)，如高消費(fèi)傾向調(diào)查等方式，綜合個(gè)人收入、家庭財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)支出來(lái)確定救助對(duì)象、救助方式。

(四)科學(xué)制定分類標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋面

在全國(guó)范圍來(lái)講，要?jiǎng)討B(tài)提高城鄉(xiāng)低保和社會(huì)救助水平。完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，爭(zhēng)取城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)年均增幅達(dá)到10%，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民平均生活水平。推行城鄉(xiāng)低保分類施保，提高老年人、殘疾人、未成年人和重病患者的救助水平。[10]到2015年，全國(guó)城鄉(xiāng)低保人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到6%左右，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。逐步降低或者取消醫(yī)療救助起付線，推廣醫(yī)療救助診療費(fèi)用結(jié)算“一站式”服務(wù)模式。修改《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，全面建立臨時(shí)救助制度。

杭州市作為全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)之一，要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋率，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?，并逐年提高救助?biāo)準(zhǔn)。要建立社會(huì)救助資金的自然增長(zhǎng)機(jī)制，每年社會(huì)救助資金的增長(zhǎng)幅度應(yīng)略高于財(cái)政收入增長(zhǎng)的幅度。

(五)公私協(xié)力創(chuàng)新社會(huì)救助新路徑

傳統(tǒng)意義上強(qiáng)調(diào)“國(guó)家責(zé)任”的社會(huì)救助制度是以單方的行政行為為核心的，費(fèi)用為“公的負(fù)擔(dān)”，并沒(méi)有滿足受救助者基于人性尊嚴(yán)的選擇權(quán)?；谪?zé)任與執(zhí)行的分離，在社會(huì)救助中公私協(xié)力、行政行為與契約并用來(lái)保障生存權(quán)，不但是解決實(shí)際財(cái)政問(wèn)題的需要，更符合憲法上作為具體權(quán)利的生存權(quán)無(wú)缺漏保障的真正實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，杭州可以建立健全以政府投入為主，以社會(huì)募集和捐贈(zèng)為輔，以社會(huì)互助，對(duì)口幫扶為補(bǔ)充，分級(jí)負(fù)責(zé)的多元化社會(huì)救助資金籌集機(jī)制，確保社會(huì)救助資金投入不斷增加，提高社會(huì)救助資源的配置效率?？梢越⑸鐣?huì)幫扶制度，動(dòng)員社會(huì)各界共同參與，扶持幫助救助對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)、擺脫困境。在城市與農(nóng)村、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間建立穩(wěn)定的對(duì)口支援、協(xié)作關(guān)系，積極倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、個(gè)人開展扶貧濟(jì)困送溫暖及社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。建立縣(市、區(qū))、街道、社區(qū)三級(jí)社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。政府發(fā)行的福利彩票所籌集的公益金，每年也要提取一定比例用于城鄉(xiāng)社會(huì)救助。對(duì)捐贈(zèng)、資助社會(huì)救助事業(yè)的企事業(yè)單位，社會(huì)公益組織及個(gè)人，在稅收上進(jìn)一步給予優(yōu)惠。

社會(huì)救助領(lǐng)域中杭州市政府可以通過(guò)行政委托、購(gòu)買服務(wù)、核發(fā)抵用券、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)助與服務(wù)等方式，進(jìn)一步深化社會(huì)救助中的公私協(xié)力，以推動(dòng)杭州社會(huì)救助體系的完善和創(chuàng)新。

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