教育福利視角下英美促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策比較

方淦,倪浩

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 本科招生辦公室,南京 210095)

作為社會公平問題在高等教育領(lǐng)域的拓展,高等教育公平一直是政策研究關(guān)注的重點(diǎn)。教育福利政策是社會福利政策的重要組成部分,它在促進(jìn)社會公平方面發(fā)揮著特殊作用[1]。二戰(zhàn)后70多年來,英美等發(fā)達(dá)國家高等教育在實(shí)現(xiàn)由精英到大眾再到普及化轉(zhuǎn)變的同時,其入學(xué)機(jī)會不公的現(xiàn)象并未從根本上發(fā)生改變。作為典型的福利國家,英國為促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平,自1963年起,先后出臺和發(fā)布了《羅賓斯報(bào)告》《高等教育:應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》《迪爾英報(bào)告》《高等教育的未來白皮書》《2004年高等教育法》等一系列報(bào)告和法案,通過實(shí)施擴(kuò)大高等教育參與行動,有效保障了其教育福利供給。美國為促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平,自1961 年起,歷任總統(tǒng)先后簽署“10925號行政令”“11246號行政令”“11375號行政令”“11478號行政令”等一系列政令,通過先后實(shí)施肯定性行動及百分比計(jì)劃,以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的人人平等[2]。

自1977年恢復(fù)高考以來,教育部先后頒布了《1980年高等學(xué)校招生工作的規(guī)定》《1987年普通高校招生暫行條例》《2004年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》《2005年普通高等學(xué)校少數(shù)民族預(yù)科班、民族班招生工作管理規(guī)定》及《普通高等學(xué)校招收內(nèi)地西藏班、新疆高中班學(xué)生工作管理規(guī)定》等政策文件,采取配額制和降分制的方式招收少數(shù)民族學(xué)生。此外,為解決城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會的不公問題,我國自2012年起,通過實(shí)施“專項(xiàng)計(jì)劃”招生政策,為農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入重點(diǎn)大學(xué)開辟“綠色通道”,但該政策卻因降低錄取標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生“反向歧視”等新的教育不公問題。如北京大學(xué)2019年降分補(bǔ)錄2名國家專項(xiàng)計(jì)劃考生,由此引發(fā)高等教育入學(xué)機(jī)會公平問題和受照顧學(xué)生入校后學(xué)習(xí)適應(yīng)問題的討論,在社會上掀起軒然大波[3]。本研究旨在通過分析發(fā)達(dá)國家促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策的先進(jìn)理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),為中國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策的改進(jìn)提供借鑒和參考。

目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于英美促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平的研究不多,且多為政策內(nèi)容或?qū)嵤﹤€案的描述性分析。本研究運(yùn)用當(dāng)前社會政策界常用的尼爾·吉爾伯特和保羅·特雷爾的社會福利政策分析框架[4],主要圍繞社會分配的基礎(chǔ)(為誰提供政策)、所分配的社會福利品的類型(提供什么政策)、提供福利品的策略(如何提供政策)、福利籌集資金的方式(如何籌集經(jīng)費(fèi))四個維度對英國、美國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析,在總結(jié)兩國政策特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,著重研究國內(nèi)相關(guān)政策優(yōu)化策略。

一、促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策演變進(jìn)程

(一)英國擴(kuò)大高等教育參與行動

教育不僅能夠預(yù)防和緩解貧困、促進(jìn)社會分層的向上流動,也能夠有效切斷貧困代際傳遞。《羅賓斯報(bào)告》提出讓每一個有能力從高等教育中受益者都能接受高等教育[5],可以看作是現(xiàn)代版的“英國夢”,是英國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策制定的思想萌芽。1987 年公布的《高等教育:應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》教育白皮書中重申了“羅賓斯原則”,政府尊重高等教育錄取新生決定權(quán)在高校,同時督促有關(guān)責(zé)任者考慮為使更多的青年進(jìn)入高等院校采取必要的措施[6]。1997年新工黨執(zhí)政后,有選擇地采納《迪爾英報(bào)告》的建議,強(qiáng)調(diào)“機(jī)會均等”,主張?zhí)岣呷鮿萑后w學(xué)生對高等教育的期望、幫助其提高學(xué)業(yè)成績、促進(jìn)其升入高等院校[7],實(shí)施擴(kuò)大高等教育參與行動。2000 年,劍橋大學(xué)“勞拉事件”加快了英國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策實(shí)施的步伐。2003年1月,英國政府發(fā)布了《高等教育的未來白皮書》,主張?jiān)跀U(kuò)大高等教育規(guī)模的同時,采取一系列補(bǔ)償和傾斜政策,通過給予社會經(jīng)濟(jì)弱勢群體學(xué)生扶持,著力改變高等教育入學(xué)機(jī)會在不同階層分布不平等的問題。同年4月英國政府又發(fā)布《擴(kuò)大高等教育參與》文件,提出擴(kuò)大高等教育參與行動4A 提升策略,以利于擴(kuò)大高等教育參與行動的實(shí)施。2004年,《高等教育法》將《高等教育的未來白皮書》中的建議納入法律,并配套實(shí)施了高等教育收費(fèi)和學(xué)生資助方式的改革。

(二)美國肯定性行動及百分比計(jì)劃

美國“肯定性行動”要求接受聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)資助的項(xiàng)目或合同,不得以種族、膚色、民族等歧視任何人。通過發(fā)展,肯定性行動在促進(jìn)美國高等教育入學(xué)機(jī)會公平方面先后經(jīng)歷了三個歷史階段。第一階段是以維護(hù)少數(shù)族裔成員權(quán)益為主要內(nèi)容的“維權(quán)時期”,時間從20世紀(jì)40年代持續(xù)至“10925號行政令”的發(fā)布,強(qiáng)調(diào)少數(shù)族裔在高教領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)擁有與多數(shù)族裔成員平等的機(jī)會,通過政策和法律消除弱勢群體在高教領(lǐng)域受到的歧視和不公平待遇,以保證人們不因性別、種族、膚色等而不被錄取。第二階段是以優(yōu)待少數(shù)族裔成員為主要內(nèi)容的“優(yōu)待時期”,時間從20世紀(jì)60年代中后期持續(xù)到20世紀(jì)90年代,強(qiáng)調(diào)對少數(shù)族裔成員機(jī)會的補(bǔ)償,通過降低少數(shù)族裔學(xué)生的錄取標(biāo)準(zhǔn)提升弱勢群體接受高等教育的人數(shù)。1965年約翰遜總統(tǒng)發(fā)布“11246號行政令”,1967年又發(fā)布“11375號行政令”,不僅強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等,而且開始轉(zhuǎn)向?qū)ι贁?shù)族裔的補(bǔ)償,包括招生上的優(yōu)先錄取和就業(yè)上優(yōu)先聘用,在理念上延續(xù)了1964年民權(quán)法案中的反歧視原則,同時將政策實(shí)施的首要責(zé)任交付給勞工部。1969年,尼克松總統(tǒng)發(fā)布“11478號行政令”,擴(kuò)展了就業(yè)中的少數(shù)族裔優(yōu)待。第三階段是以適用“嚴(yán)格審查”標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的“平等時期”,時間從20世紀(jì)90年代末至今,肯定性行動回歸了對某些群體的非歧視而非優(yōu)待,20世紀(jì)70年代以后,特別是90年代,圍繞著肯定性行動優(yōu)先錄取政策,出現(xiàn)了許多的法庭裁決、州和城市的訴訟,將肯定性行動“逆向歧視”推到了輿論中心,雖未終止政策卻削弱了其有效性[8],直至霍普伍德案,肯定性行動優(yōu)先錄取被認(rèn)為是“違憲”,政策受到巨大沖擊,不得不面臨大的變革。1999年起,加利福尼亞州、佛羅里達(dá)州和得克薩斯州陸續(xù)廢除了肯定性行動優(yōu)先錄取政策,改為實(shí)施“百分比計(jì)劃”。

二、促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策比較分析

(一)政策社會分配的基礎(chǔ)

英國擴(kuò)大高等教育參與行動服務(wù)對象是那些來自弱勢群體家庭、落后地區(qū)、家庭中沒有人接受過高等教育的學(xué)生[9],該計(jì)劃同時關(guān)注不同民族、不同性別、不同年齡及殘疾人在專業(yè)選擇、高等教育選擇方面的情況。其涉及的服務(wù)人群可以用如下公式表示:擴(kuò)大高等教育參與=(社會階層)*(性別)*(種族)*(年齡)*(學(xué)習(xí)定位)+(殘疾學(xué)生)[10]。隨著計(jì)劃的深入實(shí)施,英國高等教育撥款委員會(HEFC)在全國范圍內(nèi)根據(jù)地區(qū)學(xué)生高等教育參與率和地區(qū)學(xué)生高等教育參與率個體追蹤數(shù)據(jù)篩選出997個政策目標(biāo)實(shí)施地區(qū),在地區(qū)內(nèi)面向具備少數(shù)民族、身體殘疾、政府看護(hù)和公立高中等顯著弱勢群體特征學(xué)生提供擴(kuò)大高等教育參與服務(wù)。相對明確的服務(wù)對象識別辦法使得資源分配利用更加高效、聚焦。為了提升政策實(shí)施效果,擴(kuò)大高等教育參與服務(wù)不斷完善,服務(wù)對象逐漸拓展到學(xué)生家長、學(xué)生所在中學(xué)/第六級學(xué)院教職工群體。

美國肯定性行動積極采取措施為社會弱勢群體提供機(jī)會,試圖通過對社會資源的再分配,來平衡不同地區(qū)、不同民族之間現(xiàn)有資源分配的巨大差距,尤其是對那些多年來受到排斥的少數(shù)族裔在資源方面進(jìn)行補(bǔ)償[11]。美國大學(xué)通過制訂少數(shù)族裔學(xué)生特殊的錄取政策和資助政策,保證其可以優(yōu)先錄取,從而獲得高等教育入學(xué)機(jī)會。自政策實(shí)施以來,肯定性行動優(yōu)待對象的范圍從少數(shù)族裔中的非裔拓展到印第安人、西班牙裔,從少數(shù)族裔拓展到女性,從健全人拓展到殘疾人,從普通人拓展到士兵。為通過促進(jìn)大學(xué)生源多元化來實(shí)現(xiàn)更大范圍的種族平等[12],肯定性行動優(yōu)先錄取政策的替代版公立大學(xué)“百分比計(jì)劃”主要面向各州當(dāng)?shù)鼐用窕蛟诟髦菥妥x的高中生,比如加利福尼亞州“前9%計(jì)劃”、佛羅里達(dá)州“前20%計(jì)劃”均面向本州當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

無論是英國還是美國,政策享有者均定位為社會弱勢群體。與此同時,隨著政策的不斷優(yōu)化和演進(jìn),為了更好實(shí)現(xiàn)促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平目標(biāo),英美兩國政策享有者均在不斷拓展。然而,相較于美國肯定性行動少數(shù)族裔這一特征,英國擴(kuò)大高等教育參與行動的弱勢群體特征更加多元、弱勢群體識別辦法相對明確,既擴(kuò)大了政策享有者不同群體覆蓋面,又避免了僅滿足某群體中優(yōu)勢階層子女的教育需求。盡管美國肯定性行動優(yōu)先錄取政策的替代版公立大學(xué)“百分比計(jì)劃”在定位政策享有者時,將少數(shù)族裔特征完全轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏驅(qū)W籍特征,但識別特征仍然較為單一。單一特征的政策享有者識別辦法雖簡單易行,但在政策惠及對象精準(zhǔn)定位方面難以保障。

(二)政策提供的社會福利品類型

為消除目標(biāo)群體學(xué)生對高等教育的神秘感、提高其對高等教育促進(jìn)個人未來發(fā)展的認(rèn)識、增加其對高等教育的向往[13],英國擴(kuò)大高等教育參與行動主要提供以下三個方面的支持服務(wù)。一是組織各類體驗(yàn)活動,在大學(xué)生活體驗(yàn)日、大學(xué)暑期學(xué)校等活動中,面向不同年齡段學(xué)生提供針對性的內(nèi)容,參與學(xué)生可通過長期寄宿制或短期非寄宿制項(xiàng)目,進(jìn)入大學(xué)像大學(xué)生一樣學(xué)習(xí)和生活,體驗(yàn)本科課程、獨(dú)立開展研究項(xiàng)目、參與實(shí)驗(yàn)室操作、參加學(xué)術(shù)研討會、參加大學(xué)社團(tuán)和體育活動、游覽大學(xué)校園等,充分體驗(yàn)大學(xué)軟硬件設(shè)施、教學(xué)模式和學(xué)習(xí)生活氛圍;在職業(yè)體驗(yàn)活動中,參與學(xué)生可體驗(yàn)相關(guān)職業(yè),通過職業(yè)體驗(yàn)感受反饋并修正自身當(dāng)前的科目學(xué)習(xí)和選擇[14]。二是提供信息、建議和指導(dǎo),組織大學(xué)教師赴聯(lián)系中學(xué)舉行講座、與聯(lián)系中學(xué)師生討論考試科目選擇、解答師生關(guān)于大學(xué)錄取過程和財(cái)政政策等問題、幫助學(xué)生完成高質(zhì)量的大學(xué)申請并做好申請?zhí)峤磺昂蟮南嚓P(guān)輔導(dǎo)[15]。三是提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績,通過工作坊等形式幫助學(xué)生探索學(xué)術(shù)科目以提升寫作能力,組織經(jīng)驗(yàn)豐富的教師和專家團(tuán)隊(duì)開設(shè)專門課程作為中學(xué)課程的補(bǔ)充,輔導(dǎo)學(xué)生高難度核心課程學(xué)習(xí),為學(xué)生提供豐富的學(xué)科網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)資源等[16]。

高等教育作為美國肯定性行動優(yōu)先錄取政策實(shí)施的主要領(lǐng)域,在改善少數(shù)族裔社會經(jīng)濟(jì)地位、促進(jìn)其高等教育入學(xué)機(jī)會公平方面主要采取以下三個方面的舉措:一是在招生錄取方面,對少數(shù)族裔給予優(yōu)待,為少數(shù)族裔學(xué)生設(shè)立單獨(dú)招生計(jì)劃,保證少數(shù)族裔學(xué)生的比例,以增加其入學(xué)機(jī)會[17];二是加強(qiáng)學(xué)生學(xué)業(yè)能力提升教育,高等院校通過設(shè)立補(bǔ)習(xí)教育計(jì)劃,對少數(shù)族裔學(xué)生數(shù)學(xué)、英語等科目進(jìn)行補(bǔ)習(xí),使少數(shù)族裔學(xué)生學(xué)習(xí)成績達(dá)到基本學(xué)力要求,降低了輟學(xué)率;三是聘用少數(shù)族裔教師,開設(shè)有關(guān)少數(shù)族裔課程和學(xué)科專業(yè),營造多元化的校園文化氛圍,改善少數(shù)族裔學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境[18]。作為肯定性行動替代版的公立大學(xué)“百分比計(jì)劃”,保證在本州就讀的公立或私立高中班級學(xué)業(yè)成績GPA 排名前X%的學(xué)生能夠自動收到州內(nèi)公立大學(xué)的錄取通知,而以往高校錄取中必備的全美大學(xué)入學(xué)考試成績(ACT 或SAT),僅作為學(xué)生學(xué)術(shù)能力的輔助要求,或作為學(xué)生入學(xué)后跟蹤評價的依據(jù)[19]。在實(shí)施“百分比計(jì)劃”的同時,得克薩斯州設(shè)置了少數(shù)族裔學(xué)生獎學(xué)金,佛羅里達(dá)州在獲得獎學(xué)金、開展活動及設(shè)立大學(xué)入學(xué)前學(xué)習(xí)準(zhǔn)備方面對少數(shù)族裔給予優(yōu)惠。

英國擴(kuò)大高等教育參與行動并未降低高校錄取標(biāo)準(zhǔn),而是通過教育資源的傾斜補(bǔ)償提升弱勢群體學(xué)生基礎(chǔ)教育階段學(xué)業(yè)能力、增強(qiáng)他們接受高等教育意愿。該政策既未造成高等教育入學(xué)機(jī)會公平的“逆向歧視”,也有助于幫助弱勢群體學(xué)生順利完成大學(xué)學(xué)業(yè),但從政策提供內(nèi)容的實(shí)施效果來看,短期內(nèi)英國過程性補(bǔ)償效果明確低于美國結(jié)果性補(bǔ)償效果。美國肯定性行動優(yōu)先錄取政策面向少數(shù)族裔設(shè)立單獨(dú)招生計(jì)劃,有效避免多數(shù)族裔群體對該部分教育資源的剝奪,但在客觀上卻降低了高校錄取標(biāo)準(zhǔn),多數(shù)族裔群體認(rèn)為其造成高等教育入學(xué)機(jī)會公平的“逆向歧視”,而其替代版公立大學(xué)“百分比計(jì)劃”雖然將對某一弱勢群體的錄取補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^錄取資源分配調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)對學(xué)生可利用教育資源的補(bǔ)償,但并未改變降低高校錄取標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)。值得一提的是,英美兩國政策提供內(nèi)容也在不斷調(diào)整和趨同,為提升補(bǔ)償效果,英國各高校也正逐步探索語境化招生模式,即考量學(xué)生社會經(jīng)濟(jì)和教育環(huán)境的背景數(shù)據(jù)來做出錄取決策,通常是降低入學(xué)分?jǐn)?shù)要求[20];美國肯定性行動在降低高校錄取標(biāo)準(zhǔn)的同時,也注重弱勢群體學(xué)生入校后學(xué)業(yè)能力提升,以保證其順利完成學(xué)業(yè)。

(三)政策提供福利品的策略

1.英國擴(kuò)大高等教育參與行動

多年來,英國擴(kuò)大高等教育參與行動采取政府統(tǒng)一組織和高校自行組織相結(jié)合的方式,通過種種策略,有效實(shí)現(xiàn)了政策內(nèi)容的供給。

(1)打造全國覆蓋的工作網(wǎng)絡(luò)。2003 年起,教育技能部(DFES)、學(xué)習(xí)與技能委員會(LSC)和英國高等教育撥款委員會共同協(xié)作,整合伙伴關(guān)系促進(jìn)計(jì)劃和卓越挑戰(zhàn)計(jì)劃,形成了英國政府首個統(tǒng)一組織的擴(kuò)大高等教育參與項(xiàng)目,即更高志向項(xiàng)目(Aim higher)[21],通過提高弱勢群體學(xué)生意識、愿望和成就來擴(kuò)大高等教育參與。隨后該項(xiàng)目不斷升級依次進(jìn)階為全國性合作拓展網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目(NNCO)、全國性合作拓展項(xiàng)目(NCOP)及通向大學(xué)項(xiàng)目(Uni-Connect)。目前正在進(jìn)行中的通向大學(xué)項(xiàng)目[22]由學(xué)生工作辦公室統(tǒng)一組織和管理,重視并鼓勵不同部門間的合作,組建了29個大學(xué)共同體,每個大學(xué)共同體充分整合高等院校機(jī)構(gòu)、繼續(xù)教育學(xué)院、地方教育機(jī)構(gòu)、地方政府部門、慈善機(jī)構(gòu)、商務(wù)部門和企業(yè)等多方資源。該項(xiàng)目形成了覆蓋全域的擴(kuò)大高等教育參與工作網(wǎng)絡(luò),采取區(qū)域包干、協(xié)同配合的方式,各大學(xué)共同體面向本區(qū)域弱勢群體學(xué)生提供大規(guī)模的擴(kuò)大高等教育參與活動供給,并通過全程跟蹤的活動效果評估及時反饋修正活動供給內(nèi)容。此外,根據(jù)《2004年高等教育法》的有關(guān)要求,英國政府成立了獨(dú)立運(yùn)行的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)公平入學(xué)辦公室,對高校相關(guān)招生政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理和審批,避免來自社會弱勢群體的學(xué)生不因?qū)W費(fèi)的變化影響高等教育公平入學(xué)[23]。

(2)加強(qiáng)高?；顒拥某尚ПO(jiān)督。根據(jù)《迪爾英報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容,英國政府要求各高校定期制訂和公布擴(kuò)大高等教育參與戰(zhàn)略規(guī)劃及表現(xiàn)數(shù)據(jù),戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋擴(kuò)大高等教育參與的說明、目標(biāo)、措施和行動計(jì)劃;表現(xiàn)數(shù)據(jù)包括來自少數(shù)族裔、高等教育參與率較低地區(qū)學(xué)生占比情況[24],從目標(biāo)制定、過程實(shí)施和最終效果三個方面全方位對高等院校落實(shí)擴(kuò)大高等教育參與行動政策提出管控。從20世紀(jì)末開始,英國政府更是將高等院校在擴(kuò)大高等教育參與方面取得的成績與其教育撥款相掛鉤,在分配資金時,向在擴(kuò)大高等教育參與方面做得好的高校傾斜,該舉措進(jìn)一步促進(jìn)了政策的有效實(shí)施。英國各高校整合校內(nèi)招生辦公室、各院系以及學(xué)生會等多方資源,充分發(fā)揮招生聯(lián)絡(luò)官、專家教授、學(xué)生骨干等不同群體的力量,以多樣化的形式和針對性的主題,每年在高等院校或其聯(lián)系的中學(xué)/第六級學(xué)院舉行成千上萬的擴(kuò)大高等教育參與活動,在促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平方面發(fā)揮著重要作用。

(3)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工作模式。因?yàn)檎邔?shí)施參與主體較多,為保證各方均能圍繞政策制訂目標(biāo)開展工作,英國政府構(gòu)建了貫穿目標(biāo)群體學(xué)生接受高等教育前后全過程標(biāo)準(zhǔn)化的“學(xué)生生活周期”工作模式。無論是全國統(tǒng)一組織還是各高校自行組織的擴(kuò)大高等教育參與行動,均按照此模式框架實(shí)施。一方面,采取循序漸進(jìn)的方式激發(fā)目標(biāo)群體學(xué)生對高等教育的熱情、協(xié)助其準(zhǔn)備和申請就讀高等院校、提升其高中科目學(xué)業(yè)成績,這既擴(kuò)大了高等教育參與,也促進(jìn)了高中教育和高校教育的有效銜接,減少了目標(biāo)群體學(xué)生入校后學(xué)業(yè)困難和壓力。另一方面,在以上基礎(chǔ)上從大學(xué)前期適應(yīng)、大學(xué)期間學(xué)業(yè)和生活支持服務(wù)、畢業(yè)時就業(yè)指導(dǎo)三個方面進(jìn)行了拓展,旨在通過使用新的“一體化”的方法,協(xié)助其入學(xué)、進(jìn)階、順利完成學(xué)業(yè)和就業(yè),如通過診斷性測試、小組討論、導(dǎo)師輔導(dǎo)、同學(xué)幫助等方式,使學(xué)生認(rèn)識到自己存在的技能和知識的缺陷并加以克服;將符合弱勢群體特征的申請者作上標(biāo)記,被錄取后,該申請者在就讀期間將獲得持續(xù)的資助;在學(xué)生處于即將走出高校踏入就業(yè)之路的轉(zhuǎn)型期,給學(xué)生提供職業(yè)生涯設(shè)計(jì)能力培養(yǎng)課程等支持服務(wù)[25]。

2.美國肯定性行動

自實(shí)施以來,美國肯定性行動在大幅提升少數(shù)族裔高等教育入學(xué)率的同時也因“逆向歧視”導(dǎo)致其政策的搖擺與反復(fù)。為促進(jìn)少數(shù)族裔高等教育入學(xué)公平,政府和高校在推動政策的落實(shí)、調(diào)整和變革中發(fā)揮著重要作用。

(1)充分調(diào)動高校的主觀能動性。美國肯定性行動主張高等院校在招生錄取時要對種族進(jìn)行特別考慮,要預(yù)留和各弱勢群體少數(shù)族裔學(xué)生相似人口比例的招生名額。美國各高校尤其是精英高校主動探索招生及人才培養(yǎng)變革[26],在工作理念上率先公開倡導(dǎo)招生平等,部分高校還向公眾宣傳平等主義思想,“既歡迎擁有能力、上進(jìn)心和正直的富裕的學(xué)生,也歡迎同樣具備以上能力和品質(zhì)的貧窮的學(xué)生”,為高校實(shí)施肯定性行動提供了思想、輿論和行動準(zhǔn)備[27];在招生錄取環(huán)節(jié)主動回應(yīng)并發(fā)起對弱勢群體的補(bǔ)償性招生,公開聲稱高校肩負(fù)促進(jìn)社會流動的責(zé)任,要培養(yǎng)“智慧且多元化的學(xué)生群體”,同時將多元化視為寶貴的教育資源,打破出身和單純的學(xué)業(yè)成績衡量標(biāo)準(zhǔn),在評估弱勢群體學(xué)生的入學(xué)申請時進(jìn)行特別的考慮[28];努力探索個性化的操作辦法,將肯定性行動的落實(shí)與高校自身的組織結(jié)構(gòu)變革相結(jié)合,形成了聘用少數(shù)族裔招生官、選派少數(shù)族裔學(xué)生組織赴少數(shù)族裔社區(qū)招生、選送符合條件的弱勢群體學(xué)生赴精英高中讀預(yù)科等多種創(chuàng)新舉措。

(2)不斷變革力爭實(shí)現(xiàn)利益均衡?？隙ㄐ孕袆与m極大地推動了美國少數(shù)族裔高等教育的發(fā)展,但政策出臺以來,有關(guān)肯定性行動實(shí)施必要性的討論卻從未中斷。由于高等院校的招生名額本身是稀缺性資源,在招生錄取時對弱勢群體學(xué)生的優(yōu)待必定會損害其他群體的利益,因此,在肯定性行動實(shí)施的過程中免不了產(chǎn)生不同利益主體間的博弈,如少數(shù)族裔學(xué)生與主流族裔學(xué)生的博弈、少數(shù)族裔學(xué)生與主流族裔中校友子弟的博弈等。少數(shù)族裔學(xué)生與主流族裔學(xué)生的博弈致使肯定性行動歷經(jīng)“維權(quán)”“優(yōu)待”“平等”三個不同時期,最終不再是直接采取配額制,而是將種族身份作為錄取眾多考慮因素之一以保證生源的多樣性[29],部分公立高校更是實(shí)施了形式上不以族裔、性別作為標(biāo)識的肯定性行動替代版“百分比計(jì)劃”,對學(xué)生大學(xué)前所獲資源進(jìn)行校正,以促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平。少數(shù)族裔學(xué)生與主流族裔中校友子弟的博弈導(dǎo)致高校將校友子弟認(rèn)定為錄取優(yōu)待特征,由于校友捐贈是私立大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的重要組成部分,其對于校友子弟有特殊優(yōu)待的傳統(tǒng),如耶魯大學(xué)在1939年錄取新生中校友子弟比例高達(dá)31.4%[30],隨著私立大學(xué)在招生錄取中對少數(shù)族裔優(yōu)待,導(dǎo)致校友子弟的利益受到損害,校友捐贈資金大幅減少。經(jīng)過長期的博弈,私立大學(xué)與校友組織達(dá)成一致,校友子弟與少數(shù)族裔一樣,均被認(rèn)為是大學(xué)寶貴的教育資源而受到優(yōu)待。

(3)努力應(yīng)對多元生源帶來的挑戰(zhàn)。“多元化說”雖是目前肯定性行動支持方的常用理由,但高校招收了更多非傳統(tǒng)意義上的生源后,不得不采取各種措施應(yīng)對多元化生源帶來的挑戰(zhàn)。首先,各高校逐漸形成“雜食主義”教育觀念,認(rèn)為生源多元化有利于處于其中的所有人,對所有學(xué)生學(xué)業(yè)成長和個人發(fā)展均具有重要的積極作用。不同背景學(xué)生帶來多元和復(fù)雜的學(xué)習(xí)環(huán)境,少數(shù)族裔學(xué)生進(jìn)入大學(xué)后,不僅對主流族裔學(xué)生起到激勵作用,還可以增進(jìn)不同族裔學(xué)生間的交流,為其未來多元化的職業(yè)生涯做準(zhǔn)備[31]。其次,各高校進(jìn)行入校后人才培養(yǎng)政策調(diào)整,一類是以布朗大學(xué)為代表的高校,它們在人才培養(yǎng)階段面向弱勢群體學(xué)生實(shí)施傾斜政策,通過少數(shù)族裔同伴咨詢計(jì)劃、第三世界過渡項(xiàng)目、為少數(shù)族裔學(xué)生提供專門宿舍等方式,在人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)給予少數(shù)族裔學(xué)生特殊的活動內(nèi)容、空間資源支持,可被認(rèn)為是肯定性行動在學(xué)生入學(xué)后人才培養(yǎng)階段的延續(xù)與發(fā)展,但是,此類做法也讓主流族裔學(xué)生認(rèn)為造成了學(xué)生間的分裂[32]。另一類是以哈佛大學(xué)為代表的高校,它們在人才培養(yǎng)階段實(shí)施族裔融合政策,通過跨文化和種族基金會、社區(qū)對話項(xiàng)目、不同族裔學(xué)生混合住宿等方式,以推動校園多元化融合。最后,充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)助力個性化的人才培養(yǎng),比如加州大學(xué)系統(tǒng)采用的“自我適應(yīng)技術(shù)”[33],通過全程跟蹤、了解、反饋學(xué)生學(xué)習(xí)情況,及時調(diào)整學(xué)生學(xué)習(xí)內(nèi)容,以使學(xué)生的大學(xué)學(xué)習(xí)與內(nèi)在的個性需要相匹配。

英國擴(kuò)大高等教育參與行動致力于促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平的過程性補(bǔ)償,旨在通過政府、高校和社會循序漸進(jìn)的共同努力,改善落后地區(qū)高等教育參與率,讓更多弱勢群體學(xué)生有志于并成功接受高等教育。由于擴(kuò)大高等教育參與行動涉及的參與主體多、活動開展頻次高,在實(shí)施過程中需要構(gòu)建全國覆蓋的工作網(wǎng)絡(luò)、實(shí)行全方位的工作監(jiān)督確保各參與主體自上而下形成合力,需要打造統(tǒng)一的工作模式確保各項(xiàng)活動圍繞行動計(jì)劃共同目標(biāo)而努力。美國肯定性行動致力于促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平的結(jié)果性補(bǔ)償,旨在通過單列招生計(jì)劃、降低錄取標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大弱勢群體學(xué)生高等教育錄取率。由于肯定性行動政策提供內(nèi)容飽受爭議,在實(shí)施過程中既要得到各高校的大力支持、充分發(fā)揮各高校主體作用,也要不斷優(yōu)化調(diào)整政策內(nèi)容以實(shí)現(xiàn)各方利益均衡,還要解決生源多元化產(chǎn)生的人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)的一系列問題。由此可見,英美兩國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策實(shí)施策略均是圍繞政策提供內(nèi)容而確立的,政府和高校在實(shí)施過程中均發(fā)揮著重要作用,不同之處在于,英國在鼓勵活動形式多樣化的同時著重強(qiáng)調(diào)工作模式和目標(biāo)一致性,并在學(xué)生入校前后全過程應(yīng)對生源多元化挑戰(zhàn);美國在明確統(tǒng)一工作模式的同時更加強(qiáng)調(diào)政策實(shí)施方式的多樣化,僅在學(xué)生入校后才應(yīng)對生源多元化挑戰(zhàn)。

(四)政策福利籌集資金的方式

英國擴(kuò)大高等教育參與行動經(jīng)費(fèi)來源主要分為兩類:一類是政府統(tǒng)一組織的全國性擴(kuò)大高等教育參與活動,由高等教育撥款委員會全額下?lián)芙?jīng)費(fèi)并對其使用進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,下設(shè)29個大學(xué)共同體均有嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)使用預(yù)決算制度[34],更高志向項(xiàng)目在9年間累計(jì)投入經(jīng)費(fèi)2.5億英鎊,全國性合作拓展網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目在2年多的時間內(nèi)累計(jì)投入經(jīng)費(fèi)0.2億英鎊,通向大學(xué)項(xiàng)目截至目前累計(jì)投入經(jīng)費(fèi)2.8 億英鎊,在接下來第三階段至2025年,通向大學(xué)項(xiàng)目將每年繼續(xù)投入0.4億英鎊經(jīng)費(fèi)。另一類是各高校自行組織開展的擴(kuò)大高等教育參與活動,其經(jīng)費(fèi)來源則更加多元,除政府撥款、贊助商贊助、慈善捐贈、第三方組織或企業(yè)支持外,各高校還從本科生學(xué)費(fèi)收入以及教師發(fā)展培訓(xùn)收入中單獨(dú)撥款。但無論是哪一類活動,均不向參與學(xué)生收取任何報(bào)名和參與費(fèi)用,部分活動甚至承擔(dān)學(xué)生往返高校差旅費(fèi)。

美國政府為了鼓勵高等院校在招生環(huán)節(jié)大力推行肯定性行動優(yōu)先錄取政策,投入大量經(jīng)費(fèi)對實(shí)施肯定性行動計(jì)劃的高等院校給予資助[35],并對大學(xué)此項(xiàng)資助的使用情況加以檢查,若發(fā)現(xiàn)某個高校在招生環(huán)節(jié)未執(zhí)行肯定性行動要求,將立即停止資助,甚至撤回資助。相較于私立大學(xué)而言,公立大學(xué)肯定性行動的實(shí)施更具強(qiáng)制性,同時也獲得了更多的經(jīng)費(fèi)支持。此外,由于美國大學(xué)尤其是私立大學(xué)需要收取昂貴的學(xué)費(fèi),政府、私人團(tuán)體、高等學(xué)校、慈善組織等多方力量設(shè)立多項(xiàng)獎助學(xué)金,以資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生,雖然其中大部分資助計(jì)劃和項(xiàng)目并不是專門為少數(shù)族裔學(xué)生設(shè)立,但少數(shù)族裔學(xué)生受益最大。

英美兩國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要還是來自政府或教育主管部門的專項(xiàng)撥款以及高校學(xué)費(fèi)收入內(nèi)部分配,其中英國高校政策實(shí)施經(jīng)費(fèi)來源中政府或教育部門專項(xiàng)撥款所占比重有下降趨勢,自身學(xué)費(fèi)收入內(nèi)部分配所占比重有上漲趨勢[36]。英美兩國的政府或教育主管部門均通過撥款,強(qiáng)化對各高校政策實(shí)施情況的監(jiān)督。與此同時,有償教育培訓(xùn)收入、社會捐贈及贊助收入等多元經(jīng)費(fèi)籌措渠道,大幅減少了各高校實(shí)施政策過程中對政府或教育主管部門經(jīng)費(fèi)投入的依賴,并有效促進(jìn)了參與主體各方資源的有效整合。

三、借鑒與啟示

目前國內(nèi)實(shí)施的面向少數(shù)民族和農(nóng)村學(xué)生的招生傾斜政策,是基于我國少數(shù)民族教育基礎(chǔ)薄弱、城鄉(xiāng)二元發(fā)展現(xiàn)狀的暫時之舉,配額制和降分制增加了以上弱勢群體的高等院校學(xué)習(xí)機(jī)會,大幅提升了我國高等教育入學(xué)機(jī)會公平補(bǔ)償效果。該政策雖然促進(jìn)了少數(shù)民族和農(nóng)村學(xué)生的社會升遷性流動,但并未從根本上改善少數(shù)民族和農(nóng)村地區(qū)落后的教育和經(jīng)濟(jì)情況。因此,我國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策需要進(jìn)一步優(yōu)化,以實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會補(bǔ)償和落后地區(qū)教育狀況改善的雙重目標(biāo),既授之以“魚”,又授之以“漁”。

(一)細(xì)化弱勢群體識別辦法,精準(zhǔn)定位政策惠及對象

當(dāng)前,我國面向少數(shù)民族和農(nóng)村學(xué)生采取配額制和降分制招生,為破解高等教育資源配置的失衡提供了政策支持[37],且均有各自的惠及對象。預(yù)科班民族班面向生源地少數(shù)民族學(xué)生,西藏新疆高中班面向西藏或新疆班實(shí)際就讀且在辦班省市參加高考的應(yīng)屆畢業(yè)生,新疆協(xié)作計(jì)劃面向新疆地區(qū)11個少數(shù)民族學(xué)生,國家民委專項(xiàng)計(jì)劃面向民大附中非京籍少數(shù)民族應(yīng)屆畢業(yè)生,少數(shù)民族加分面向邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生。國家專項(xiàng)計(jì)劃面向集中連片特困縣、國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣以及新疆南疆四地州學(xué)生,高校專項(xiàng)計(jì)劃面向邊遠(yuǎn)、貧困、民族等地區(qū)縣(含縣級市)中學(xué)的優(yōu)秀農(nóng)村學(xué)生,地方專項(xiàng)計(jì)劃面向本省實(shí)施區(qū)域的農(nóng)村學(xué)生。學(xué)生民族、居住地區(qū)以及是否農(nóng)村戶籍成為判斷其是否符合相應(yīng)招生類型或加分條件的主要特征。根據(jù)最大化維持不平等假設(shè)理論,教育擴(kuò)張將優(yōu)先滿足優(yōu)勢階層子女教育需求。少數(shù)民族和農(nóng)村學(xué)生招生傾斜政策擴(kuò)大了群體中重點(diǎn)中學(xué)與普通中學(xué)學(xué)生間的差距。此外,民族特征相對容易辨識,但我國已進(jìn)入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要時期,加之地區(qū)戶籍改制,貧困地區(qū)和農(nóng)村戶籍特征的識別難度增加。因此,除了民族、地區(qū)和戶籍特征外,一方面,可借鑒英國弱勢群體識別辦法,增加地區(qū)高等教育參與率指標(biāo)科學(xué)劃定實(shí)施區(qū)域,將政府看護(hù)、身體殘疾等特征納入弱勢群體特征范圍,確保政策惠及更多弱勢群體學(xué)生;另一方面,可借鑒美國“百分比計(jì)劃”,充分考查學(xué)生利用身邊環(huán)境提供教育機(jī)會取得成績情況,增加學(xué)生平時成績在中學(xué)年級占比要求,促進(jìn)更多普通高中少數(shù)民族和農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入高等院校求學(xué)。

(二)調(diào)整公平政策內(nèi)容供給,凸顯改善地區(qū)教育導(dǎo)向

我國面向少數(shù)民族和農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的配額制和降分制招生政策在促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平方面成效顯著,迅速提升了兩類群體學(xué)生進(jìn)入大學(xué)尤其是重點(diǎn)大學(xué)人數(shù)比例,但美國肯定性行動作為招生傾斜政策的“前車之鑒”,其導(dǎo)致的“逆向歧視”不容忽視。與此同時,類似于英國擴(kuò)大高等教育參與行動,我國重點(diǎn)大學(xué)實(shí)施的“春霖行動”“起點(diǎn)行動”是通過教育資源的傾斜改善落后地區(qū)教育狀況,通過提升目標(biāo)群體學(xué)生學(xué)業(yè)能力促進(jìn)其更多、更好地進(jìn)入高等院校求學(xué)。兩項(xiàng)行動雖然參與高校較少、活動覆蓋面較小,但卻為我國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策的優(yōu)化和調(diào)整指明了方向。因此,我國促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策應(yīng)實(shí)現(xiàn)由單一招生傾斜政策向招生傾斜政策與改善落后地區(qū)教育狀況并重,并最終實(shí)現(xiàn)以改善落后地區(qū)教育狀況為主的轉(zhuǎn)變,從“輸血式”促進(jìn)公平轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)為“造血式”促進(jìn)公平。應(yīng)充分發(fā)揮教育主管部門在改善地區(qū)教育狀況政策制訂方面的主導(dǎo)作用,在配額制和降分制促進(jìn)公平的基礎(chǔ)上,通過供給大學(xué)科目課程資源、高中科目課程教學(xué)輔導(dǎo),提升目標(biāo)群體學(xué)生學(xué)業(yè)能力和高考成績;通過大學(xué)體驗(yàn)日等活動,促進(jìn)目標(biāo)群體學(xué)生樹立遠(yuǎn)大學(xué)習(xí)目標(biāo);通過招生宣傳咨詢,提供目標(biāo)群體學(xué)生志愿填報(bào)、特殊類型招生等各類招生資訊,解決其關(guān)于高等院校信息不對稱問題;通過提供高中師資培訓(xùn),提升高中教職工科目教學(xué)和指導(dǎo)學(xué)生科學(xué)選科的能力;通過地區(qū)中學(xué)資源整合,促進(jìn)中學(xué)間形成師資交流、課程共享、經(jīng)驗(yàn)分享等良好互動機(jī)制;通過對活動開展情況的跟蹤、評估和反饋,不斷完善政策內(nèi)容供給。

(三)優(yōu)化公平政策實(shí)施策略,構(gòu)建促進(jìn)公平長效機(jī)制

在招生傾斜政策和改善落后地區(qū)教育狀況行動實(shí)施環(huán)節(jié),教育主管部門應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),充分激發(fā)高等院校的主體作用,強(qiáng)化其在促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平過程中的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。經(jīng)過多年的實(shí)踐,我國招生傾斜政策的實(shí)施已積累一定經(jīng)驗(yàn),但改善落后地區(qū)教育狀況行動才剛起步,需要進(jìn)一步優(yōu)化,以增強(qiáng)行動的持續(xù)性、有效性和覆蓋面。相較于招生傾斜政策,改善落后地區(qū)教育狀況行動見效緩慢,需要教育資源的持續(xù)投入、各方力量的持續(xù)推進(jìn)。教育主管部門應(yīng)充分整合高等院校、地方教育主管部門、第三方企業(yè)等多方資源,要求各高校定期發(fā)布此項(xiàng)工作計(jì)劃、工作總結(jié)和經(jīng)費(fèi)使用情況?？山梃b英國擴(kuò)大高等教育參與行動有關(guān)經(jīng)驗(yàn),教育主管部門既可以制訂行動持續(xù)推進(jìn)方案,也可以組織覆蓋全國范圍的改善地區(qū)教育狀況行動,采取地區(qū)包干制,指定各高校負(fù)責(zé)的地區(qū),還可以鼓勵各高校根據(jù)屬地或者行業(yè)形成聯(lián)盟,共同負(fù)責(zé)改善部分省份或地區(qū)教育狀況工作。各高校要提升對改善落后地區(qū)教育狀況工作的認(rèn)識,組織校內(nèi)招生辦公室、各院系、相關(guān)職能部門的教職工以及學(xué)生骨干等力量,在工作目標(biāo)上將此項(xiàng)工作與自身的招生宣傳工作相結(jié)合,將部分招生宣傳資源用于改善落后地區(qū)教育狀況;在工作內(nèi)容上將提供招考信息資訊與提升學(xué)業(yè)成績相結(jié)合,同步改善地區(qū)基礎(chǔ)教育軟硬件設(shè)施;在工作對象上將生源重點(diǎn)中學(xué)與地區(qū)生源較少的普通高中相結(jié)合,同時重點(diǎn)面向弱勢群體中成績普通學(xué)生組織活動。

(四)拓展工作經(jīng)費(fèi)籌措渠道,注重弱勢群體全程關(guān)懷

當(dāng)前,“春霖行動”“起點(diǎn)行動”等改善落后地區(qū)教育狀況行動的工作經(jīng)費(fèi)均由各相關(guān)高校自行籌措。為保障政策的持續(xù)推進(jìn),教育主管部門應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平政策尤其是改善落后地區(qū)教育狀況行動的實(shí)施,并逐步將各高校改善落后地區(qū)教育狀況行動成效與其撥款相掛鉤。然而,由于教育主管部門行政撥款經(jīng)費(fèi)數(shù)量和覆蓋面十分有限,各高校仍應(yīng)主動作為,在撥款的基礎(chǔ)上積極拓展多種渠道籌措工作經(jīng)費(fèi),既可以從自身學(xué)生學(xué)費(fèi)收入中單獨(dú)列支,也可以通過慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)團(tuán)體等尋求捐贈或贊助,還可以與現(xiàn)有國家大學(xué)生“獎助勤貸免補(bǔ)”資助體系、國家鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等重大發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)項(xiàng)目密切配合,努力將對弱勢群體學(xué)生的關(guān)懷貫穿其入學(xué)前后全過程。前期活動開展環(huán)節(jié),不向?qū)W生收取任何費(fèi)用,有條件的高校還可以向參與活動學(xué)生發(fā)放往返差旅補(bǔ)助;中期報(bào)名申請、招生錄取等環(huán)節(jié)即對專項(xiàng)計(jì)劃錄取或參與過活動的學(xué)生予以密切關(guān)注;后期待相關(guān)弱勢群體學(xué)生入校后,在學(xué)習(xí)、生活方面加強(qiáng)對其關(guān)心、支持和幫助,如配套相應(yīng)的助學(xué)金、開設(shè)專門的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)班等,以促進(jìn)其順利完成學(xué)業(yè)、落實(shí)就業(yè)。