中國城市空間治理發(fā)展演變及內(nèi)在邏輯

盧朝陽

(中共蒙城縣委黨校，安徽 蒙城 233500)

城市空間治理是對(duì)以城市為載體的容量范圍內(nèi)一切硬件及軟件的整治、規(guī)范、引導(dǎo)。從治理范圍上劃分，城市空間治理包含對(duì)城市地面及其容載物(街道、建筑等)的治理，地面以上城市空氣、噪音等治理，以及地面以下排污、水電調(diào)動(dòng)等治理。[1]從治理形態(tài)上劃分，城市空間治理一方面包含物理空間的治理，另一方面包含心理空間的治理。[2]前者強(qiáng)調(diào)的是城市治理過程中需要相關(guān)硬件設(shè)施的完備以維持城市的運(yùn)作和發(fā)展，而后者則強(qiáng)調(diào)通過人這一有機(jī)體的連接使城市空間免于割裂，促進(jìn)更人性化的治理。

研究城市空間治理必須置于國家視野下。我國作為中國特色社會(huì)主義國家，不同于西方國家的分而治之，在城市空間治理上更講究宏觀治理與國家戰(zhàn)略發(fā)展的統(tǒng)一協(xié)同。[3]同時(shí)，我國地大物博，相鄰城市間可能形成具有一定特色的區(qū)域，不同區(qū)域之間差異較大。因此，研究中國城市空間治理，既需要考慮中國特色，也不能忽視城市及區(qū)域間的獨(dú)特性。

一、中國城市空間治理發(fā)展演變脈絡(luò)

厘清中國城市空間發(fā)展演變脈絡(luò)，有助于進(jìn)一步推演城市治理發(fā)展內(nèi)在邏輯，獲取現(xiàn)代城市空間治理的啟發(fā)。下文中筆者從歷史維度對(duì)中國城市空間治理發(fā)展演變脈絡(luò)進(jìn)行梳理。

(一)新生政權(quán)下的城市空間治理

1949年新中國成立至1978年改革開放前，我國正處于新政權(quán)扎根穩(wěn)固時(shí)期，城市空間治理資源有限，地區(qū)發(fā)展不平衡，區(qū)域優(yōu)勢(shì)未能充分凸顯。[4]為了更高效地治理城市空間，采用相對(duì)集權(quán)式的治理模式。首先是單位制。此階段的城市空間治理包括“治”和“理”兩個(gè)方面。[5]第一，“治”即整治。國家政權(quán)成立之初一切尚未穩(wěn)定，城市生活習(xí)慣和空間布局甚至還沿用戰(zhàn)時(shí)從急從權(quán)的習(xí)慣，城市空間相對(duì)局促，以隨時(shí)避戰(zhàn)、應(yīng)戰(zhàn)為主，城市環(huán)境更是未能顧及，也未有規(guī)劃，占道、臟亂差等現(xiàn)象屢見不鮮。這一局面，更多是因?yàn)槿藗儧]有從戰(zhàn)時(shí)緊張的情緒中走出來，沒有轉(zhuǎn)變思維，缺乏環(huán)境意識(shí)。因此，建立單位組織，能夠?qū)⒃倦x散的群眾集中起來，從思想上到行動(dòng)上為其指引方向、落實(shí)指南，讓群眾充分參與到城市空間建設(shè)中，有生活的方向和期盼。同時(shí)，通過單位組織將城市治理與個(gè)人前途命運(yùn)相捆綁，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，減少擾亂城市秩序、破壞環(huán)境等情況的發(fā)生。第二，“理”即規(guī)劃和整理。新中國區(qū)域差異明顯，不同城市群連接成不同區(qū)域，資源發(fā)展相對(duì)不平衡。在資源有限的情況下，通過單位統(tǒng)籌，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效利用，打造城市特色，以先發(fā)展城市為榜樣促進(jìn)各區(qū)域發(fā)展?！岸濉焙汀叭濉逼陂g，我國城市被劃分為“三線”級(jí)別，工業(yè)建設(shè)和投資逐步轉(zhuǎn)移到西北、西南區(qū)域，平衡了工業(yè)布局，減輕了東南沿海負(fù)擔(dān)，規(guī)避政局未穩(wěn)情況下可能發(fā)生的外敵入侵帶來的毀滅性損害。其次是科層制，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中。此階段的城市空間治理由國家統(tǒng)一布局，中央下達(dá)指令，地方執(zhí)行。地方城市建設(shè)中各項(xiàng)自主決策需要逐層審批，確保中央把握動(dòng)向?？茖又萍訌?qiáng)了國家單向的集權(quán)規(guī)劃與統(tǒng)籌，由國家承擔(dān)建設(shè)的責(zé)任，挑起城市建設(shè)和空間治理的大梁，避免了地方各自為政的局面，有利于新政權(quán)的鞏固以及城市治理基調(diào)的奠定。

(二)改革開放中的城市空間治理

1978年至2002年，此階段的城市空間治理以激活經(jīng)濟(jì)動(dòng)力為主要方向，積極探索城市空間治理的各種可能。由此，城市空間治理的權(quán)力也從中央集權(quán)適當(dāng)下放到地方。首先，城市行政區(qū)域改革，通過“撤縣設(shè)市”等規(guī)劃將有發(fā)展?jié)摿Φ目h城改為縣級(jí)市，納入城市的范疇。行政等級(jí)的改變讓更多區(qū)域有了一定的城市空間治理自主權(quán)，促進(jìn)了城市空間治理形態(tài)與選擇的多樣化。其次，出現(xiàn)“包干制”等將責(zé)任和收益都劃分給地方的模式。通過財(cái)政包干，充分刺激了地方空間治理的活力，同時(shí)，地方也更了解自身的區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，能夠更精準(zhǔn)地把握自身優(yōu)勢(shì)和特色，打造城市空間治理品牌。[6]此外，將城市空間治理權(quán)限包干到具體項(xiàng)目，還能夠在同時(shí)期、同級(jí)別的項(xiàng)目中形成比拼效應(yīng)，進(jìn)一步爭(zhēng)取更多的機(jī)會(huì)與資源，促進(jìn)效率的提升。這些措施充分體現(xiàn)了在政權(quán)穩(wěn)定后中央對(duì)地方的信任與放權(quán)，一切圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心打造城市空間治理新風(fēng)貌。

(三)持續(xù)發(fā)展中的城市空間治理

2002年到2012年間，我國政治環(huán)境穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸步入正軌，上一階段中以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的粗獷型發(fā)展已不再適應(yīng)時(shí)代的需求，因而此階段我國提出了可持續(xù)發(fā)展理念，城市空間治理進(jìn)一步向精細(xì)化發(fā)展，并以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想不斷完善。一方面，此階段的城市空間治理有“收”的趨勢(shì)。對(duì)于上一階段的遺留問題，運(yùn)用網(wǎng)格化的管理模式加強(qiáng)政府管理，壓實(shí)責(zé)任；通過街道、居委會(huì)等基層組織加強(qiáng)對(duì)城市空間的管控，維護(hù)城市空間的整潔環(huán)保；同時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范社會(huì)團(tuán)體管理，取締非法民間組織。另一方面，此階段的城市空間治理也有“放”的一面，開始注重城市居民生活品質(zhì)的提升。此階段政府對(duì)公共設(shè)施的建設(shè)投入有所增加，通過住房結(jié)構(gòu)、市政工程、道路建設(shè)等方面的措施使城市空間治理“去商品化”，讓城市空間為城市居民所共享?？梢姡沙掷m(xù)發(fā)展階段的城市空間治理更注重規(guī)范化和共享化。

(四)國家治理現(xiàn)代化下的城市空間治理

2012年黨的十八大以來，我國進(jìn)入了改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，對(duì)城市空間治理也提出了更高的要求。首先，國家需要在城市空間尺度下推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方針，因此城市空間治理的內(nèi)涵和層次都更為豐富，側(cè)重點(diǎn)與針對(duì)性也更強(qiáng)。譬如，對(duì)于流動(dòng)人口壓力較大的超一線城市，注重城市空間治理的社會(huì)屬性，提升文化包容力和凝聚力；對(duì)于產(chǎn)能相對(duì)落后的老工業(yè)城市，則注重城市空間的經(jīng)濟(jì)意義，通過空間產(chǎn)業(yè)升級(jí)激發(fā)城市活力；[7]對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，則需要體現(xiàn)文化尊重又同時(shí)注重政治屬性引領(lǐng)。其次，國家治理現(xiàn)代化方針下提出“五位一體”的戰(zhàn)略目標(biāo)，將生態(tài)文明納入國家治理范疇，因此，此階段的城市空間治理提出了“生態(tài)人居”等概念，在居住、工作、活動(dòng)等空間上都更注重品質(zhì)與舒適性，注重生態(tài)綠色環(huán)境的打造；同時(shí)，共享思維下共享空間的推廣也是對(duì)生態(tài)人居的踐行。由于現(xiàn)代化進(jìn)程中城市(尤其是一、二線發(fā)達(dá)城市)人口密度高，人均面積有限，通過打造共享型的生態(tài)空間、活動(dòng)空間能夠讓空間得到更高效的運(yùn)用，拉近都市人的心理距離。最后，國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)要求打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而城市空間治理在此階段的作用體現(xiàn)在通過空間治理拉近不同區(qū)域間的差距。城市間通過“結(jié)對(duì)子”、對(duì)口資源對(duì)接等形式帶動(dòng)相對(duì)弱勢(shì)的城市發(fā)展，促進(jìn)共同富裕的早日實(shí)現(xiàn)。

二、中國城市空間治理發(fā)展的內(nèi)在邏輯

不同階段的城市空間治理因時(shí)代需求和社會(huì)發(fā)展各有特色，但其蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯一致。

(一)權(quán)力邏輯：集權(quán)與分權(quán)的博弈

在城市空間治理初期，更側(cè)重于集權(quán)的控制。一方面，集權(quán)式城市空間治理，便于調(diào)配和協(xié)調(diào)資源，促使城市空間在功能上布局合理，在結(jié)構(gòu)上有所側(cè)重，有助于國家一體化的城市空間治理和排兵布陣，為進(jìn)一步打造區(qū)域集群式發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程作良好的鋪墊；另一方面，中央統(tǒng)一調(diào)配資源，有“兜底”的作用，減輕了地方的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。[8]但由此也帶來了不可避免的弊端：首先，地方責(zé)任不明確，缺乏對(duì)城市空間治理特色的思考，容易形成“懶政”、推諉責(zé)任、形式主義等官僚風(fēng)氣，不利于打造城市空間治理特色，發(fā)揮城市潛能；其次，集權(quán)式管理強(qiáng)調(diào)資源的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)配，發(fā)展前沿的城市往往需要幫扶補(bǔ)貼相對(duì)落后的城市，如提供更多的工作機(jī)會(huì)和城市人口容納空間、消化落后產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能等。長此以往不利于前沿城市空間治理積極性的保持，落后城市也容易形成路徑依賴，磨滅發(fā)展奮斗謀求突破的精神。此外，群眾是城市空間治理下最直接的體驗(yàn)對(duì)象與參與主體，過于強(qiáng)調(diào)集權(quán)式的空間治理容易堵塞言路，不利于基層意見的傳遞。

當(dāng)城市空間治理逐漸成熟后，應(yīng)注重打造城市特色，激活各城市空間治理的主觀能動(dòng)性。分權(quán)式的城市空間治理便于地方政府對(duì)城市的空間容量、地理氣候環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等有更精準(zhǔn)的預(yù)估，更有利于城市空間治理的精準(zhǔn)化與特色化，但也容易導(dǎo)致城市間各自為政，難以形成區(qū)域間的連接，拉大地方發(fā)展差距。

可見，集權(quán)與分權(quán)的博弈沒有絕對(duì)的優(yōu)劣，關(guān)鍵在時(shí)代需求與發(fā)展進(jìn)程中尋找合適的平衡點(diǎn)。在新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)中，集權(quán)和分權(quán)均不可偏廢。既要通過集權(quán)保障黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，保障城市空間治理的整體方向，讓治理有廣度、有深度；也要通過分權(quán)適當(dāng)下放城市空間治理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“放管服”，打造服務(wù)型政府，讓治理有溫度、有厚度。

(二)市場(chǎng)邏輯：自由與調(diào)控的制約

一方面，政府把握著國有資本，可以通過土地審批、城市規(guī)劃等操作實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間治理的把控。首先，政府的調(diào)控具有更強(qiáng)的公益性和規(guī)劃性，會(huì)考慮不同層次群眾的需求和生活需要，如去棚戶化、城市綠道等工程既是改善基層群眾生活品質(zhì)的民生工程，也是城市空間治理的成功案例；[9]其次，政府調(diào)控的城市空間治理也有強(qiáng)制性，政府通過土地規(guī)劃劃分土地用途、確定土地出讓面積范圍等，限定了土地的使用年限和用途，使得城市空間治理的自由度有所下降，開發(fā)程度有限。另一方面，城市發(fā)展中對(duì)空間治理也有自身的內(nèi)在需求，城市自由資本會(huì)“用腳投票”。首先，資本會(huì)選擇收益率更高的空間使用方式，如自由市場(chǎng)下居民對(duì)住宅需求度更高，但商業(yè)用地回報(bào)率更高，市場(chǎng)往往選擇投資商業(yè)用地；其次，資本為了獲得更高的利潤，往往選擇對(duì)空間極盡所能地占據(jù)和開發(fā)，這就容易導(dǎo)致城市空間過于擁擠，忽視了生態(tài)平衡；最后，單純依靠市場(chǎng)的自由調(diào)節(jié)容易壓縮共享空間，導(dǎo)致馬太效應(yīng)，讓越來越多的城市空間在使用上需要付費(fèi)或有其他身份地位等隱性準(zhǔn)入門檻，從而擠占底層人民的生存空間。但自由市場(chǎng)下的城市空間治理也會(huì)讓空間利用率更高，城市空間容納量更大，進(jìn)而提供更多的工作機(jī)會(huì)，吸引人口流入。

由此，調(diào)控和自由是市場(chǎng)邏輯下的兩面，不能矯枉過正。既需要調(diào)控保障城市空間治理的可持續(xù)發(fā)展，也需要適度引入自由資本的力量促動(dòng)城市空間的開發(fā)。

(三)社會(huì)邏輯：生產(chǎn)與消費(fèi)的平衡

生產(chǎn)與消費(fèi)平衡從社會(huì)邏輯的角度闡釋了城市空間治理的要義。集權(quán)與分權(quán)的博弈多處于上層建筑之中，自由與調(diào)控的制約萌生于經(jīng)濟(jì)力量之下，而生產(chǎn)與消費(fèi)的功能是城市空間中的每一個(gè)個(gè)體都會(huì)體驗(yàn)與參與的，也是城市空間治理中必不可少的邏輯。

一方面，城市空間的主要功能之一是生產(chǎn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化的席卷下，城市空間用于有效生產(chǎn)將激活城市動(dòng)力，提升城市產(chǎn)能，有效促進(jìn)城市化的進(jìn)程。但城市空間一味用于生產(chǎn)，則容易淪為“世界工廠”，失去城市空間特色。另一方面，城市空間的另一功能還在于消費(fèi)。無論是常住在城市空間里的群眾，還是被當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情吸引前往游覽的路人，都消耗著城市空間里的空氣陽光等自然資源，也消費(fèi)著城市生產(chǎn)的物資。消費(fèi)促進(jìn)了城市空間的更新，使之保有活力，但也對(duì)不可再生資源造成損害。因此，城市空間中的生產(chǎn)和消費(fèi)要取得平衡，在于把握可持續(xù)發(fā)展的尺度，在集約型生產(chǎn)中適度消費(fèi)，確保城市保有再生更新的能力。

三、中國城市空間治理發(fā)展的宏觀出路

(一)科學(xué)與創(chuàng)新

中國城市空間治理離不開科學(xué)與創(chuàng)新。一方面，現(xiàn)代化城市空間治理需要科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)與實(shí)踐落實(shí)。在理論上，城市空間規(guī)劃中除了要考慮當(dāng)前城市空間布局、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、風(fēng)土人情等因素，也要根據(jù)城市發(fā)展的脈絡(luò)和戰(zhàn)略科學(xué)推演未來城市在發(fā)展中所需空間位置與功能，做好可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)準(zhǔn)備。如：為未來人口流入留有可拓展的空間、為城市現(xiàn)代化發(fā)展科技設(shè)備留有容納位置、水電運(yùn)營接口等；同時(shí)，在實(shí)踐上，要遵循科學(xué)的指導(dǎo)原則，根據(jù)實(shí)際情況靈活的調(diào)整。另一方面，城市空間治理還需要?jiǎng)?chuàng)新。如果僅僅強(qiáng)調(diào)集權(quán)式的城市空間治理或者以政府為主導(dǎo)，不利于空間治理的多元化。我國城市空間治理可借鑒學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家城市治理的創(chuàng)新思路，并結(jié)合國情遷移汲取其中能夠?yàn)槲宜玫慕?jīng)驗(yàn)。

(二)包容與協(xié)商

包容與協(xié)商是我國城市空間治理謀求出路必須遵循的原則。無論是集權(quán)與分權(quán)，抑或自由與調(diào)控，還是生產(chǎn)與消費(fèi)，在看似矛盾的兩面中謀求城市空間治理的平衡點(diǎn)，必然需要更包容的心態(tài)與更積極的協(xié)商。一方面，隨著城市發(fā)展和思想的開放，城市空間也逐漸呈現(xiàn)出多元化的景象。在外形上，許多城市的地標(biāo)性建筑都是有其城市文化寓意的特色建筑，如上海的東方明珠塔、廣州的“小蠻腰”等；在功能上，城市空間治理通過“折疊式”等方式使空間利用效率最大化，如根據(jù)季節(jié)或一天中時(shí)間段的不同劃分不同的功能。另一方面，城市空間治理還需積極協(xié)調(diào)各方力量，進(jìn)行充分協(xié)商。這要求因地制宜小心求證各項(xiàng)政策的可行性，同時(shí)博采眾長敢于嘗試與探索。協(xié)商包括政府與群眾的協(xié)商和政府與市場(chǎng)直接的協(xié)商。協(xié)商并不一定通過直接對(duì)話的形式，也不應(yīng)該由影響力大的一方主導(dǎo)話語權(quán)，而更應(yīng)該基于實(shí)際調(diào)研，以事實(shí)為準(zhǔn)繩，用數(shù)據(jù)說話。

(三)公平與共享

公平與共享是城市空間治理打開局面的引擎。每個(gè)個(gè)體都是城市空間治理中的有機(jī)體，城市空間治理的成果應(yīng)該為更多人所公平共享。[10]因此，城市空間治理需要集權(quán)的指引與調(diào)控的規(guī)劃把握空間治理的方向，也需要分權(quán)的落實(shí)與尊重自由市場(chǎng)的選擇，以此實(shí)現(xiàn)城市空間治理成果的共享、促進(jìn)城市空間治理的發(fā)展與使用的公平性。由于城市空間治理的資源和精力有限，可通過建立先行示范區(qū)等方式推進(jìn)試點(diǎn)。一則可通過輻射效應(yīng)，帶動(dòng)周邊城市的空間治理發(fā)展，周邊城市也可以資源共享、利益均沾；二則可以為其他具有相似情況的城市集群樹立榜樣作用，實(shí)現(xiàn)空間治理模式和成功經(jīng)驗(yàn)在其他城市的遷移。同時(shí)，宏觀調(diào)控在公平范疇內(nèi)起到的作用還在于能夠協(xié)調(diào)使用價(jià)值與成本間的差距。對(duì)于城市空間發(fā)展程度靠前、空間功能豐富且便捷的一線城市，需要較高的治理和使用成本；反之，對(duì)于定位更側(cè)重于休閑生活的城市，則可通過增設(shè)公益設(shè)施等手段推進(jìn)城市空間治理，將城市空間使用成本控制在合理范圍內(nèi)。

綜上所述，中國城市空間治理要謀求出路，必須結(jié)合中國特色社會(huì)主義國情，以科學(xué)與創(chuàng)新、包容與協(xié)商、公平與共享的姿態(tài)共謀城市空間治理發(fā)展出路。