“三孩政策”下生育假期的制度困境與法律完善

鄭辰煜

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

一、問題緣起

在高齡化少子化帶來(lái)人口結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯的現(xiàn)實(shí)背景下，2015年10月，我國(guó)提出“全面二孩”政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，但實(shí)施效果并不明顯。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在政策實(shí)施的當(dāng)年，我國(guó)出生人口為1655萬(wàn)，出生率為12.07‰，自然增長(zhǎng)率為4.96‰①?！叭娑ⅰ闭咄菩泻蟮囊钅?，我國(guó)出生人口上升至1786萬(wàn)，出生率、自然增長(zhǎng)率都得到一定提升。但從2017年至2019年，人口出生率、人口自然增長(zhǎng)率、出生人口數(shù)出現(xiàn)“三連降”，2018年人口出生率為1952年以來(lái)最低，2019年再次觸底，人口出生率下降至10.48‰，自然增長(zhǎng)率更是跌至3.34‰，全年出生人口數(shù)共計(jì)1465萬(wàn)人②。此外，從國(guó)家衛(wèi)健委官方發(fā)布的數(shù)據(jù)可以看出，2015至2017年一孩出生數(shù)量呈下降趨勢(shì)，二孩出生數(shù)量由652萬(wàn)人增加到883萬(wàn)人，2018年政策集中釋放效應(yīng)弱化，二孩生育趨于平穩(wěn)，整體生育水平略低于2017年[1]。在政策實(shí)施初期，二孩出生人口比重提高是生育政策調(diào)整效應(yīng)與一孩生育水平下降共同作用的結(jié)果，實(shí)際上從2017年至今，我國(guó)生育水平持續(xù)走低。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入新階段，出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)折性變化，即人口總量增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯減弱，以人口老齡化為核心的人口結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出[2]。為了緩解人口老齡化，2021年7月20日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)三孩政策，然而從二孩政策的實(shí)施情況來(lái)看，僅通過調(diào)整生育政策而未同步更新配套措施，或者說(shuō)僅僅放寬生育子女的數(shù)量限制，并不能達(dá)成提升人口生育率的目標(biāo)。育齡群體生育觀念總體轉(zhuǎn)向少生優(yōu)育，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料、女性對(duì)職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等已成為制約生育的主要因素。這些問題如果不在法律政策層面上進(jìn)行綜合性解決，就不可能從根本上持續(xù)、有效地刺激育齡群體的生育意愿。而生育假期始終是生育政策的核心問題，產(chǎn)婦能否獲得充足且不致就業(yè)歧視的產(chǎn)后恢復(fù)時(shí)間，夫妻能否擁有適當(dāng)?shù)姆ǘㄓ齼簳r(shí)長(zhǎng)，都是育齡群體納入考慮的重要因素，生育假期制度的完善與創(chuàng)新需要提上日程。

二、我國(guó)生育假期的制度弊端

現(xiàn)行生育假期制度主要包括產(chǎn)假與生育獎(jiǎng)勵(lì)假兩個(gè)部分。2012年通過的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定(草案)》將女職工產(chǎn)假由90天延長(zhǎng)至98天，成為我國(guó)現(xiàn)行產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)。獎(jiǎng)勵(lì)假根據(jù)我國(guó)不同政策時(shí)期分為計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假與現(xiàn)行生育獎(jiǎng)勵(lì)假。2015年我國(guó)開放全面二孩政策，修正了《人口與計(jì)劃生育法》，其第25條規(guī)定，在產(chǎn)假天數(shù)不變的情況下，計(jì)劃生育時(shí)代的晚婚晚育獎(jiǎng)勵(lì)假轉(zhuǎn)換為符合法律規(guī)定的夫妻雙方都可享有的延長(zhǎng)性產(chǎn)假[3]102。2021年8月20日，新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》第25條維持了對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)假主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)新增款項(xiàng)“國(guó)家支持有條件的地方設(shè)立父母育兒假”，首次在法律中出現(xiàn)“父母育兒假”的提法，但采“支持”“鼓勵(lì)”的倡導(dǎo)態(tài)度，而非進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。由于新法出臺(tái)時(shí)間較短，育兒假與生育實(shí)際結(jié)合尚需時(shí)日，因此本文暫不將其納入現(xiàn)行生育假期制度框架。獎(jiǎng)勵(lì)假中最具創(chuàng)新的是男性護(hù)理假，具體規(guī)定為7—25天不等，男方休假期間視為正常出勤，待遇由男方用人單位支付，不受生育保險(xiǎn)基金保障。從實(shí)施情況來(lái)看，我國(guó)生育假期制度更迭緩慢，與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)較大，即使是新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》也無(wú)法有效保障生育群體權(quán)益。

(一)男性勞動(dòng)者生育權(quán)益缺乏保護(hù)

從計(jì)劃生育到單獨(dú)二孩再到全面三孩，我國(guó)生育政策不斷調(diào)整，但關(guān)于生育假的制度安排卻始終囿于“基本產(chǎn)假+獎(jiǎng)勵(lì)假”的固定模式中。生育的子女?dāng)?shù)量增加，便一味通過延長(zhǎng)產(chǎn)假來(lái)緩解雙職工家庭的育兒壓力，雖然在部分地區(qū)實(shí)踐中，獎(jiǎng)勵(lì)假包含了男性護(hù)理假，但男性的生育權(quán)益內(nèi)容始終沒有得到法律確認(rèn)。我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》第25條第1款規(guī)定為授權(quán)性規(guī)范，而非義務(wù)性規(guī)范，即法律僅賦予男性獲得延長(zhǎng)生育假期或者其他福利待遇的權(quán)利，而不具備任何強(qiáng)制性，也就缺乏當(dāng)男性生育權(quán)益被忽略時(shí)的懲罰措施與補(bǔ)償。這產(chǎn)生了以下不利后果：第一，各地計(jì)生條例中關(guān)于男性護(hù)理假的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至有部分地區(qū)尚未對(duì)男性護(hù)理假作出規(guī)定，在缺乏上位法明確規(guī)定的情況下，不同地方政策亦缺乏過渡和銜接，各行其政必將導(dǎo)致適用上的混亂，一旦就此發(fā)生勞動(dòng)糾紛，容易出現(xiàn)“同案不同裁”的情形，不利于男性勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)。第二，由于男性勞動(dòng)者陪產(chǎn)期間的薪資、津貼由用人單位負(fù)擔(dān)，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，用人單位通常會(huì)選擇性忽視男性勞動(dòng)者的生育權(quán)益，違反了性別平等原則與公平原則。第三，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)假、忽視護(hù)理假的現(xiàn)象根源于我國(guó)“男主外女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別分工，這種強(qiáng)調(diào)實(shí)則是加重了女性在生育行為上的責(zé)任承擔(dān)，強(qiáng)化了刻板的性別印象。特別是在三孩政策出臺(tái)的現(xiàn)今，非公用人單位在招用勞動(dòng)者時(shí)必先作出女性生滿三胎的預(yù)設(shè)，為了降低用工成本，在招聘階段便會(huì)出現(xiàn)不成文的性別歧視，而對(duì)于已入職的女性勞動(dòng)者而言，其職業(yè)生涯也必將面臨比同級(jí)別男性勞動(dòng)者更顯著的晉升困境。長(zhǎng)此以往，女性勞動(dòng)者的職業(yè)前景將受到重創(chuàng)，也不利于良性就業(yè)環(huán)境的形成與發(fā)展。

(二)生育保險(xiǎn)覆蓋面過窄，生育責(zé)任承擔(dān)主體單一

生育保險(xiǎn)制度是指在生育事件發(fā)生期間對(duì)于生育行為的承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會(huì)保障制度[4]。生育保險(xiǎn)基金是女職工產(chǎn)假期間生活費(fèi)用的主要承擔(dān)者，若基金償付能力不足，則直接影響女職工產(chǎn)假期間的生活水平。在此情況下延長(zhǎng)產(chǎn)假，一方面既會(huì)加大基金“穿底”風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也會(huì)降低產(chǎn)假期間的平均生活質(zhì)量，一旦生育保險(xiǎn)基金無(wú)法起到保障女性生產(chǎn)的后盾作用，那么基于經(jīng)濟(jì)上的不安全感，女職工會(huì)自覺降低生育意愿。受基金保障者尚且如此，保障對(duì)象之外的女性將更難作出生育的選擇。可見生育假期制度無(wú)法拋開生育保險(xiǎn)制度獨(dú)立發(fā)展，倘使我國(guó)對(duì)生育假期制度進(jìn)行改革，也必將對(duì)主要“買單者”生育保險(xiǎn)基金作出相應(yīng)調(diào)整，從而對(duì)生育保險(xiǎn)基金的保值增值能力、風(fēng)險(xiǎn)管控水平提出新的挑戰(zhàn)，因此生育保險(xiǎn)制度發(fā)達(dá)與否、生育保險(xiǎn)基金運(yùn)行效率之高低對(duì)生育假期制度的發(fā)展起著奠基性的作用。而從多年的發(fā)展歷程來(lái)說(shuō)，我國(guó)生育保險(xiǎn)制度主要面臨如下問題：

1.城鄉(xiāng)發(fā)展與群體發(fā)展不平衡

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是指生育保險(xiǎn)制度的覆蓋對(duì)象排除了城鎮(zhèn)職工以外的城鄉(xiāng)居民。這部分人在發(fā)生生育事件時(shí)，僅能通過參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)對(duì)抗生育過程發(fā)生的若干風(fēng)險(xiǎn)[5]69。根據(jù)人社廳發(fā)〔2009〕97號(hào)文[6]，各地僅將該險(xiǎn)參保人員于住院分娩時(shí)發(fā)生的符合規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)用納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍，這意味著參保人員的產(chǎn)檢費(fèi)用、產(chǎn)假生活費(fèi)用不得不自行承擔(dān)，其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力也大大降低。

群體結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡是指生育保險(xiǎn)的參保人員主要為機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)、大型民營(yíng)企業(yè)的職工，個(gè)體工商戶、農(nóng)民工被排除適用，小型民營(yíng)企業(yè)中參與生育保險(xiǎn)者有限。而在參保人員之中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工享受的待遇支付水平高于其他類型的參保人員。以占生育保險(xiǎn)待遇支付80%的生育津貼為例，目前生育津貼的計(jì)發(fā)方式主要有四種：第一種是按上年度當(dāng)?shù)卦缕骄べY全額發(fā)放，第二種是按上年度單位月平均工資全額發(fā)放，第三種是按職工生育前的工資標(biāo)準(zhǔn)支付，第四種是按照職工繳費(fèi)基數(shù)發(fā)放[5]70。機(jī)關(guān)事業(yè)單位一般選擇前三種類型之一，而普通民營(yíng)企業(yè)乃至國(guó)有企業(yè)，通常選擇第四種支付方式，受保障程度之高低一目了然。

2.覆蓋面與償付水平不充分

覆蓋面不充分是指生育保險(xiǎn)制度的保護(hù)對(duì)象局限于在職女性勞動(dòng)者，排除了非常規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)、失業(yè)產(chǎn)婦等人群[3]104。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第53條的規(guī)定，生育保險(xiǎn)的參保人員為“職工”，即符合標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，這意味著非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系項(xiàng)下的勞動(dòng)者，以及失業(yè)后隨即發(fā)生生育事件的前職工無(wú)法得到生育保險(xiǎn)的保障。而根據(jù)《中國(guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告(2021)》[7]顯示，2020年中國(guó)企業(yè)采用靈活用工比例達(dá)到55.68%，有近30%的企業(yè)表示對(duì)于靈活用工將穩(wěn)定或擴(kuò)大使用規(guī)模?？梢哉f(shuō)相較現(xiàn)有參保人員而言，仍有很大一部分育齡人群尚未被納入生育保險(xiǎn)的保障范圍，上述人群同樣完成生育事件，卻僅能通過居民基本醫(yī)療險(xiǎn)獲得有限的保障，不符合公平原則。而具體到生育保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人而言，其細(xì)分為符合標(biāo)準(zhǔn)的女職工以及男職工的未就業(yè)配偶。生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第54條規(guī)定，男職工未就業(yè)配偶僅可按照規(guī)定享受生育醫(yī)療費(fèi)用待遇，無(wú)疑排除了其享受生育津貼的權(quán)利。2017年，國(guó)辦發(fā)〔2017〕6號(hào)文通知，在河北省邯鄲市等12個(gè)地區(qū)開展生育保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)，統(tǒng)一收繳管理，以擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍[8]。然而改革并未扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的待遇不公，試點(diǎn)外失業(yè)女性勞動(dòng)者無(wú)法以個(gè)人身份參與生育保險(xiǎn)，試點(diǎn)內(nèi)失業(yè)女性勞動(dòng)者可以個(gè)人身份參與生育保險(xiǎn)，卻無(wú)法享受生育津貼，極大降低了女性群體的生育意愿。

此外，根據(jù)《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》第6條規(guī)定，女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫(yī)療費(fèi)，由生育保險(xiǎn)基金支付；其他疾病的醫(yī)療費(fèi)，按照醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的規(guī)定辦理。實(shí)踐中，許多妊娠期間患上的疾病無(wú)法界定具體類型，有時(shí)既可作為一般醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，也可作為生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，因此兩類保險(xiǎn)基金的支付范圍存在交叉重合，一旦出現(xiàn)上述情況，生育保險(xiǎn)基金審核人員只得憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判定，決定是否支付相關(guān)醫(yī)療費(fèi)用，由此降低了基金的運(yùn)行效率，也時(shí)常產(chǎn)生與醫(yī)療保險(xiǎn)基金相互推諉的消極后果。

3.生育責(zé)任承擔(dān)主體單一

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第54條對(duì)基金的支付范圍作出了明確限定，這意味著獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假、男性護(hù)理假的成本均由用人單位承擔(dān)，無(wú)異于加重了用人單位的用工成本。一旦產(chǎn)假的天數(shù)增加，生育保險(xiǎn)待遇提高，女性被排擠出就業(yè)市場(chǎng)的可能性便大幅增加。雖然家庭化育兒仍占據(jù)主流觀念，但追根究底，生育事件的宏觀目的是為社會(huì)創(chuàng)造新生勞動(dòng)力，保證社會(huì)的運(yùn)行與延續(xù)，最終受益者應(yīng)當(dāng)為國(guó)家。因此僅通過設(shè)立生育保險(xiǎn)基金支付基本生育費(fèi)用并不足夠，各類獎(jiǎng)勵(lì)假的成本也應(yīng)由政府分擔(dān)。然而自開放二孩政策以來(lái)，除了98天產(chǎn)假的基本生育費(fèi)用由生育保險(xiǎn)基金支付以外，生育二孩的獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假及津貼卻依舊由用人單位“買單”，即該獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假期間視為職工正常出勤，用人單位正常支付其薪資待遇，且不得降低女職工工資。為了控制經(jīng)營(yíng)成本，用人單位往往會(huì)通過各類規(guī)章制度抑制職工生育積極性。因此，人口政策的修訂并未改善低生育率的現(xiàn)狀。從2017年與2018年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》來(lái)看，2016年全年出生人口1786萬(wàn)人[9]，2017年全年出生人口1723萬(wàn)人[10]，比2016年甚至減少了約63萬(wàn)人。可見，在政府消極參與的情況下，職工的生育意愿沒有因?yàn)樾抡拇碳ざ岣撸覈?guó)目前所面臨的人口老齡化問題仍難得到解決。

(三)0至3歲公共托育機(jī)構(gòu)亟待完善

一般而言，幼兒園的入學(xué)年齡為3周歲，幼兒0至3歲期間的照料與陪護(hù)幾乎是由家庭承擔(dān)。結(jié)合我國(guó)社會(huì)習(xí)俗，雙職工夫妻往往會(huì)尋求祖輩的幫助支持，由其共同分擔(dān)陪護(hù)幼兒的責(zé)任。在得不到第三方支持的情況下，職工夫妻便不得不通過雇傭保育服務(wù)人員、聯(lián)系私立托育機(jī)構(gòu)等方式解決托管問題，而市面上許多私立托育機(jī)構(gòu)都存在收費(fèi)高昂、管理混亂的弊病，甚至聘請(qǐng)無(wú)資質(zhì)的保育人員濫竽充數(shù)，最終釀成慘劇。為了更好地保障幼兒身心健康，我國(guó)亦應(yīng)通過法律確立育兒假制度，并設(shè)置合理的假期天數(shù)。目前各地陸續(xù)在本地計(jì)生條例中增設(shè)了育兒假與男性護(hù)理假的制度安排，但兩類假期的時(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新一輪延長(zhǎng)的產(chǎn)假天數(shù)。例如，2021年11月25日修訂的《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定，女方在享受國(guó)家規(guī)定產(chǎn)假的基礎(chǔ)上，生育一孩延長(zhǎng)產(chǎn)假60天，共計(jì)158天；生育二孩、三孩延長(zhǎng)產(chǎn)假90天，共計(jì)188天。而男方仍保留15天護(hù)理假的規(guī)定，對(duì)于育兒假，新規(guī)規(guī)定在子女3周歲之內(nèi)，夫妻雙方每年還可以各享受10天的育兒假，雙方三年共計(jì)60天，不到一孩產(chǎn)假天數(shù)的一半。如此一來(lái)，生育假期的種類雖然得到了豐富，但產(chǎn)假在整個(gè)體系中的比重卻有增無(wú)減。筆者認(rèn)為，這種過度延長(zhǎng)產(chǎn)假天數(shù)以覆蓋幼兒照顧時(shí)間的做法是不可取的。一則如上所述，在企業(yè)招聘中，除了女職工待產(chǎn)期間的用工成本，撫育三孩所耗費(fèi)的時(shí)間成本也是用人單位考慮的因素。受傳統(tǒng)觀念影響，大部分育兒責(zé)任被預(yù)設(shè)性地分配于女方，延長(zhǎng)產(chǎn)假更是加重了這種失衡，不利于女性公平就業(yè)；二則社會(huì)發(fā)展日新月異，對(duì)居家多時(shí)的女性勞動(dòng)者而言，其勞動(dòng)能力隨假期增加而不斷下降，即使為其保留崗位，其返崗后也很難再勝任原工作，更不論未來(lái)在職業(yè)生涯中有何突破與建樹；三則其忽視了男性作為生育另一方應(yīng)享受的生育權(quán)益。育兒?jiǎn)栴}的解決需要全社會(huì)的共同努力，延長(zhǎng)產(chǎn)假只是治標(biāo)之策，稍行不當(dāng)便會(huì)引起女性的就業(yè)焦慮，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)生育的抵觸，因此在三孩政策出臺(tái)后，社會(huì)化的育兒支持必須同步跟進(jìn)。

(四)法律責(zé)任與監(jiān)管機(jī)制缺失

現(xiàn)行《人口與計(jì)劃生育法》未規(guī)定生育假期制度實(shí)施過程中的監(jiān)督主體，《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》第7條、第13條規(guī)定，用人單位違反產(chǎn)假相關(guān)規(guī)定的，由縣級(jí)以上人社部門責(zé)令限期改正，并按照受侵害女職工每人1000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，但未對(duì)其他類型生育假期的監(jiān)管作出規(guī)定。2021年接連出臺(tái)的各地計(jì)生條例也著筆寥寥，例如《浙江省計(jì)劃生育條例》第47條僅籠統(tǒng)將監(jiān)管職責(zé)交與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生和計(jì)劃生育部門，卻未在下文展開具體內(nèi)容。在缺乏法律責(zé)任的情況下，即便各地推廣男性護(hù)理假，用人單位也傾向于忽略男性生育權(quán)益以減少經(jīng)營(yíng)成本，制度創(chuàng)新無(wú)疑是紙上談兵。而一旦發(fā)生糾紛，女職工尚可依據(jù)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》申請(qǐng)調(diào)解仲裁，男職工便求助無(wú)門。再者，由于法律未規(guī)定違反生育假期制度的罰則，即便仲裁機(jī)構(gòu)受理了糾紛，也只能憑借經(jīng)驗(yàn)作出裁定，往往會(huì)導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生，就算職工之后提起訴訟，法院也會(huì)陷入同樣尷尬的境地。有學(xué)者提出，應(yīng)將女性在求職應(yīng)聘、在崗懷孕、產(chǎn)后返崗等各個(gè)階段所面臨的性別歧視納入勞動(dòng)監(jiān)察范圍，制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》實(shí)施細(xì)則，賦予各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)范圍內(nèi)就業(yè)歧視的監(jiān)管職能[11]。但對(duì)于細(xì)則應(yīng)該如何制定、需要涵蓋哪些方面的內(nèi)容，文章并未進(jìn)一步明確。

三、我國(guó)生育假期制度的體系完善

(一)完善生育假期制度的核心措施

1.生育假期的種類擴(kuò)展

主要是通過立法增設(shè)男性護(hù)理假以及育兒假。改革從現(xiàn)行產(chǎn)假制度開始，首先應(yīng)統(tǒng)一各地獎(jiǎng)勵(lì)假的天數(shù)，改變各地政策不一而導(dǎo)致生育保險(xiǎn)基金收支混亂的局面，制定全國(guó)統(tǒng)一的總產(chǎn)假天數(shù)以及生育津貼。鑒于生育二孩三孩的多為高齡產(chǎn)婦，生育風(fēng)險(xiǎn)較大，術(shù)后恢復(fù)的時(shí)間更長(zhǎng)，故在生育津貼的數(shù)額上需與一孩有所區(qū)別以示鼓勵(lì)。其次，為了保證產(chǎn)婦與新生幼兒的身心健康，促進(jìn)性別平等，我國(guó)可將男性護(hù)理假的地方實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定，確定具體天數(shù)。目前大部分地區(qū)規(guī)定男性護(hù)理假為15天，例如《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》《黑龍江省人口與計(jì)劃生育條例》《河北省人口與計(jì)劃生育條例》《海南省人口與計(jì)劃生育條例》等，少數(shù)如《江西省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定為30天，《四川省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定為20天。截至目前，各地新規(guī)中男性護(hù)理假的假期最長(zhǎng)僅為30天。而反觀女性假期，2021年11月26日修訂的《北京市人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定，女方除原定產(chǎn)假外，享受的延長(zhǎng)生育假由30天增加至60天，即女方最多可以單獨(dú)享受8個(gè)月的生育假期。作出相同規(guī)定的還有上海市、河北省、四川省、貴州省等，浙江省、江西省等則是直接延長(zhǎng)產(chǎn)假，作出類似規(guī)定的地方數(shù)量仍在增加中。生育假屬于對(duì)合法生育的獎(jiǎng)勵(lì)假，幾乎普遍適用，與產(chǎn)假合并后便成為了新時(shí)代的超級(jí)長(zhǎng)假，男性護(hù)理假不免相形見絀。鑒于側(cè)重女性生育假而忽視男性護(hù)理假存在大量弊端，因此筆者建議男女同假，縮短女性生育假時(shí)長(zhǎng)，保障產(chǎn)假只為產(chǎn)后恢復(fù)女性身體健康所必需，同時(shí)大幅延長(zhǎng)男性護(hù)理假，將男性護(hù)理假分為產(chǎn)前產(chǎn)后兩部分，由家庭靈活安排適用，并由生育保險(xiǎn)基金代替用人單位全額支付男性休假期間的工資作為生育津貼，且規(guī)定男性護(hù)理假需在育兒假開始前使用完畢，以免企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)效益考慮，通過兩假同休使得男性護(hù)理假形同虛設(shè)。這樣的制度安排雖然會(huì)在短期內(nèi)造成經(jīng)濟(jì)上的不利，但卻是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)60歲及以上人口占全國(guó)人口的比重為18.7%，65歲及以上人口的比重為13.5%，分別比第六次全國(guó)人口普查結(jié)果上升了5.44和4.63個(gè)百分點(diǎn)③。當(dāng)前老齡化趨勢(shì)加快加深，我國(guó)將長(zhǎng)期是世界上老齡人口最多的國(guó)家，若再無(wú)充足的新生勞動(dòng)力作為補(bǔ)充，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)將嚴(yán)重失衡，最終影響社會(huì)生產(chǎn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不可逆的打擊。男女同假雖然會(huì)加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，暫時(shí)降低生產(chǎn)效率，但尚在社會(huì)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，一旦社會(huì)適應(yīng)了新的生產(chǎn)模式，經(jīng)濟(jì)活力很快會(huì)被再次激發(fā)。而勞動(dòng)力的缺失卻是難以自愈的影響社會(huì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題，以經(jīng)濟(jì)上的有限犧牲置換國(guó)家長(zhǎng)久發(fā)展，實(shí)為以小搏大。

此外，為了保證雙職工家庭有相對(duì)充分的時(shí)間育兒，法律亦需設(shè)立育兒假，將育兒功能從產(chǎn)假中剝離，避免產(chǎn)婦在產(chǎn)后因育兒無(wú)法返回工作崗位，同時(shí)也能縮短女性因生育所致工作時(shí)間與男性工作時(shí)間的差距，減少就業(yè)歧視。從現(xiàn)行《人口與計(jì)劃生育法》第25條第2款規(guī)定看，國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了設(shè)立育兒假期的必要性，但不足的是，法律并未采取強(qiáng)制推行的做法，也未對(duì)育兒假的具體時(shí)長(zhǎng)提出建議，而把選擇權(quán)和自主決定權(quán)下放給了地方，更多是一種試驗(yàn)的態(tài)度。目前北京、上海、重慶、安徽、貴州、河北、四川、江西等地立法實(shí)踐中，育兒假的總時(shí)長(zhǎng)大致規(guī)定為60日，須在子女年滿3周歲之前使用完畢。從國(guó)情出發(fā)，過長(zhǎng)的育兒假期不利于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。2021年重慶市修改《人口與計(jì)劃生育條例》的決定中指出，合法生育的職工，在產(chǎn)假或者護(hù)理假期滿后，經(jīng)單位批準(zhǔn)，夫妻一方可以休育兒假至子女1周歲止。1周歲是嬰兒與幼兒的分水嶺，嬰兒在1周歲時(shí)身體已經(jīng)有了一定發(fā)育，故在產(chǎn)假和男性護(hù)理假的基礎(chǔ)之上，我國(guó)的育兒假期不應(yīng)超過半年。目前地方規(guī)定的天數(shù)均具有合理性，但在未來(lái)是否要進(jìn)一步延長(zhǎng)還需交給實(shí)踐檢驗(yàn)。

2.引入配額制

即使法律賦予夫妻育兒假期，也難以避免女性適用假期居多，甚至在時(shí)間分配上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出男性。若不對(duì)育兒假期的劃分進(jìn)行干預(yù)，育兒假極可能淪為以往產(chǎn)假，再度加重女性的育兒負(fù)擔(dān)。故試行育兒假的同時(shí)應(yīng)采用配額制，對(duì)父母雙方各自適用的天數(shù)作出限制。例如，各地計(jì)生條例現(xiàn)已規(guī)定，在子女3周歲以前，給予夫妻分別累計(jì)5天或10天的年育兒假，遇法定節(jié)假日則自動(dòng)順延。分別計(jì)算便是配額制的一種體現(xiàn)。同時(shí)，為了避免男性勞動(dòng)者將假期轉(zhuǎn)移至女性勞動(dòng)者身上，應(yīng)當(dāng)限制夫妻雙方的自由調(diào)配，且規(guī)定男性勞動(dòng)者應(yīng)休滿不低于一定時(shí)長(zhǎng)的育兒假期。男性護(hù)理假可由男性勞動(dòng)者自由分配產(chǎn)前產(chǎn)后的時(shí)長(zhǎng)，不過必須在育兒假開始之前使用完畢。最后，若在未來(lái)延長(zhǎng)育兒假時(shí)長(zhǎng)，可以規(guī)定配額部分以外的假期由父母雙方靈活適用，通過調(diào)整育兒假期津貼鼓勵(lì)男性勞動(dòng)者積極休假。除此之外，育兒假期可以間斷使用。為了兼顧企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益以及應(yīng)對(duì)嬰幼兒患病等突發(fā)狀況，應(yīng)當(dāng)允許勞動(dòng)者按需多次使用育兒假期，直至在幼兒年滿3歲前使用完畢。企業(yè)亦可對(duì)勞動(dòng)者適用彈性工作制，即在保證不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的情況下，勞動(dòng)者與企業(yè)協(xié)商一致，可自行決定上下班時(shí)間或通過遠(yuǎn)程辦公、非常規(guī)時(shí)段辦公完成工作任務(wù)，保證其核心勞動(dòng)時(shí)間不變。

3.完善追責(zé)體系

無(wú)論是男性護(hù)理假還是育兒假，首先需明確此兩類生育假期都不得通過約定排除適用，以防企業(yè)在招聘環(huán)節(jié)通過勞動(dòng)合同剝奪勞動(dòng)者的休假權(quán)利，企業(yè)若違反規(guī)定，應(yīng)比照剝奪或限制女職工產(chǎn)假的違法后果進(jìn)行懲處。當(dāng)前立法對(duì)生育假期制度的監(jiān)管主體規(guī)定簡(jiǎn)略，比較現(xiàn)實(shí)的做法是將生育假期納入勞動(dòng)保障監(jiān)察的范疇之中?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》第11條規(guī)定，勞動(dòng)保障部門對(duì)用人單位遵守工作時(shí)間和休息休假規(guī)定的情況實(shí)施勞動(dòng)監(jiān)察。筆者認(rèn)為，生育假期可被休息休假的擴(kuò)張性解釋所包含，由縣級(jí)以上勞動(dòng)保障部門對(duì)用人單位遵守生育假期制度的情況進(jìn)行監(jiān)察，或者通過新增生育假期之事項(xiàng)，明確賦予勞動(dòng)保障部門更大的執(zhí)法權(quán)限，對(duì)違者處以警告、責(zé)令改正或者罰款。實(shí)踐中，由于罰款數(shù)額多以勞動(dòng)者的工資為基數(shù)計(jì)算，或按照人頭以固定金額為基數(shù)計(jì)算，違法成本較低，上述懲罰性措施并不能很好地起到威懾作用，因此在修改法律時(shí)，建議提高罰金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，或賦予勞動(dòng)保障部門更多樣的懲罰手段。三孩政策誕生于數(shù)字時(shí)代，我們應(yīng)充分利用新生的大數(shù)據(jù)檢測(cè)系統(tǒng)，推進(jìn)并完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，打通從企業(yè)設(shè)立到監(jiān)管的各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)信息歸集共享。若企業(yè)因響應(yīng)國(guó)家促進(jìn)女性就業(yè)號(hào)召而適用某項(xiàng)稅收減免或財(cái)政優(yōu)惠，則可在其申報(bào)的女職工范圍內(nèi)，結(jié)合民政部門及社保部門對(duì)目標(biāo)對(duì)象婚育情況的變更登記，定期檢驗(yàn)企業(yè)在職職工總數(shù)是否排除了當(dāng)年的休假主體，及其發(fā)放的各類生育津貼總額是否在推算范圍內(nèi)；若差額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門可立即啟動(dòng)對(duì)該企業(yè)的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管精確化。對(duì)于違規(guī)企業(yè)，除處以高額罰金外，還要將其不良行為列入企業(yè)信用記錄，在后續(xù)的監(jiān)察工作中重點(diǎn)關(guān)注，從而提升監(jiān)管效率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)可以出臺(tái)圍繞生育的專門立法，設(shè)立相應(yīng)的法定執(zhí)法機(jī)構(gòu)以監(jiān)督生育假期制度的實(shí)施情況。具體的監(jiān)管范圍包括女性孕期、哺乳期、產(chǎn)后返崗情況、男性護(hù)理假期、育兒假期、各類生育津貼的發(fā)放情況等，實(shí)現(xiàn)從女性懷孕至新生幼兒3歲以前生育相關(guān)制度施行情況的全覆蓋，合理合法地保障公民的生育權(quán)。

(二)完善生育假期制度的配套措施

1.完善生育保險(xiǎn)制度

(1)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，縮小待遇差距

由于我國(guó)生育保險(xiǎn)實(shí)行用人單位繳納責(zé)任制，因此生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍限于女職工以及男職工的未就業(yè)配偶，其余類型的女性勞動(dòng)者以及失業(yè)女性都無(wú)法通過生育保險(xiǎn)得到保障。這種設(shè)定忽略了生育是具有社會(huì)屬性的事件，符合法律規(guī)定的夫妻都有參與生育保險(xiǎn)的資格，造成了實(shí)質(zhì)不公平。目前生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療險(xiǎn)在部分地區(qū)合并實(shí)施，意味著在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)參加職工基本醫(yī)療險(xiǎn)的在職職工同步參加生育保險(xiǎn)，但保障對(duì)象仍主要是在職女職工或男職工的失業(yè)配偶，改革僅允許一小部分失業(yè)女性以個(gè)人身份參與生育保險(xiǎn)，且待遇受限。為了平等保障生育權(quán)益，我國(guó)應(yīng)該在用人單位繳納責(zé)任制的基礎(chǔ)上，普遍允許女性以個(gè)人身份參加生育保險(xiǎn)，可以考慮將生育保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療險(xiǎn)亦合并實(shí)施，統(tǒng)一征繳，統(tǒng)一管理，以個(gè)人所在地上年度勞動(dòng)者的平均工資作為繳納保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，將生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍拓寬至未能參與職工基本醫(yī)療險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，實(shí)現(xiàn)生育群體應(yīng)保盡保。此外，生育保險(xiǎn)的支付待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用與生育津貼，但只有用人單位的女職工可以領(lǐng)取生育津貼，其余類型的參保者僅能得到生育醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)償，由此形成了待遇上的巨大差距。因此，生育津貼的領(lǐng)取資格應(yīng)與生育醫(yī)療費(fèi)用相同，對(duì)于城鄉(xiāng)居民的生育津貼部分，可以當(dāng)?shù)鼐用褡畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)確定津貼數(shù)額，縮小城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工之間的待遇差距。在兩險(xiǎn)合并的背景下，可以通過拆分項(xiàng)目來(lái)提高償付水平，即將生育保險(xiǎn)待遇中的生育醫(yī)療費(fèi)用納入職工基本醫(yī)療險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療險(xiǎn)的報(bào)銷范圍之中，通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金予以支付，按照醫(yī)療險(xiǎn)基金支出的項(xiàng)目類別以及報(bào)銷原則執(zhí)行。這樣一則便利基金的收繳與管理，二則解決了實(shí)踐中生育險(xiǎn)與醫(yī)療險(xiǎn)項(xiàng)目厘定不清的難題[12]。在生育醫(yī)療費(fèi)用方面，也應(yīng)逐步提高支付水平，尤其是提高城鄉(xiāng)居民的報(bào)銷比例及報(bào)銷范圍，減輕城鄉(xiāng)居民的育兒壓力。

(2)新增護(hù)理假津貼與育兒假津貼

為了保障男性生育權(quán)益，鼓勵(lì)男性承擔(dān)育兒責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將男性護(hù)理假、育兒假一同列入生育保險(xiǎn)，在生育津貼部分新增護(hù)理假津貼和育兒假津貼。休假期間，夫妻雙方暫停勞動(dòng)，面臨較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為避免男性勞動(dòng)者出于經(jīng)濟(jì)顧慮而放棄休假，必須為男性護(hù)理假、育兒假配設(shè)相應(yīng)的津貼，至少能滿足家庭的基本生活需要。關(guān)于護(hù)理假和育兒假津貼數(shù)額，可以借鑒日本的相關(guān)休業(yè)給付，根據(jù)休假時(shí)的基本工資和休假日數(shù)，按照一定比例支付[13]。就基金來(lái)源而言，應(yīng)由用人單位負(fù)擔(dān)擴(kuò)寬到政府、用人單位和職工三方共擔(dān)，其中政府應(yīng)承擔(dān)最大的繳費(fèi)比例，用人單位次之，職工再次之。從領(lǐng)取規(guī)則來(lái)說(shuō)，休假需作為領(lǐng)取津貼的前置條件。為了最大程度地發(fā)揮鼓勵(lì)作用，可以規(guī)定只有母親一方休假時(shí)，育兒假津貼減半；父母雙方休滿育兒假的配額部分時(shí)，夫妻可全額領(lǐng)取育兒假津貼。適用彈性工作制不影響生育津貼的計(jì)發(fā)，由生育保險(xiǎn)條例擬定津貼的數(shù)額，允許并鼓勵(lì)用人單位給予金額更高的補(bǔ)助作為員工福利，這與企業(yè)年金制度較為相似，屬于企業(yè)自主提供的增量福利，以使得職工生育津貼逐漸趨于育前總體收入水平[14]。

2.加強(qiáng)社會(huì)育兒支持

為了推進(jìn)三孩政策實(shí)施，通過社會(huì)資源減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)勢(shì)在必行。國(guó)家“十四五規(guī)劃”第45章第2節(jié)“健全嬰幼兒發(fā)展政策”表明，我國(guó)已將發(fā)展普惠性幼兒托育服務(wù)作為戰(zhàn)略環(huán)節(jié)之一。著眼于實(shí)踐，首先，加強(qiáng)對(duì)托育行業(yè)的整頓和指導(dǎo)?？梢韵韧ㄟ^法律規(guī)范對(duì)托育行業(yè)實(shí)施整頓，對(duì)違規(guī)營(yíng)業(yè)的托育機(jī)構(gòu)，采取罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等懲處措施，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)追究其法定代表人及其他責(zé)任人員的刑事責(zé)任。另一方面，也可以通過出臺(tái)指導(dǎo)性意見，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、師資水平、管理制度進(jìn)行國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)。其次，加強(qiáng)用人單位在托育服務(wù)發(fā)展中的作用。鼓勵(lì)用人單位設(shè)立單位內(nèi)托育機(jī)構(gòu)，面向單位職工開放，為其0至3歲幼兒提供符合資質(zhì)的托育服務(wù)，費(fèi)用可由工會(huì)、職工個(gè)人、單位共同分?jǐn)偅瑖?guó)家對(duì)提供托育服務(wù)的用人單位提供稅收減免、貸款優(yōu)惠等獎(jiǎng)勵(lì)性措施。最后，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)托兒所和公辦幼兒園的建設(shè)投入。如《黑龍江省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定，鼓勵(lì)有條件的公辦和民辦幼兒園接收2至3歲的幼兒入園，提供以早教為主、托管為輔的托育服務(wù)，充分利用幼兒園的人力財(cái)力。同時(shí)，政府可以通過購(gòu)買公共服務(wù)、支持有資質(zhì)的社會(huì)組織開辦私立托育機(jī)構(gòu)，分擔(dān)社會(huì)的育兒壓力。也可以發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的作用，建立每個(gè)社區(qū)的托管點(diǎn)，并保證托管時(shí)間能覆蓋用人單位的正常工作時(shí)間。

為了營(yíng)造全社會(huì)的生育友好氛圍，育兒支持應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從幼兒出生到成年的全覆蓋。除了各階段的教育費(fèi)用減免之外，還可以實(shí)行兒童津貼制度，規(guī)定對(duì)3歲以下的幼兒，3至15歲的青少年，結(jié)合其家庭經(jīng)濟(jì)狀況，給予不同額度的津貼。低收入家庭撫養(yǎng)二孩或者三孩，在基本醫(yī)療、房屋租賃等維持生活所必需之方面也可得到補(bǔ)助。對(duì)于高收入家庭，政府除了對(duì)夫妻繳納的個(gè)人所得稅進(jìn)行部分減免，也可以在其購(gòu)置房屋等大宗不動(dòng)產(chǎn)、償還銀行貸款時(shí)給予優(yōu)惠。此外，政府可以公立小學(xué)為依托建立配套托管機(jī)構(gòu)，共享師資，覆蓋兒童午休時(shí)間與寒暑假期間，由父母選擇是否參加，以實(shí)現(xiàn)工作生活與撫育后代之間的平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

女性的生育意愿深受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障水平的影響[15]，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速減緩，社會(huì)保障水平不充分，女性生育意愿亦在持續(xù)走低。雖然2021年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了三孩政策，但若未跟進(jìn)相應(yīng)的配套制度，而是一味通過延長(zhǎng)產(chǎn)假以減輕家庭育兒壓力，不僅無(wú)法刺激生育意愿，而且容易引發(fā)對(duì)女性就業(yè)的新歧視。倡導(dǎo)生育不僅需要政策規(guī)定和引導(dǎo)，還需要政府、用人單位以及相關(guān)社會(huì)組織的共同努力，通過修改立法、出臺(tái)地方實(shí)施條例，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的適用群體、給付范圍以及給付標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社會(huì)育兒支持及勞動(dòng)監(jiān)管，使生育假期制度得以完善，并對(duì)促進(jìn)三孩政策的實(shí)施提供有效支持。

注釋

①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)2015年人口數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年出生人口為1655萬(wàn)，出生率為12.07‰，自然增長(zhǎng)率為4.96‰，詳見https：//data.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html，2016-01-19.

②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)2017—2019年人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，詳見https：//date.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202001/t20200117_1764884.html，2020-01-17.

③根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)第七次人口普查老齡人口比重?cái)?shù)據(jù)，詳見http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202106/t20210616_1818488.html，2021-06-16.