美國(guó)中小學(xué)教師短缺問(wèn)題的產(chǎn)生及其治理路徑

黃建輝,湯 可

據(jù)美國(guó)學(xué)習(xí)政策研究所(Learning P olicy Institute,簡(jiǎn)稱(chēng)LPI)調(diào)查指出,美國(guó)教師短缺問(wèn)題所涉及的區(qū)域范圍、學(xué)科領(lǐng)域之廣,均呈現(xiàn)出前所未有的態(tài)勢(shì)。例如,2015—2016 學(xué)年全美中小學(xué)教師缺額6.4萬(wàn)名,2017—2018學(xué)年缺額增至11.2萬(wàn)名。日益嚴(yán)峻的教師短缺問(wèn)題讓很多的公立學(xué)校發(fā)展陷入困境,在一些地區(qū)甚至正演變?yōu)橐粓?chǎng)“教育危機(jī)”。[1]

這使得聯(lián)邦政府、各學(xué)區(qū)、學(xué)校不得不重新整體評(píng)估和謀劃教師職前教育、招聘培訓(xùn)、穩(wěn)定發(fā)展等各項(xiàng)舉措,以保障各中小學(xué)教學(xué)計(jì)劃能順利進(jìn)行。

一、美國(guó)中小學(xué)教師短缺的表現(xiàn)

根據(jù)LPI的最新預(yù)測(cè)分析,未來(lái)10年全美學(xué)齡人口預(yù)計(jì)增加300萬(wàn),學(xué)生與教師比率將從16∶1下降到15∶1。但與此同時(shí),每年中小學(xué)教師的自然流失率仍將保持在8%左右,如果不采取及時(shí)而有效的應(yīng)對(duì)舉措,在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)美國(guó)中小學(xué)將持續(xù)面臨教師總量不足和結(jié)構(gòu)性短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[2]具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)在全國(guó)層面,各學(xué)校中不合格教師所占比例上升

在全美范圍內(nèi),由于各州新教師培養(yǎng)供不應(yīng)求,各學(xué)校難以招聘到合格教師,為了保證學(xué)校教學(xué)正常運(yùn)行,不得不降低教師入職門(mén)檻招聘不合格教師來(lái)填補(bǔ)空缺崗位。據(jù)調(diào)查研究顯示,2014—2016年科羅拉多州和華盛頓特區(qū)學(xué)校在職教師未通過(guò)資格認(rèn)證的比例增長(zhǎng)了近50%。2016年加利福尼亞州中小學(xué)沒(méi)有完全資格證書(shū)(fully certified)的教師的比例達(dá)到了63%。各地學(xué)校普遍存在新教師招聘不足、合格教師留住困難的問(wèn)題。[3]在印第安納州,相比2009—2010 學(xué)年,2013—2014 學(xué)年所有在職教師中具有資格證書(shū)的比例下降了50%,新入職教師獲得資格證的比例下降了18.5%。由于招聘不到足夠的合格教師,一些學(xué)校只能由行政人員來(lái)替代。[4]據(jù)LPI調(diào)查分析,2016—2017年36個(gè)州共有8.7萬(wàn)名在職教師沒(méi)有完全資格證書(shū),全美共缺少10.9萬(wàn)名具有完全資格證書(shū)的教師。[5]為此,一些州通過(guò)發(fā)放有限證書(shū)(limite certificates)、緊急證書(shū)(emergency credentials)等方式以解燃眉之急。2011—2012學(xué)年華盛頓州發(fā)放有限證書(shū)2,982份,2017—2018學(xué)年增至9,251份,2010—2011學(xué)年俄克拉荷馬州發(fā)放緊急證書(shū)98份,2015—2016學(xué)年增至900多份。2016年加利福尼亞州64%的特殊教育教師不合格,全年給約50%不合格在職教師發(fā)放了臨時(shí)性資格證,且相比之下,近4年來(lái)發(fā)放緊急資格證書(shū)和臨時(shí)許可證的數(shù)量增加了5倍。[6]由于獲取有限證書(shū)、緊急證書(shū)不需要完成教師審查委員會(huì)規(guī)定的全部課程、考試和實(shí)習(xí)要求,這些教師普遍缺乏教學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),專(zhuān)業(yè)水平參差不齊。這種降低教師入職門(mén)檻要求的應(yīng)急做法,導(dǎo)致大量不合格教師進(jìn)入課堂,最終不僅影響了課堂教學(xué)整體質(zhì)量,而且這些持臨時(shí)證書(shū)的教師穩(wěn)定性差、流失率高,因此未能從根本上解決教師短缺問(wèn)題。

(二)在地方層面,各州教師短缺問(wèn)題的嚴(yán)重程度不一

目前美國(guó)各地普遍存在教師短缺問(wèn)題,但各地實(shí)際情況不完全一樣。有研究調(diào)查指出,美國(guó)南部地區(qū)教師流失率約為16%,北部、中部和西部地區(qū)教師流失率約為13%。在南部和中部地區(qū),城市學(xué)校的教師流失率要高于郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的學(xué)校,而在西部地區(qū),城市學(xué)校的教師流失率要低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的學(xué)校。在東北部地區(qū),教師流失率是全國(guó)最低的,教師流失主要集中在城市學(xué)校。此外,各個(gè)州的教師流失率相差較大。比如亞利桑那州為11.9%、華盛頓州為14.8%、內(nèi)華達(dá)州為11.5%、南達(dá)科他州為2.8%、伊利諾伊州為2.9%、羅得島為1.9%。[7]作為政治經(jīng)濟(jì)文化一直都較為發(fā)達(dá)的加利福尼亞州,目前同樣面臨教師短缺問(wèn)題的困擾。2016年全州范圍內(nèi)有75%的學(xué)校存在教師短缺問(wèn)題,平均生師比高達(dá)24∶1,遠(yuǎn)高出全美平均生師比16∶1的水平。[8]此外據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查,各州學(xué)校具體科目教師短缺嚴(yán)重程度也存在顯著差異。2015—2016學(xué)年全美各州教師短缺的科目平均為12.4門(mén),其中有28個(gè)州超過(guò)10門(mén),而愛(ài)達(dá)荷州教師短缺的科目數(shù)量多達(dá)43門(mén),堪薩斯州、伊利諾伊州、佐治亞州只有1—2門(mén)。[9]一般而言,越是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)和少數(shù)族裔聚居地區(qū)的學(xué)校,教師流失率越高,招聘到合格教師的難度就越大。比如有研究指出,少數(shù)族裔地區(qū)教師短缺程度是其他地區(qū)平均水平的4倍。[10]對(duì)于教師流失率高的州而言,長(zhǎng)期陷于教師招聘培訓(xùn)而后流失、再招聘培訓(xùn)的頻繁的重復(fù)性工作中,這無(wú)疑額外增加了師資建設(shè)成本,使得用于解決教師短缺的原本就有限的教育經(jīng)費(fèi)更是捉襟見(jiàn)肘。

(三)在學(xué)校層面,少數(shù)族裔比例高的學(xué)校教師短缺最嚴(yán)重

目前,全美幾乎所有州的貧困家庭和少數(shù)族裔家庭子女比例高的學(xué)校都面臨合格教師短缺問(wèn)題,而且越是弱勢(shì)群體聚集比例高的學(xué)校教師流失越嚴(yán)重,這成為制約各地教育公平發(fā)展的主要瓶頸。據(jù)LPI調(diào)查發(fā)現(xiàn),2017—2018 年全美有10 萬(wàn)以上在職教師的教學(xué)資質(zhì)不合格,而這些教師主要分布于低收入家庭學(xué)生、少數(shù)族裔學(xué)生較多的學(xué)校中。在科羅拉多州和華盛頓特區(qū),2014—2016年在少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校中未獲得認(rèn)證資格的教師是少數(shù)族裔學(xué)生比例低的學(xué)校的4倍多。在馬里蘭州、路易斯安那州和科羅拉多州,少數(shù)族裔比例高的學(xué)校的無(wú)證教師分別是少數(shù)族裔比例低的學(xué)校的12倍、8倍和5倍。[11]在科羅拉多州和哥倫比亞特區(qū),貧困學(xué)生和少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校中未通過(guò)資格認(rèn)證的教師達(dá)20%以上,持緊急認(rèn)證的教師比例達(dá)4%,而在貧困學(xué)生、少數(shù)族裔學(xué)生比例低的學(xué)校持緊急認(rèn)證的教師比例為1.4%。[12]由此可見(jiàn),相比其他一般學(xué)校,貧困學(xué)生和少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校的教師資格要求更低、整體素質(zhì)偏低、合格教師招聘更為艱難。美國(guó)社會(huì)一直以來(lái)是白人主導(dǎo),在白人教師眼里,少數(shù)族裔學(xué)生、貧困學(xué)生比例低和高學(xué)業(yè)成就學(xué)生集中的學(xué)校,學(xué)生紀(jì)律好,家校合作密切,更能獲得社會(huì)資源支持,個(gè)人晉升機(jī)會(huì)多,因此這類(lèi)學(xué)校教師流失率低。相反,少數(shù)族裔學(xué)生、貧困學(xué)生比例越高的學(xué)校,教師流失率越高。為保證教學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn),只能降低入職門(mén)檻長(zhǎng)期聘用那些專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)備不充分、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)甚至完全外行人員來(lái)任教。這導(dǎo)致在一些學(xué)區(qū)教師短缺不僅是一個(gè)教育問(wèn)題,而且成了有關(guān)廢除種族隔離和學(xué)校財(cái)政投入不公訴訟案件的主要議題,成為影響社會(huì)和教育公平發(fā)展的制約因素。

(四)在學(xué)科層面,教師結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題十分突出

1983年發(fā)布的《國(guó)家處于危機(jī)中》(A Nation at Risk)報(bào)告指出,數(shù)學(xué)、科學(xué)、外語(yǔ)以及針對(duì)有天賦才能學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生、殘疾學(xué)生的專(zhuān)業(yè)教師的緊缺已經(jīng)影響到了教育發(fā)展。此后,這些學(xué)科的師資短缺問(wèn)題不但沒(méi)有得到緩解,反而愈演愈烈,學(xué)科范圍且在逐漸擴(kuò)大。據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查,2017—2018年有47個(gè)州和華盛頓特區(qū)報(bào)告缺少數(shù)學(xué)教師;43個(gè)州報(bào)告缺少科學(xué)教師;32個(gè)州報(bào)告缺少雙語(yǔ)教師和將英語(yǔ)作為第二語(yǔ)言(English as a second language)進(jìn)行教學(xué)的教師;超過(guò)30個(gè)州報(bào)告缺少職業(yè)技術(shù)教育、雙語(yǔ)教育教師;7個(gè)州報(bào)告在數(shù)學(xué)、科學(xué)、職業(yè)技術(shù)教育、特殊教育、雙語(yǔ)教育、英語(yǔ)、社會(huì)研究、小學(xué)、世界語(yǔ)言、藝術(shù)、舞蹈、音樂(lè)等學(xué)科領(lǐng)域都存在教師短缺;46個(gè)州和華盛頓特區(qū)報(bào)告缺少特殊教育教師,其中雙認(rèn)證教師、認(rèn)知障礙學(xué)生教師等10個(gè)特殊教育子領(lǐng)域師資存在“相當(dāng)大”不足。[13]各州學(xué)校學(xué)科教師結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題較為突出,其中數(shù)學(xué)、科學(xué)、特殊教育、雙語(yǔ)教育等學(xué)科教師的缺失最為普遍。實(shí)踐表明,即便是在教師勞動(dòng)力市場(chǎng)總體平衡的情況下,在同一州內(nèi)不同的教學(xué)領(lǐng)域或地區(qū)也可能出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性短缺。因?yàn)樵跀?shù)學(xué)、科學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域,對(duì)受過(guò)系統(tǒng)訓(xùn)練的專(zhuān)業(yè)人才來(lái)說(shuō),在勞動(dòng)力市場(chǎng)有更多能夠獲得比教師職業(yè)報(bào)酬更高的工作機(jī)會(huì),使得這部分教師更易流失。一般而言,對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能要求越高的學(xué)科崗位,教師短缺問(wèn)題就越嚴(yán)重,特殊教育教師普遍不足便是如此。

二、美國(guó)中小學(xué)教師短缺的原因分析

教師短缺總體上表現(xiàn)為總量上不足與結(jié)構(gòu)性短缺兩個(gè)方面。教師短缺問(wèn)題的產(chǎn)生不僅受新教師培養(yǎng)產(chǎn)出的影響,還與人口變動(dòng)、教師流失、師生比變化、職業(yè)認(rèn)可、工作條件、待遇保障等因素密切相關(guān),是一系列因素綜合作用的結(jié)果。

(一)教師教育項(xiàng)目注冊(cè)人數(shù)下降,新教師培養(yǎng)總量供不應(yīng)求

教師勞動(dòng)力市場(chǎng)供需不均衡是導(dǎo)致教師短缺的最直接原因,而教師教育項(xiàng)目培養(yǎng)的畢業(yè)生人數(shù)是影響教師供應(yīng)的前提性因素。一般情況下,從教師教育項(xiàng)目畢業(yè)的新入職教師占當(dāng)年度教師供應(yīng)量的50%,但是近年來(lái)全美各地教師教育項(xiàng)目入學(xué)率和完成率均持續(xù)下降。據(jù)美國(guó)進(jìn)步研究中心(Center for American Progress)的統(tǒng)計(jì)分析,相比2009年,2014年全美攻讀學(xué)士學(xué)位和碩士學(xué)位的教師教育項(xiàng)目的注冊(cè)人數(shù)減少了近30%,注冊(cè)且完成全部課程培訓(xùn)計(jì)劃的人數(shù)下降超過(guò)了23%,新教師培養(yǎng)總?cè)藬?shù)減少了24萬(wàn)。2013—2014學(xué)年華盛頓州、新罕布什爾州、猶他州3個(gè)州的職前教師教育項(xiàng)目的入學(xué)人數(shù)比2008—2009 學(xué)年分別增長(zhǎng)了3%、22%、35%,而其他47個(gè)州均出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),其中俄克拉荷馬州、印第安納州等9個(gè)州負(fù)增長(zhǎng)超過(guò)50%,最嚴(yán)重的俄克拉荷馬州負(fù)增長(zhǎng)達(dá)到79%。[14]教師教育項(xiàng)目注冊(cè)人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)下降,導(dǎo)致新教師培養(yǎng)總量供不應(yīng)求。2008年以來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退,使得各州不斷壓縮教育財(cái)政預(yù)算,削減教職員工,擴(kuò)大班級(jí)規(guī)模,減少學(xué)校教育軟硬件建設(shè)投入。這一方面大大減少了打算新從教人員的求職機(jī)會(huì),另外一方面學(xué)校工作環(huán)境的變差和職業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定性動(dòng)搖了一些人從教的意愿和信心,進(jìn)而延遲進(jìn)入教學(xué)領(lǐng)域或轉(zhuǎn)向?qū)で笃渌ぷ鳈C(jī)會(huì)。據(jù)2016年一項(xiàng)調(diào)查顯示,僅有4.2%的學(xué)生表示對(duì)從事教育工作感興趣,比2007年同項(xiàng)調(diào)查的數(shù)據(jù)(9.2%)下降了5個(gè)百分點(diǎn)。2015—2016 學(xué)年全美新入職教師約為11.3萬(wàn),而實(shí)際需求量約為26萬(wàn),教師勞動(dòng)力市場(chǎng)供不應(yīng)求的矛盾十分突出。[15]近10年來(lái)全美各州教師教育項(xiàng)目注冊(cè)人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)逐年下降,在一定程度上反映了教師職業(yè)吸引力的不足和大量潛在教師的流失。吸引更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入教師職業(yè)領(lǐng)域,提升新教師培養(yǎng)規(guī)模和質(zhì)量,是緩解教師短缺問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

(二)外來(lái)學(xué)齡人口持續(xù)增加,具備多元文化背景的教師稀缺

學(xué)齡人口規(guī)模是教師需求量的直接影響因素。有研究統(tǒng)計(jì)分析,2015年美國(guó)公立學(xué)校學(xué)生人數(shù)為4,900 萬(wàn)人,相比1986 年的3,900 萬(wàn)人增加了26%。從2016年開(kāi)始美國(guó)公立學(xué)校的入學(xué)人數(shù)將繼續(xù)保持穩(wěn)步增長(zhǎng),2025年將增至5,300萬(wàn)人,生師比將從1986年的18∶1降到15.3∶1,需要增加教師14.5萬(wàn)名。[16]近年來(lái)美國(guó)學(xué)齡人口數(shù)量不斷增加主要源于兩個(gè)因素:一是本土人口的持續(xù)增加。據(jù)美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,2014年美國(guó)人口為3.18億,到2060年將達(dá)到4.17億,年均增長(zhǎng)約380萬(wàn)人。二是移民人口迅速增長(zhǎng)。2014年全美移民人數(shù)為4,230萬(wàn)人,預(yù)計(jì)2060年達(dá)到7,820萬(wàn)人。外來(lái)移民群體的出生率遠(yuǎn)高于美國(guó)本土人口的出生率。[17]按照目前的師生比,學(xué)齡人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)必然帶來(lái)教師需求總量增加。另有研究指出,美國(guó)公立學(xué)校非洲裔、亞裔和西班牙裔學(xué)生占學(xué)生總數(shù)的40%,而來(lái)自這些少數(shù)族群的教師只占15%或更少。在一些大城市學(xué)區(qū)中少數(shù)族群的學(xué)生通常占學(xué)生總數(shù)的90%或者更多,而目前僅有約10%教師教育專(zhuān)業(yè)的學(xué)生是美籍非洲人或美籍西班牙人。亞裔學(xué)生占K-12年級(jí)學(xué)生總?cè)藬?shù)的比例約為5%,而相應(yīng)的亞裔教師比例卻不到2%。[18]隨著外來(lái)移民人口的迅速增長(zhǎng),如何應(yīng)對(duì)學(xué)生的語(yǔ)言和文化多元化需求,這給各中小學(xué)的課程設(shè)計(jì)與教學(xué)組織帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2015年在K-12教育中約有84萬(wàn)移民兒童,全美有超過(guò)460萬(wàn)的英語(yǔ)學(xué)習(xí)者,這意味著學(xué)校需要提供更多的來(lái)自亞裔、西班牙裔和其他少數(shù)族群的美籍教師為移民家庭兒童提供特殊的多元化的語(yǔ)言教育和語(yǔ)言服務(wù)。而事實(shí)上在當(dāng)前美國(guó)的教師勞動(dòng)力市場(chǎng),具有文化和語(yǔ)言多元化背景的教師是最為稀缺的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。

(三)學(xué)校政策制度不健全,教師的職業(yè)滿意度下降

教師流失嚴(yán)重是全美各州普遍存在的問(wèn)題。一般而言,教師流失包括教師正常退休、轉(zhuǎn)入其他學(xué)校任教、離開(kāi)教師職業(yè)而轉(zhuǎn)入其他行業(yè)等三種情況。據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查指出,在2013年流失的教師中,這三種情況分別占13%、16%、55%。2015—2016年的教師需求總量中,66%的崗位空缺是教師因職業(yè)不滿而辭職造成的。[19]對(duì)單個(gè)學(xué)校而言,無(wú)論是教師轉(zhuǎn)入其他學(xué)校還是離職進(jìn)入其他行業(yè)而造成的教師流失,都會(huì)增加辦學(xué)成本。10年前農(nóng)村地區(qū)每補(bǔ)齊一名教師的成本約為4,400美元,城市地區(qū)約為18,000美元,如果要補(bǔ)齊所有離職教師,美國(guó)每年要投入70億美元,如今可能要超過(guò)80 億美元。近10年來(lái),美國(guó)教師流失率始終徘徊在8%左右,明顯高于芬蘭、新加坡和加拿大的3%～4%的教師流失率。如果美國(guó)教師流失率從8%降到4%,每年將減少13萬(wàn)新聘教師。有研究認(rèn)為,近年來(lái)美國(guó)教師離職的主要原因有三:對(duì)學(xué)校教學(xué)條件不滿(比如班級(jí)規(guī)模、工資待遇)、對(duì)學(xué)校行政管理不滿(比如缺乏教學(xué)支持、教學(xué)自主權(quán)和學(xué)校決策參與權(quán))、對(duì)學(xué)區(qū)教育政策不滿(比如績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)制給教師的壓力太大),其中25%的教師是基于學(xué)生成績(jī)檢測(cè)的問(wèn)責(zé)和績(jī)效考核的原因而離職。[20]事實(shí)上,各州要降低教師流失率并不是不可能的。新英格蘭地區(qū)幾個(gè)州的教師流失率之所以一直保持在5%以下,關(guān)鍵在于為教師職業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了支持性政策和條件,比如構(gòu)建了有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬體系、提供了高質(zhì)量的職后培訓(xùn)、提高了教師入職門(mén)檻等。相比其他因素,因教師流失而造成師資短缺更為社會(huì)各界所關(guān)注,它涉及對(duì)學(xué)校教育教學(xué)和教師管理制度設(shè)計(jì)更為深層次的考量,對(duì)政策制定及其實(shí)踐影響具有很強(qiáng)的延展性。

(四)物質(zhì)生活與教學(xué)工作壓力大,教師職業(yè)的吸引力下降

職業(yè)吸引力與所從事的職業(yè)所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展前景、工作環(huán)境、社會(huì)地位、職業(yè)聲譽(yù)等因素密切相關(guān)。據(jù)全美教育協(xié)會(huì)(National Education Association)調(diào)查指出,2015年美國(guó)公立中小學(xué)教師的周薪比其他行業(yè)從業(yè)者低17%,2016—2017年美國(guó)新教師年薪平均為31,249美元,遠(yuǎn)低于建筑、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域的從業(yè)人員。同時(shí),因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與教育財(cái)政制度不同,中小學(xué)教師平均工資水平差異較大。比如哥倫比亞特區(qū)的新教師起薪最高,年均為55,209美元,蒙大拿州新教師起薪最低,年均為30,418美元。薪資水平是引發(fā)教師勞動(dòng)力市場(chǎng)變化的重要原因,如果提高教師10%的收入,畢業(yè)生選擇從教的概率會(huì)增加5.4%。工作投入與薪酬水平不相符是導(dǎo)致中小學(xué)教師壓力大、合格教師招聘難的主要原因。[21]經(jīng)濟(jì)收入是影響職業(yè)吸引力的首要因素,但不是唯一因素,來(lái)自行政部門(mén)和學(xué)校對(duì)教學(xué)質(zhì)量考核的壓力也容易導(dǎo)致教師產(chǎn)生職業(yè)倦怠。2001年美國(guó)頒布《不讓一個(gè)孩子落伍法》規(guī)定,要以學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化考試成績(jī)作為評(píng)價(jià)學(xué)校和教師教育質(zhì)量的重要依據(jù),且教育部每年要公布教師質(zhì)量報(bào)告,對(duì)考核不達(dá)標(biāo)者要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。該法案基于學(xué)生成績(jī)對(duì)教學(xué)質(zhì)量不理想的學(xué)校和教師進(jìn)行問(wèn)責(zé),這種重在懲罰而忽視支持的做法顯然增加了教師的職業(yè)難度和心理壓力,必然會(huì)影響教師隊(duì)伍的整體穩(wěn)定性。有研究指出,自2008年以來(lái),美國(guó)教師對(duì)職業(yè)的滿意度下降明顯,其中非常滿意的比例從62%下降到39%,是25年來(lái)的最低水平。由于標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試所帶來(lái)的職業(yè)壓力,使得近50%的教師正在考慮離開(kāi)。[22]學(xué)校教育不同于工廠生產(chǎn),教師勞動(dòng)具有個(gè)體性、深遠(yuǎn)性的特點(diǎn),按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判教師的教學(xué)工作,必定扼殺教師勞動(dòng)的創(chuàng)造性和個(gè)性化。賦予教師更多的教學(xué)自主權(quán)和決策參與權(quán),營(yíng)造寬松、和諧的教育教學(xué)環(huán)境,更有利于提升教師職業(yè)的吸引力和留任率。

三、美國(guó)中小學(xué)教師短缺的治理路徑

美國(guó)教師勞動(dòng)力市場(chǎng)持續(xù)性的供需失衡、教師結(jié)構(gòu)性短缺、薄弱學(xué)校教師招聘困難的問(wèn)題已成為關(guān)乎社會(huì)和教育公平發(fā)展的重要議題。近年來(lái)各州開(kāi)展了大量實(shí)證調(diào)研和實(shí)踐探索,嘗試構(gòu)建一套融教師職前教育與職后發(fā)展于一體的補(bǔ)充、穩(wěn)定與保障制度,以緩解教師短缺所帶來(lái)的教育危機(jī)。歸納起來(lái),主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)發(fā)展“選擇性教師認(rèn)證”項(xiàng)目,促進(jìn)教師來(lái)源渠道多元化

選擇性教師認(rèn)證(Alternative Teacher Certification)在美國(guó)教師教育領(lǐng)域并不是新鮮事物。早在20世紀(jì)80年代,美國(guó)就已經(jīng)將選擇性教師認(rèn)證作為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)大學(xué)教師職前培養(yǎng)不足、緩解教師短缺的首選策略。相比傳統(tǒng)大學(xué)本位教師培養(yǎng)模式,選擇性教師認(rèn)證培養(yǎng)模式無(wú)論是實(shí)施主體、課程設(shè)置,還是教師候選人的學(xué)習(xí)時(shí)間、場(chǎng)所等方面,都更具靈活性和針對(duì)性。2010年全美40多個(gè)州、250多所大學(xué)和教育學(xué)院參與選擇性認(rèn)證項(xiàng)目開(kāi)發(fā),各種選擇性教師認(rèn)證項(xiàng)目多達(dá)130個(gè),共培養(yǎng)了近50萬(wàn)教師。隨著近10年來(lái)各地教師短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重,目前幾乎所有州都開(kāi)發(fā)了選擇性教師認(rèn)證項(xiàng)目,每年通過(guò)選擇性認(rèn)證途徑培養(yǎng)的教師約占全美新教師的20%,在有的州已達(dá)到30%～40%。[23]選擇性認(rèn)證項(xiàng)目教師培養(yǎng)成本低、形式靈活、效率高,突破了傳統(tǒng)大學(xué)教師培養(yǎng)過(guò)于封閉單一的局限,大大拓寬了教師來(lái)源渠道和培養(yǎng)路徑。然而,選擇性教師認(rèn)證過(guò)于追求“速成”,缺乏系統(tǒng)化的教學(xué)知識(shí)與技能訓(xùn)練,而且各州對(duì)教師的審核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一,導(dǎo)致進(jìn)入課堂的教師專(zhuān)業(yè)水平參差不齊,降低了教師的入職門(mén)檻,并沒(méi)有改善教師整體狀況,但作為一種應(yīng)急式的教師補(bǔ)充舉措,對(duì)豐富教師來(lái)源渠道、改善教師整體結(jié)構(gòu)、提升教師教育項(xiàng)目注冊(cè)人數(shù)等方面發(fā)揮了積極作用,在一定程度上緩解了美國(guó)教師短缺問(wèn)題。

(二)實(shí)施教師候選人獎(jiǎng)勵(lì)政策,吸引更多優(yōu)秀人才加入教師行業(yè)

目前美國(guó)各州一方面普遍存在教師嚴(yán)重不足,另一方面卻是教師教育項(xiàng)目申請(qǐng)人數(shù)減少、錄取率和畢業(yè)率下降,導(dǎo)致新教師供應(yīng)與實(shí)際需求不均衡,這一定程度上反映了教師職業(yè)吸引力不足。為吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入教師行業(yè),各州紛紛制定了一些替代性財(cái)政激勵(lì)政策。比如艾奧瓦州實(shí)施“教學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”,為教師教育項(xiàng)目申請(qǐng)者每年提供4,000美元的資助,至2018年該項(xiàng)目已投入40萬(wàn)美元;加利福尼亞州實(shí)施“教育貸款承擔(dān)計(jì)劃”和“州長(zhǎng)教學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃”,為申請(qǐng)者每年提供1—2萬(wàn)美元的資助;華盛頓州設(shè)立“教師短缺有條件補(bǔ)助金”,為申請(qǐng)者每年提供1萬(wàn)美元的津貼,至2017年該項(xiàng)目已投入46.8萬(wàn)美元。[24]申請(qǐng)者在學(xué)期間可獲得部分學(xué)費(fèi)或全額的資助,但需要簽訂為期3—5年不等的教學(xué)服務(wù)期限,違約者需退還所有或部分資助費(fèi)用和利息。加利福尼亞政府制定的“特別信貸購(gòu)房計(jì)劃”(Extra Credit Home Purchase Program)為承諾在指定學(xué)校服務(wù)3年的教師提供降低利率貸款或稅收抵免購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策;馬里蘭州巴爾的摩承諾新教師可申請(qǐng)降低抵押貸款利率和1,500美元的低息貸款搬遷費(fèi)用;德克薩斯州的厄爾巴索規(guī)定新數(shù)學(xué)教師在原來(lái)2,501美元起薪的基礎(chǔ)上還可獲得2,000美元的獎(jiǎng)金。[25]經(jīng)濟(jì)保障是職業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),為教師候選人提供獎(jiǎng)學(xué)金、免除助學(xué)貸款、給予住房補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)政策,有利于增強(qiáng)教師職業(yè)的吸引力,提升教師教育項(xiàng)目的入學(xué)率和畢業(yè)率,擴(kuò)大新教師培養(yǎng)規(guī)模。

(三)強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)與培訓(xùn),增強(qiáng)教師職業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力

招聘并留住新教師需要外在條件支持和內(nèi)在專(zhuān)業(yè)保障,這樣才能有效激發(fā)教師長(zhǎng)期從教的內(nèi)驅(qū)力。有研究表明,越是專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)備不足的教師越容易離職,很少接受或完全沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)化培訓(xùn)的教師,任職一年后的離職率是接受過(guò)系統(tǒng)化培訓(xùn)的教師的2—3倍。[26]2013年4月聯(lián)邦教育部公布了一項(xiàng)全面促進(jìn)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的教育改革計(jì)劃——《認(rèn)識(shí)教育成功、專(zhuān)業(yè)卓越和協(xié)作教學(xué)的藍(lán)圖》(Blueprint for Recognizing Educational Success,Professional Excellence,and Collaborative Teaching),擬投入50億美元用于該計(jì)劃實(shí)施。該計(jì)劃提出了促進(jìn)教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)與教學(xué)技能提升的七項(xiàng)關(guān)鍵要素,即營(yíng)造共享責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)校文化、打造高水平的教師教育項(xiàng)目、提供持續(xù)的專(zhuān)業(yè)發(fā)展環(huán)境和機(jī)會(huì)、提供專(zhuān)業(yè)化的職業(yè)組織和有競(jìng)爭(zhēng)力的待遇、營(yíng)造成功的教學(xué)氛圍、確保優(yōu)秀教師脫穎而出、加強(qiáng)與社區(qū)合作。這一方面反映了當(dāng)下美國(guó)學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)教師需求的渴望,另一方面體現(xiàn)了對(duì)教師職業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)謀劃,對(duì)推動(dòng)各州加大對(duì)新教師職業(yè)發(fā)展的資金、政策和技術(shù)支持產(chǎn)生了積極影響。比如加利福尼亞州政府規(guī)定嚴(yán)禁向新教師收取入職培訓(xùn)費(fèi)用,創(chuàng)建“教在加州”(Teach California)網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)平臺(tái)。2018 年州政府投入7,500萬(wàn)美元對(duì)來(lái)自特殊教育、雙語(yǔ)教育、STEM 等學(xué)科的3,500多名新任教師開(kāi)展入職培訓(xùn),選拔教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的教師為他們提供一對(duì)一的課堂教學(xué)指導(dǎo)。除了加大新教師招聘培訓(xùn)力度,各州還會(huì)聘用有教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的離職教師重新入職。有研究指出,85%的離職教師會(huì)在離職的頭五年內(nèi)重返崗位,離職時(shí)間越長(zhǎng),重新入職的概率越低。2011—2012年全美重新入職者占總聘人數(shù)的49%。[27]這些重新入職教師本身熱衷于教師職業(yè),當(dāng)初離職大多是因照顧家庭、專(zhuān)業(yè)進(jìn)修等需要。重新入職教師教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富,入職后便能勝任課堂教學(xué),不需要專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn),有利于減少教師培訓(xùn)成本,但學(xué)區(qū)仍然會(huì)為重新入職教師提供有針對(duì)性的職業(yè)生涯規(guī)劃指導(dǎo),以提升有志從教之士的可持續(xù)發(fā)展能力。

(四)構(gòu)建支持性工作環(huán)境,提高教師職業(yè)的社會(huì)聲望

職業(yè)社會(huì)聲望是社會(huì)對(duì)于某種職業(yè)尊重程度的反映,薪酬水平、專(zhuān)業(yè)自主權(quán)、發(fā)展前景等實(shí)際狀況是影響職業(yè)社會(huì)聲望高低的重要因素。有研究指出,美國(guó)中小學(xué)教師的職業(yè)聲望與薪酬體系并不完全一致,高貧困地區(qū)學(xué)校教師因不滿薪酬而離職的人數(shù)是低貧困地區(qū)的2 倍。[28]為激發(fā)教師職業(yè)活力,近年來(lái)各州在提高基本工資水平的基礎(chǔ)上實(shí)行差異化的薪酬制度。比如華盛頓州提出,從2019—2020學(xué)年開(kāi)始將教師的最低工資水平提高至每年4萬(wàn)美元,并且為那些獲得全國(guó)性認(rèn)證的專(zhuān)家教師和在高需求學(xué)校任教的教師提供5,000 美元額外獎(jiǎng)勵(lì),師資極度緊缺的學(xué)科(如特殊教育、雙語(yǔ)教育、STEM)教師的工資可以高于最高工資的10%。除了華盛頓州,還有路易斯安那州、佛羅里達(dá)州等20多個(gè)州為緊缺學(xué)科和薄弱地區(qū)學(xué)校教師設(shè)計(jì)了更具靈活性、多樣性和吸引力的薪酬結(jié)構(gòu)體系。[29]完善的薪酬制度是吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀教師的關(guān)鍵因素,但不是唯一因素,提升職業(yè)的吸引力與滿意度,專(zhuān)業(yè)認(rèn)同和話語(yǔ)權(quán)也至關(guān)重要。相比初任教師對(duì)經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)注,資深教師更看重自己的專(zhuān)業(yè)自主權(quán)和決策參與權(quán),富有激勵(lì)性和支持性的工作環(huán)境更有利于吸引和留住優(yōu)質(zhì)教師。2013年聯(lián)邦教育部發(fā)布的《認(rèn)識(shí)教育成功、專(zhuān)業(yè)卓越和協(xié)作教學(xué)的藍(lán)圖》明確提出要構(gòu)建共享責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)力的學(xué)校文化,并通過(guò)開(kāi)展合作教學(xué)研究、改善學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力方式、構(gòu)建多元化評(píng)價(jià)體系等方式來(lái)提升教師自我效能感和職業(yè)滿意度。為此,各學(xué)區(qū)和學(xué)校一方面從內(nèi)部著手改革教師教學(xué)管理制度,另外一方面從外部出發(fā)主動(dòng)尋求所在社區(qū)、州和大學(xué)的政策與資源支持,從住房條件、配偶工作、子女入學(xué)等方面改善教職工生活條件,積極向政府爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校校舍改善、信息設(shè)備更新和教師培訓(xùn)等,多渠道為教師的職業(yè)發(fā)展?fàn)I造優(yōu)越環(huán)境,以提高教師職業(yè)的社會(huì)聲望和降低教師流失率。

四、總結(jié)與反思

當(dāng)前全美范圍內(nèi)普遍存在中小學(xué)教師短缺問(wèn)題,尤其是在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)和少數(shù)族裔家庭兒童所占比例高的學(xué)校,以及在數(shù)學(xué)、科學(xué)、特殊教育、雙語(yǔ)教育、STEM 等部分學(xué)科領(lǐng)域,教師短缺程度更為嚴(yán)重。綜觀現(xiàn)狀,導(dǎo)致中小學(xué)教師短缺的原因錯(cuò)綜復(fù)雜,既有制度環(huán)境外在的客觀性因素,也有教師個(gè)體內(nèi)在主觀性因素。為穩(wěn)定和擴(kuò)充教師隊(duì)伍,各州紛紛采取了諸如降低教師職業(yè)入職門(mén)檻、頒發(fā)有限性資格證書(shū)、多途徑發(fā)展教師職前項(xiàng)目、實(shí)施有競(jìng)爭(zhēng)性薪酬制度、提供職業(yè)規(guī)劃與專(zhuān)業(yè)發(fā)展支持等切實(shí)舉措,對(duì)短期內(nèi)擺脫教師短缺的困境取得了成效。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,有些舉措治標(biāo)不治本,并不能從根本上解決教師短缺問(wèn)題。比如,實(shí)施選擇性教師認(rèn)證項(xiàng)目和頒發(fā)臨時(shí)的教師資格證書(shū),雖然短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)充了教師來(lái)源和數(shù)量,但是教師教學(xué)是一項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)系統(tǒng)化知識(shí)技能培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)化職業(yè),這種短平快的應(yīng)急之策無(wú)疑降低了教育行業(yè)入職門(mén)檻,并不利于教師職業(yè)形象和社會(huì)聲望的樹(shù)立。事實(shí)證明,越是缺乏準(zhǔn)備的新教師入職后的離職率越高。再如,實(shí)施差異化薪酬制度,確實(shí)能夠吸引優(yōu)秀人才從教和提高教師的留任率。但需要指出的是,物質(zhì)激勵(lì)在短期內(nèi)是積極而有效的,但是差異化薪酬制度是否科學(xué)反映了行業(yè)特點(diǎn)與勞動(dòng)差異,以及能否持續(xù)保持較高的吸引力,與制度設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。如果薪酬波動(dòng)或差異程度太大,薪酬制度設(shè)計(jì)沒(méi)有合理反映實(shí)際工作特點(diǎn)和價(jià)值,反而容易引發(fā)學(xué)校管理的內(nèi)部矛盾,導(dǎo)致教師流失。

隨著我國(guó)社會(huì)和教育的日益開(kāi)放,教師流動(dòng)已從封閉被動(dòng)的調(diào)控時(shí)期進(jìn)入自主流動(dòng)的規(guī)范化、制度化時(shí)期,[30]要實(shí)現(xiàn)教師供需關(guān)系平衡,不能完全依賴(lài)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的自由變化,政府應(yīng)加強(qiáng)教師職前培養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)證、招聘錄用、薪酬體系等制度頂層設(shè)計(jì),科學(xué)構(gòu)建促進(jìn)教師職業(yè)發(fā)展的外在行政制度保障與內(nèi)在專(zhuān)業(yè)支持的雙重體系,統(tǒng)籌建立規(guī)范的教師勞動(dòng)力市場(chǎng)促進(jìn)教師資源有序流動(dòng),從教師的職業(yè)屬性和勞動(dòng)特點(diǎn)角度激發(fā)教師職業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力,為更多優(yōu)秀人才參與到教師職業(yè)領(lǐng)域提供更廣闊的前景,才能真正有利于提升教師的職業(yè)認(rèn)同和社會(huì)形象,從根本上解決師資短缺問(wèn)題。