法治化營商環(huán)境對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的影響研究
——以寧夏為例

劉思穎 寧夏大學(xué)新華學(xué)院

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是當(dāng)前我國社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的必然抉擇，自2014年李克強(qiáng)總理提出“雙創(chuàng)”思想以來，我國政府大力推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)建設(shè)，對激發(fā)社會活力，釋放社會創(chuàng)造力起到了巨大作用。[1]大學(xué)生擁有較高的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)，對新思想新技術(shù)的接受能力強(qiáng)，是社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生力軍。但據(jù)麥可思發(fā)布的《2020年中國大學(xué)生就業(yè)報告》顯示，2019屆本科畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)比例為1.6%，高職畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)比例為3.4%，而創(chuàng)業(yè)成功率則僅有2%～4%，即便創(chuàng)業(yè)環(huán)境較好的杭州地區(qū)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率也不足5%，而歐美國家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率則在20%左右。[2]大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)率與成功率低的原因，既與大學(xué)生的籌資能力、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗不足有關(guān)，也與營商環(huán)境不完善有很大的關(guān)系，良好的營商環(huán)境對提升大學(xué)生創(chuàng)業(yè)積極性和成功率極為重要，而優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵是營商環(huán)境法治化。[3]

一、法治化營商環(huán)境的內(nèi)涵及對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的影響

（一）法治化營商環(huán)境的內(nèi)涵

“營商環(huán)境”這一概念最初來源于世界銀行的相關(guān)研究，是一系列帶有區(qū)域特征的因素，包括如政策風(fēng)險、市場機(jī)會、政府監(jiān)管、自然稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、市場準(zhǔn)入、政府服務(wù)、司法效率等。在早期，在招商引資熱潮下我國營商環(huán)境的優(yōu)化實質(zhì)上是投資環(huán)境的優(yōu)化，簡單地依靠政策優(yōu)惠、降低要素成本等方法來吸引外資，但同時缺少配套的法治環(huán)境，造成失信違約、吃拿卡要、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等“重招商輕安商”的現(xiàn)象。法治是現(xiàn)代國家競爭力的核心要素之一，是良好的營商環(huán)境的基本特征。法治化營商環(huán)境是指一個國家或地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)交往中，通過有效的法律制度、嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法、公正嚴(yán)明的司法，對市場主體人身、財產(chǎn)權(quán)益實行全面、平等的保護(hù)，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經(jīng)濟(jì)交往的主要環(huán)節(jié)納入法治化軌道，形成公平公正的社會經(jīng)濟(jì)交往制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治氛圍和社會意識。[4]根據(jù)國務(wù)院2019年頒發(fā)的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，法治化營商環(huán)境是從立法、執(zhí)法、司法各個方面將法治思想、法治行為、法治精神嵌入到營商環(huán)境之中，建立起法規(guī)體系完善、政府依法行政、司法公正有效、企業(yè)守法經(jīng)營的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（二）法治化營商環(huán)境對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的影響

對于剛剛走向社會的大學(xué)生來說，創(chuàng)業(yè)是一種巨大的挑戰(zhàn)，法治化營商環(huán)境對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性和成功率都有著巨大影響。其一，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特征上來說，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大多是機(jī)會型創(chuàng)業(yè)，機(jī)會型創(chuàng)業(yè)是一種主觀性、積極性的創(chuàng)業(yè)活動，對營商環(huán)境極為敏感，市場準(zhǔn)入、行政許可、權(quán)益保護(hù)、執(zhí)法規(guī)范性、政府收費、政務(wù)服務(wù)、司法保障，都會影響機(jī)會型創(chuàng)業(yè)的積極性，法治化營商環(huán)境意味著大學(xué)生能更容易進(jìn)入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動也能更好地得到法律保障，從而提高大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。其二，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)由于資金、人脈、渠道等諸多資源的匱乏，往往需要得到家庭、親友的支持，營商環(huán)境存在的不足，會使父母、親友基于風(fēng)險最小化而降低對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持，甚至給大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成阻力。其三，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)本身是一件充滿風(fēng)險的事情，除了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動結(jié)果不可預(yù)測性外，營商環(huán)境的好壞也會影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的結(jié)果，權(quán)益保護(hù)不足、多頭監(jiān)管重復(fù)執(zhí)法、不合理的規(guī)定、繁雜的行政許可、復(fù)雜的征稅體系等，都會增加大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本，甚至影響大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的正常進(jìn)行，降低大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的成功率?？梢?，公平正義、廉潔高效、規(guī)范有序的法治化營商環(huán)境，能有效提高大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性和成功率。

二、寧夏法治化營商環(huán)境存在的問題

（一）營商法規(guī)規(guī)章不夠完善

根據(jù)《中華人民共和國立法法》，中國特色社會主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分的有機(jī)統(tǒng)一整體，地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。國家政策是從宏觀層面來指導(dǎo)、推進(jìn)全國相關(guān)工作，而由于區(qū)域?qū)嶋H情況的不同，地方還需要根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實際需要，在國家政策的指引下在具體操作層面制定地方性法規(guī)，以對法律、行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2018年以來，寧夏回族自治區(qū)人民政府加大政府規(guī)章和行政性規(guī)范文件的清理力度，先后宣布廢止、失效、修改了政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件共184件，并在2020年1月國務(wù)院頒發(fā)實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的基礎(chǔ)上，制定實施了《“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境若干措施》《自治區(qū)營商環(huán)境評價管理辦法（試行）》等優(yōu)化營商環(huán)境的地方性規(guī)范文件，有力地提升了寧夏地區(qū)營商環(huán)境軟實力。但整體上看，還存在地方法律體系不夠完善，部分規(guī)章制度不適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要，市場主體參與相關(guān)立法的程度較低，缺乏民意基礎(chǔ)等問題。

以“非禁即入”為例，雖然有市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實施，但清單之外的一些行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等往往存在隱性壁壘或附加條件、準(zhǔn)入限制等情況，如電子金融、游戲開發(fā)、動漫制作、區(qū)塊鏈技術(shù)等新興領(lǐng)域。再如市場準(zhǔn)入，在經(jīng)營資質(zhì)、資金、從業(yè)人員、營業(yè)場所、經(jīng)營范圍等方面存在不合理限制現(xiàn)象，這些不合理的限制造成實質(zhì)上大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)壁壘。據(jù)統(tǒng)計，寧夏地區(qū)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)多以教育、零售領(lǐng)域為主，而高科技、信息技術(shù)、在線醫(yī)療、環(huán)保技術(shù)等領(lǐng)域則極為稀少，即便教育領(lǐng)域也大多是補(bǔ)習(xí)班、培訓(xùn)班的形式，在線教育非常罕見，根本未發(fā)揮大學(xué)生身處高科技前沿陣地的優(yōu)勢。其主要原因，就是由于大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在其技術(shù)特征、行業(yè)領(lǐng)域、資金組成、工作場所等方面的特征，在規(guī)章制度不完善的情況下，使得大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)很容易遭遇準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高、流程過于復(fù)雜、業(yè)態(tài)空白等現(xiàn)象，尤其是一些不合理的限制和隱性壁壘，給大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來巨大難題。

（二）執(zhí)法不規(guī)范問題依然存在

執(zhí)法監(jiān)管是營商環(huán)境法治化的關(guān)鍵點所在，寧夏地區(qū)的營商環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管主要包括“雙隨機(jī)一公開”“三項制度”兩大體系，其中“雙隨機(jī)一公開”是編制隨機(jī)檢查事項清單，制定隨機(jī)抽查工作規(guī)范，以國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和寧夏信用信息共享平臺為依托，建立的多部門監(jiān)管聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管常態(tài)化，實現(xiàn)綜合監(jiān)管和智慧監(jiān)管?！半p隨機(jī)一公開”“三項制度”這兩大體系的優(yōu)化建設(shè)，有力地推進(jìn)了寧夏地區(qū)行政執(zhí)法的公正、公開、規(guī)范化水平。不過在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，市場準(zhǔn)入相關(guān)政策措施落實不全面，還未真正落實非禁即入的法治理念，尤其在市政、醫(yī)療等領(lǐng)域市場準(zhǔn)入還存在另設(shè)清單現(xiàn)象；政府采購人為設(shè)置門檻導(dǎo)致市場競爭不公平，政府扶持政策不能完全公平公開獲取等。

同時，在大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐中，經(jīng)常由于其業(yè)務(wù)組成、技術(shù)特征等，出現(xiàn)重復(fù)檢查、多頭監(jiān)管等現(xiàn)象，同時還可能遭遇“一刀切”式執(zhí)法。在自治區(qū)政協(xié)組織的營商環(huán)境調(diào)研結(jié)果中顯示，有40%的企業(yè)存在被多頭檢查、重復(fù)檢查、選擇性執(zhí)法問題，有24.38%的企業(yè)反映行政執(zhí)法中收費、處罰存在隨意性，同時由于機(jī)構(gòu)整合后執(zhí)法人員崗位變動，不少執(zhí)法要員甚至甚至出現(xiàn)行政執(zhí)法互相矛盾、執(zhí)法不熟練、一問三不知的情況。

（三）司法人員短缺專業(yè)能力還需提升

司法保障是營商環(huán)境法治化的支撐，有效的司法保障才能使市場主體權(quán)益得到有效的保護(hù)。寧夏回族自治區(qū)高院先后制定出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的實施意見》《依法妥善處理歷史形成的產(chǎn)權(quán)案件工作實施意見》《關(guān)于涉產(chǎn)權(quán)錯案冤案甄別糾正工作實施意見》等，用以規(guī)范全區(qū)司法工作，不斷激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)主體活力，營造良好的司法環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展提供司法便利。總體上，近幾年寧夏地區(qū)司法改革取得了較大成果，尤其在審理機(jī)制、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維權(quán)便利度、公共法律服務(wù)等方面有了極大的改善。但在自治區(qū)司法廳和高級人民法院的報告中可以看出，在基層司法實踐中，還存在新型審判權(quán)運行機(jī)制不完善、審判團(tuán)隊配置不達(dá)標(biāo)、案多人少、法官司法能力不足等問題。例如在新型審判權(quán)運行機(jī)制上，還存在同案不同判現(xiàn)象，錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)范圍不夠合理。在審判團(tuán)隊上，員額法官、法官助理、書記員配備不足，尤其是法官助理、書記員嚴(yán)重短缺，司法援助能力更有所不足，無法滿足大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的司法需求。

分析大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)易涉及的司法問題，主要來自于資金籌集、辦公場所、行政審批、交易行為、合同糾紛、知識產(chǎn)權(quán)、稅務(wù)規(guī)定等方面，這些問題都需要良好的司法保障來解決。大學(xué)生社會經(jīng)驗較少，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中極易產(chǎn)生法律問題，一方面需要公共法律服務(wù)來提供幫助，例如稅務(wù)規(guī)定、行政審批等方面的法律支持，另一方面需要更有針對性的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維權(quán)、審理措施。例如合同中的法律問題，很多大學(xué)生在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時由于經(jīng)驗不足，再加上自身資金問題無法聘請律師協(xié)助，在合同擬定簽發(fā)時留下漏洞，出現(xiàn)合同糾紛后無法保護(hù)自己的權(quán)益而造成不必要損失，政府應(yīng)當(dāng)給予一定的法律幫助服務(wù)。當(dāng)前，在支持大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的法律，主要體現(xiàn)在《中小企業(yè)法》《勞動法》等一些法律規(guī)定中，但缺少針對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的專業(yè)性的法律，因此在大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中涉及的一些法律問題往往出現(xiàn)無例可循現(xiàn)象，糾紛解決渠道單一狹窄，產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足，失信問題頻發(fā)，信息被盜用得不到保護(hù)，一定程度上阻礙大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三、寧夏法治化營商環(huán)境建設(shè)策略

（一）全面調(diào)研健全完善營商法規(guī)規(guī)章

法規(guī)規(guī)章是營商環(huán)境法治化的基礎(chǔ)，結(jié)合寧夏地區(qū)實際情況，部分規(guī)章制度還不適應(yīng)新時期創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的需要。當(dāng)前，一方面應(yīng)當(dāng)對規(guī)范性文件進(jìn)行全面的審查清理，特別是一些不適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)特色的規(guī)范性文件，以免在社會發(fā)展的新勢態(tài)下，對社會居民的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐造成阻礙。另一方面，應(yīng)當(dāng)提升社會力量參與相關(guān)立法的覆蓋面，在制定涉及企業(yè)的規(guī)范性文件時不能閉門造車，而應(yīng)當(dāng)充分征求社會企業(yè)的意見建議，兼顧不同企業(yè)需求和行業(yè)特點，維護(hù)公平公正的市場環(huán)境。尤其在一些新興領(lǐng)域，政府部門遠(yuǎn)不如行業(yè)企業(yè)所了解，所制定出來的規(guī)范性文件很可能與市場環(huán)境相脫節(jié)，造成阻礙市場良性發(fā)展的現(xiàn)象。此外，針對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)所面臨的法律問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點，建立一套具有針對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策制度體系，用以確保涉及大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律問題能有更詳細(xì)準(zhǔn)確的規(guī)范和約束。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法行為，提升社會監(jiān)督力度

行政執(zhí)法行為不規(guī)范，主要表現(xiàn)在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán)、過度執(zhí)法、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等方面。目前寧夏基層執(zhí)法隊伍力量較為薄弱，缺少綜合執(zhí)法人員、專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法人員，雖然采用了“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制和“三項制度”，但整體執(zhí)法水平還有待提升。深圳市的行政執(zhí)法行為規(guī)范措施就很值得借鑒。其一，提高行政檢查門檻，年初由各部門提報執(zhí)法檢查計劃，減少重復(fù)執(zhí)法、過多檢查、無謂檢查的現(xiàn)象，避免給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來不良影響。其二，明確執(zhí)法責(zé)任，合理劃分各部門的權(quán)責(zé)并設(shè)立清單，明確責(zé)任邊界，規(guī)范行政裁量范圍、種類，形成基本制度，避免多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。除了規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、過度執(zhí)法等現(xiàn)象外，還要提升社會監(jiān)督力度，通過社會監(jiān)督來進(jìn)一步保障公平公正。一方面，要建立起暢通的社會監(jiān)督反饋渠道，使行政權(quán)力能得到有效的監(jiān)督反饋。另一方面，要嚴(yán)格查處權(quán)力濫用行為，使權(quán)力能受到社會監(jiān)督的約束，保障企業(yè)合法經(jīng)營，保障企業(yè)能公平競爭。

（三）強(qiáng)化司法隊伍建設(shè)，提升司法保障能力

在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，會涉及復(fù)雜多樣的法律問題，大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐中尤為復(fù)雜。一方面，要充分保障企業(yè)生產(chǎn)要素，如融資所涉及的評估、征信、擔(dān)保方面的規(guī)章制度，土地利用中的出讓制度、規(guī)劃制度，園區(qū)扶持制度等。另一方面，要確保各類主體享有公平的、合法的司法保護(hù)，嚴(yán)格落實司法政策，強(qiáng)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，加大對制假售假、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、金融詐騙等的打擊力度，加快專利審查、商標(biāo)注冊辦理時限，加快企業(yè)維權(quán)處理速度。此外，還應(yīng)當(dāng)提高公共法律服務(wù)能力，建設(shè)和完善互聯(lián)網(wǎng)公共法律服務(wù)平臺，整合優(yōu)化公共法律服務(wù)資源，幫助企業(yè)有效識別規(guī)避風(fēng)險。例如針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，尤其是大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特征，建立法治體檢系統(tǒng)，通過法治體檢系統(tǒng)來對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、合同制訂、稅務(wù)規(guī)范、勞動爭議、資金籌措、行政許可等進(jìn)行解讀，幫助企業(yè)分析潛在的法律風(fēng)險問題。