土地儲備專項債券對地方政府融資的影響

于泉 沈陽市土地儲備服務(wù)中心

一、引言

為了有效促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，保證重點領(lǐng)域項目的完成，發(fā)放地方政府專項債券是必要的措施。在地方經(jīng)濟建設(shè)的過程中，為了為企業(yè)提供足夠的土地支持，土地儲備專項債券逐漸得到人們的重視。根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》的相關(guān)內(nèi)容可以知道，土地儲備專項債券制度已經(jīng)開始運行。

二、土地儲備專項債券簡述

（一）土地儲備

為了能夠有效利用我國有限的土地資源，并且對土地市場進行調(diào)控，土地儲備成了十分重要的部分，需要國土資源管理部門對土地進行開發(fā)、儲存或者供應(yīng)。土地儲備機構(gòu)要對土地儲備進行負責(zé)。另外，將國有建設(shè)用地合理地納入政府儲備，為后續(xù)的開發(fā)奠定良好的基礎(chǔ)，土地儲備機構(gòu)一方面需要充分了解土地利用年度計劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，另一方面也要知道國家的有關(guān)法律程序，合理地運用市場機制。最終，在投入市場的過程中需要政府維持這個過程的穩(wěn)定，保證建設(shè)用地順利地進行調(diào)控。

（二）土地專項債券

隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展邁入更高形態(tài)，土地儲備對宏觀經(jīng)濟的作用逐漸顯化。地方政府為貫徹落實國務(wù)院、黨中央的指示精神，進一步規(guī)范了政府專項債的資金走向，以抵押土地貸款的時代正式宣告結(jié)束。為降低區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險，解決土地儲備籌集難的問題，財政部、原國土資源部于2017年5月聯(lián)合提出發(fā)行土地儲備專項債券。作為一種市政收益?zhèn)?，土地儲備專項債券的發(fā)行既要立足于我國的基本國情，又要吸取各地投融資的經(jīng)驗與教訓(xùn)，充分發(fā)揮專項債的經(jīng)濟拉動作用。

（三）土地儲備專項債券發(fā)行的必要性

土地儲備專項債券既遵循債券市場發(fā)展的一般規(guī)律，同時又具有特殊性。這里的特殊性是指土地專項債券是為土地儲備“量身定制”的，資金流向主要用于舊城改造、保障性住房等項目，其目的在于規(guī)范土地儲備工作、防范違法違規(guī)舉債情況、為地方政府融資提供指引、細化跨部門合作的權(quán)責(zé)等。

1.有效規(guī)范土地儲備工作

對于土地儲備專項債券而言，與銀行貸款有明顯的區(qū)別，可以有效契合地方政府土地儲備工作的需求。在確定收益回報、額度期限的過程中，可以根據(jù)實際需要進行選擇，并且項目管理、發(fā)行對象也可以針對性地改變。這種模式能夠為地方政府提供較強的選擇權(quán)以及自主權(quán)，一般按本還息就已經(jīng)足夠了。這樣一來，可以有效規(guī)范土地儲備融資工作，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展也會更為穩(wěn)定。

2.有效防范違法違規(guī)舉債情況

對于有些地方政府而言，為了擴大自身利益或者簡化融資方式，一般在土地儲備專項債券發(fā)行之前就會選擇城投公司或者土地儲備機構(gòu)作為融資平臺，這種方式不一定會帶來嚴重的后果，但是由于存在違法違規(guī)變相舉債的現(xiàn)象，仍然在一定程度增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。所以，在對土地儲備專項債券規(guī)范后，相關(guān)資金就可以投入到位，一系列資金需求可以在土地儲備籌資方式調(diào)整后得到保障，同時能有效杜絕隨意挪用土地儲備資金的現(xiàn)象，違法違規(guī)舉債的現(xiàn)象也可以有效防范。

3.為地方政府融資提供指引

一些地方政府為了提高GDP通常會使用土地財政，但是土地需求量也會存在一定的變化，不同時間可能有明顯的區(qū)別，所以很容易出現(xiàn)土地儲備超前的現(xiàn)象，這在一定程度上不利于地方政府的債務(wù)處理。根據(jù)以往土地儲備債券發(fā)行的經(jīng)驗可以知道，如果土地儲備專項債券具有較強的盈利能力，或者有明顯的市場前景，那么得到許多人的青睞，反之則很難發(fā)行出去。根據(jù)這一特點，在土地儲備專項債券發(fā)行前，地方政府就應(yīng)當(dāng)及時對其價值進行考量，保證地方政府不會盲目進行投融資。

4.促進工作職責(zé)細化

土地儲備工作具有較高的系統(tǒng)性，涉及地方政府、自然資源管理局以及地方財政等多個職能部門。因此，加強部門聯(lián)動，做好權(quán)責(zé)劃分是保證土地征購、儲備、交易等流程有效、有序推進的基本前提與重要保障?！兜胤秸恋貎鋵ｍ梻芾磙k法（試行）》明確強調(diào)要清晰各級地方政府的任務(wù)與權(quán)利，發(fā)揮核心作用，規(guī)范土地儲備流程，細化實施方案。首先，要做好資金需要量測算、材料整理等準備工作，并通過反復(fù)測試，提高數(shù)據(jù)可靠性，保障資料真實、全面；其次，加強入庫儲備管理，保證儲備土地合規(guī)合法，同時要做好土地儲備的日常管理、資產(chǎn)評估等工作，建立健全土地儲備監(jiān)管體系，避免資金浪費、營私舞弊等問題；最后，在明確融資界限的基礎(chǔ)上，建立跨部門協(xié)作的長效管理機制，確保土地征收、土地存儲、土地流轉(zhuǎn)等有章可循、有法可依。

三、地方政府融資模式簡述

（一）融資模式概述

近些年來，我國分稅制度改革已經(jīng)有了不錯的成效，中央政府財力相較于過去也有明顯的增強，而“前人借債，后人還債”的現(xiàn)象卻經(jīng)常出現(xiàn)在地方政府中，不利于消除盲目舉債的問題。對于地方政府而言，為了有效行使政治職能，一般都無法避免大量的公共支出，而上述現(xiàn)象的出現(xiàn)也是由資金缺位引起的。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及國家相關(guān)政策的出臺，地方政府需要加入大量的資金來投資基礎(chǔ)建設(shè)，而在這個過程中新基建項目卻受到了資金短缺的限制。在這種情況下，以往經(jīng)常采用的資金，如國家撥款、財政收入等很難滿足目前的需求，所以地方政府必須要改變方式，以自身實際情況出發(fā)，尋求更為高效的融資模式，積極拓展政府的融資渠道，這樣才可以有效加強融資和抗風(fēng)險的能力，避免資金短缺問題出現(xiàn)在基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)中。實際上，我國當(dāng)前的經(jīng)濟仍然具有較強的活力，所以地方政府可以采用多元化的融資方式，最大程度提升融資質(zhì)量。

（二）融資模式種類

就目前來說，我國有兩種融資模式，一類為債權(quán)類融資，另一類為股權(quán)類融資。其中，債權(quán)類融資又有銀行貸款、銀團貸款、委托貸款、外國政府貸款以及國際金融機構(gòu)貸款這五種類別。其中，銀行貸款是現(xiàn)階段地方政府投融資平臺公司貸款的重要方式，占有重要的地位。不同于銀行貸款，銀團貸款一般會包含多家銀行的參與，其貸款業(yè)務(wù)也由多家銀行共同完成。在委托貸款中，資金提供者則是委托人，金融機構(gòu)通過委托人的委托進行放貸。對于外國政府貸款而言，其利率一般較低，呈現(xiàn)援助的特點。而國際金融機構(gòu)貸款同樣具有較低的利率，并且貸款期限遠超其他的貸款方式。另外，股權(quán)類融資是地方政府融資平臺建設(shè)的重要部分，一般需要篩選融資平臺或者將融資平臺包裝上市，這樣就可以募集大量的資金，有效緩解地方政府融資的問題。

四、不同時期的土地儲備資金制度對地方政府的影響以及政策調(diào)整

（一）專項債券制度出臺前的土地收儲狀況及政府風(fēng)險

在政府出臺《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》前，如果想要在前期開發(fā)土地收儲的話，那么就要投入許多資金，并且中后期的儲備管理同樣對資金有較高的要求。實際上，地方政府應(yīng)當(dāng)是征地的主體，而業(yè)務(wù)職能的行使需要土地儲備機構(gòu)來完成，但是由于政府缺乏足夠的資金支持，儲備機構(gòu)也就很難完成任務(wù)。為了獲得足夠的資金，儲備機構(gòu)可以抵押儲備土地給銀行。然而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)可以知道，由土地儲備融資得到的貸款的用途很單一，一般只可以在土地收儲上使用，而對城市基建擴張時不能使用這部分貸款。

在這種情況下，成立地方國有企業(yè)融資平臺成為許多地方政府解決融資問題的重要方式，可以有效架空儲備機構(gòu)，并且能夠花費較少的資金來獲得土地，利用發(fā)展投融資、城市建設(shè)的名義來進行貸款，這樣就可以完成許多工程項目。通常而言，地方財政可以作為這類貸款的擔(dān)保，如果地方財政負擔(dān)能力無法滿足貸款數(shù)額時，那么會進行發(fā)債、貸款的方式來解決這部分問題。這樣一來，很容易出現(xiàn)多種問題，一方面會增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，另一方面則很難對建設(shè)開發(fā)速度進行把控，若開發(fā)速度超過市場需求，那么就會出現(xiàn)泡沫，只要資金鏈出現(xiàn)斷裂，那么會引起一系列的社會問題。

（二）專項債券制度出臺后的政策調(diào)整趨勢

由上文敘述可知，一部分地方政府為了提高可用資金，一般會另行組建融資平臺，這種方式避開了土地儲備的部分，不利于隱性債務(wù)風(fēng)險的降低。在這種情況下，我國出臺了相關(guān)政策，對于土地儲備貸款做出了較為嚴格的限制，如果土地儲備機構(gòu)需要進行土地儲備融資，那么在籌集資金前應(yīng)當(dāng)發(fā)行地方政府債券。所以，除了發(fā)行省級土地儲備專項債券的方式外，無法通過其他方式來進行合法的融資。

根據(jù)財綜〔2016〕4號文《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》中的相關(guān)內(nèi)容可以知道，在政府完成儲備土地采購后，土地儲備機構(gòu)就可以進行必要的前期開發(fā)，同時還可以進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如土地平整、綠化、照明、供水、供電等。但是在實際實施的過程中，可能會出現(xiàn)一些問題，由于沒有完善的配套細則，在完成政府采購的工作后，一部分地方政府會以政府采購方式合法的將獲得的專項貸款注入地方國有企業(yè)，進而逐步分解獲得的資金，最終實現(xiàn)挪用的目的。

所以，國家出臺相關(guān)政策就是為了完善政策細則，促進土地儲備專項債的合理合法使用。在我國引發(fā)的財預(yù)〔2017〕87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》可以知道，在政府購買服務(wù)項目中，不能出現(xiàn)儲備土地前期開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，這在一定程度上表明了政府采購范疇中不包含儲備土地的前期開發(fā)，為了保證土地儲備資金的來、去方向更為明朗，應(yīng)當(dāng)停止探索土地收儲政府采購工作。隨著我國對于政府舉債融資重視程度的不斷加深，開始全方位規(guī)范政府支出責(zé)任事項，不論是政府購買服務(wù)、土地儲備融資還是 PPP、融資平臺等，都做出了嚴格的限制，通過這方面政策的有效實施，可以在執(zhí)行的角度上糾正政府融資政策?；诖耍胤秸膫鶆?wù)管理會更加科學(xué)、嚴格，變相融資的現(xiàn)象在地方政府中逐漸消失，粗放的地方債務(wù)也可以進行有效清理。

五、新形勢下改革調(diào)整土地儲備工作的建議

（一）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作框架調(diào)整

近些年來，我國金融信貸形勢逐漸收緊，并且政府融資政策也在趨于規(guī)范化，所以對資金籌集渠道進行改變是必要的措施。在土地儲備專項債券的發(fā)行中，地方政府扮演著主要角色，應(yīng)當(dāng)對專項債券有一個清晰且正確的認識，要將項目作為專項債券的基礎(chǔ)，如果對專項債券的認識仍然停留在借新還舊的層次上，那么很難維持專項債券的使用。為了更加科學(xué)合理的開展土地儲備工作，應(yīng)當(dāng)保證資金供給的充足，不論是在稅收結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集聚之間，還是土地供給和財政收入之間，都要將土地市場的價值充分發(fā)揮出來，這樣才可以最大限度地滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。

（二）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作的幾點建議

對于地方經(jīng)濟發(fā)展而言，土地儲備工作是十分重要的部分，對于地方經(jīng)濟發(fā)展有重要的意義。所以，良性互動是在金融市場中的重要內(nèi)容，有效降低土地儲備專項債的金融風(fēng)險有重要的意義。

首先，要對土地出讓工作進行完善，提升其質(zhì)量和效率。為了有效進行收儲資金和土地換代，應(yīng)當(dāng)對土地出讓收益做出良好的規(guī)劃，避免在這個過程中出現(xiàn)較高的風(fēng)險。其次，如果一部分土地存儲被政府購買項目已經(jīng)獲批，那么就要將融資模式及時轉(zhuǎn)變。最后，應(yīng)當(dāng)在實際工作中維持融資自求和項目收益的平衡穩(wěn)定。政府應(yīng)當(dāng)對償還資金來源進行合理設(shè)定，債券本金利息綜合不能超過政府性基金，這樣就可以有效避免出現(xiàn)債務(wù)償還危機。另外，要讓不同的部門、不同的人員參與進來，實現(xiàn)跨部門聯(lián)動。專項債券的管理是一個十分復(fù)雜的內(nèi)容，財政部門要針對其還款資金籌集和發(fā)行額度進行管理，國土資源部門要增大對于項目儲備供應(yīng)計劃的審核力度。而土地儲備機構(gòu)要做好事務(wù)性工作，完善信息匯總和項目管理等部門。在土地儲備工作中，地方政府應(yīng)當(dāng)認識到其重要性，了解各個部門的特點，增強各部門之間的合作，提高管理效率。

六、結(jié)語

綜上所述，地方經(jīng)濟的發(fā)展對于地方總體生產(chǎn)水平以及我國的經(jīng)濟發(fā)展有重要的意義，而在地方政府融資的過程中，土地儲備專項債券扮演著重要的角色。在實際工作中，應(yīng)當(dāng)深入了解政府融資和土地儲備專項債券的含義和特點，完善土地儲備資金制度、改革調(diào)整土地儲備工作，這樣才可以為政府融資提供有效幫助，促進地方經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展。