基于天津地鐵11號(hào)線對PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理模式的分析

錢滿年

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目;運(yùn)營模式;優(yōu)缺點(diǎn);維修模式

中圖分類號(hào) U231.92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）04-0087-03

0 引言

截至2020年底，國內(nèi)共有45個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營線路244條，運(yùn)營線路總長度達(dá)7 969.7 km[1]，位居世界第一。國家“十四五”規(guī)劃綱要中對軌道交通發(fā)展提出了新的戰(zhàn)略定位，各城市軌道交通規(guī)劃均作為地方“十四五”的重要部分，軌道交通市場前景廣闊。

2020年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》，要求積極有序推進(jìn)都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)[2]，這為市域城軌交通的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。截至2020年底，我國城軌交通運(yùn)營線路中市域快軌819.6 km，占比僅10.28%[3]，發(fā)展空間巨大。隨著城市軌道交通建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，傳統(tǒng)方式下政府主導(dǎo)投資、建設(shè)、運(yùn)營已經(jīng)出現(xiàn)較大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，陸續(xù)通過PPP模式解決軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營面臨資金問題。

對于興起的城市軌道交通PPP項(xiàng)目，最典型的運(yùn)營模式是將所屬線路委托給具備地鐵運(yùn)營實(shí)力和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的當(dāng)?shù)剀壍澜煌ㄟ\(yùn)營企業(yè)管理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，國內(nèi)先后有24個(gè)城市以PPP模式成功開通運(yùn)營了部分線路，解決了城市軌道交通建設(shè)資金緊張的問題，帶動(dòng)了運(yùn)營服務(wù)管理市場化競爭，有助于提升運(yùn)營效率。運(yùn)營模式從單一的市屬國有運(yùn)營公司運(yùn)營，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^PPP項(xiàng)目合作模式，由業(yè)主單位委托運(yùn)營，或與當(dāng)?shù)剡\(yùn)營企業(yè)合資運(yùn)營的新模式。不同的運(yùn)營模式，均在不同城市做出了不錯(cuò)的成績。

1 運(yùn)營模式介紹

目前國內(nèi)城市軌道交通運(yùn)營管理方式主要有有專業(yè)運(yùn)營公司、集團(tuán)公司（如地鐵集團(tuán)）、PPP模式下的社會(huì)投資人運(yùn)營三種管理方式。其中在PPP模式下的社會(huì)人運(yùn)營包括委托運(yùn)營、自主運(yùn)營和合資運(yùn)營三種模式。

1.1 委托運(yùn)營

將軌道交通運(yùn)營線路以委外承包的經(jīng)營方式，委托給在軌道交通地鐵運(yùn)營領(lǐng)域具備豐富經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營業(yè)績較好的成熟運(yùn)營公司。從組織機(jī)構(gòu)搭建、人員招聘、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、常態(tài)化運(yùn)營、安全與應(yīng)急管理等業(yè)務(wù)工作都由委外承包商承擔(dān)。項(xiàng)目委托方對被委托方各項(xiàng)運(yùn)營過程進(jìn)行監(jiān)督、考核，如對機(jī)構(gòu)設(shè)立的合理性、工作方案的有效性、運(yùn)營表現(xiàn)的合規(guī)性、規(guī)章制度的全面性、運(yùn)營成本的合理性等進(jìn)行管理及監(jiān)督。

1.2 自主運(yùn)營

成立自主管理的軌道交通運(yùn)營公司，自主搭建組織機(jī)構(gòu)，多渠道吸引軌道交通領(lǐng)域具備豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的人才，制定符合法律法規(guī)、行業(yè)發(fā)展要求的規(guī)章制度及工作方案，建立五湖四海融合發(fā)展的企業(yè)文化?？朔夹g(shù)經(jīng)驗(yàn)局限及可預(yù)見的困難，實(shí)現(xiàn)從無到有、從有到精的發(fā)展過程，最終達(dá)到自主運(yùn)營軌道交通線路能力。

1.3 合資成立運(yùn)營公司運(yùn)營

作為軌道交通地鐵線路的運(yùn)營責(zé)任主體，在沒有軌道交通地鐵運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)積累的情況下，在軌道交通領(lǐng)域選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)營業(yè)績良好、具有一定運(yùn)營規(guī)模的運(yùn)營單位，成立合資公司運(yùn)營軌道交通項(xiàng)目。逐步實(shí)現(xiàn)軌道運(yùn)營技術(shù)經(jīng)驗(yàn)及管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、吸收、轉(zhuǎn)化及應(yīng)用，為自主運(yùn)營培養(yǎng)人才、積累經(jīng)驗(yàn)。

2 運(yùn)營業(yè)務(wù)管理內(nèi)容

國內(nèi)城市軌道交通運(yùn)營模式出現(xiàn)了多元化，分析城市軌道交通既有線路運(yùn)營現(xiàn)狀，須充分考慮運(yùn)營管理職能與運(yùn)營籌備任務(wù)有序推進(jìn)，建設(shè)、運(yùn)營不脫節(jié)，運(yùn)營業(yè)務(wù)管理內(nèi)容總體含如下方面：

2.1 運(yùn)營組織類

運(yùn)營組織是指與乘客運(yùn)輸直接相關(guān)的業(yè)務(wù)，包括行車調(diào)度指揮、票務(wù)清分管理、乘務(wù)管理、站務(wù)管理、安保安檢管理等。

2.2 維護(hù)保障類

運(yùn)營設(shè)備設(shè)施維修維護(hù)保障作業(yè)是為運(yùn)營提供設(shè)備技術(shù)保障的工作，包括車輛、通信、信號(hào)、供電、機(jī)電、工務(wù)、房建各專業(yè)所轄設(shè)備的日常維護(hù)、故障維修、設(shè)備大修及更新改造等。

2.3 綜合技術(shù)類

主要包括各項(xiàng)專業(yè)技術(shù)和綜合管理工作。專業(yè)技術(shù)管理包括技術(shù)管理及質(zhì)量、安全、消防、綜治、委外監(jiān)督等專業(yè)業(yè)務(wù)[3]。綜合管理包括人力資源、行政、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、合約、采購管理等輔助性業(yè)務(wù)。

3 現(xiàn)有PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式案例

3.1 SPV公司自主運(yùn)營模式

3.1.1 北京地鐵4號(hào)線

北京地鐵4號(hào)線于2009年9月開通運(yùn)營，運(yùn)營公司為北京京港地鐵有限公司，京港地鐵是國內(nèi)首例以PPP模式運(yùn)作的成功案例。由北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、首創(chuàng)集團(tuán)和香港鐵路公司共同組建SPV項(xiàng)目公司[4]，運(yùn)營管理依靠香港地鐵的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)的管理理念，京港地鐵既是項(xiàng)目運(yùn)營的責(zé)任主體單位又是直接負(fù)責(zé)北京地鐵4號(hào)線運(yùn)營的實(shí)施單位。

3.1.2 杭州地鐵1號(hào)線

杭州地鐵1號(hào)線于2012年12月開通運(yùn)營，運(yùn)營公司為杭州杭港地鐵有限公司。杭港地鐵是由杭州地鐵集團(tuán)與香港鐵路公司共同組建的SPV項(xiàng)目公司，運(yùn)營管理依靠香港地鐵的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)的管理理念，杭港地鐵既是項(xiàng)目運(yùn)營的責(zé)任主體單位又是直接負(fù)責(zé)杭州地鐵1號(hào)線運(yùn)營的實(shí)施單位。

3.2 SPV公司委托運(yùn)營模式

3.2.1 北京地鐵大興機(jī)場線

北京地鐵大興新機(jī)場線于2019年10月開通運(yùn)營，運(yùn)營業(yè)主單位為北京城市鐵建軌道交通投資發(fā)展有限公司。北京地鐵大興新機(jī)場線委托北京軌道交通建設(shè)管理有限公司的全資子公司北京軌道運(yùn)營管理有限公司運(yùn)營。

3.2.2 成都地鐵17號(hào)線

成都地鐵17號(hào)線一期工程于2020年12月開通運(yùn)營，項(xiàng)目公司中交成都軌道交通投資建設(shè)有限公司委托成都軌道交通集團(tuán)有限公司（受托方）、成都地鐵運(yùn)營有限公司（實(shí)施方）開展具體客運(yùn)管理工作。委托范圍為17號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營范圍內(nèi)的運(yùn)營工作（不含非客運(yùn)業(yè)務(wù)工作）以及更新改造、大中修及追加投資工作。

4 天津地鐵11號(hào)線運(yùn)營管理模式對比分析

4.1 運(yùn)營模式對比

PPP模式下就委托運(yùn)營、合資運(yùn)營、自主運(yùn)營三種運(yùn)營模式優(yōu)缺點(diǎn)對比詳見：表1運(yùn)營模式優(yōu)缺點(diǎn)比較。

4.2 運(yùn)營管理特點(diǎn)分析

天津地鐵11號(hào)線一期工程及延伸工程運(yùn)營特點(diǎn)如下：

（1）屬于PPP項(xiàng)目，中國交建具有獨(dú)立自主的運(yùn)營管理權(quán)，有利于運(yùn)營機(jī)構(gòu)獨(dú)立、整體運(yùn)作。

（2）作為新建線路，獨(dú)立項(xiàng)目公司管理，沒有傳統(tǒng)運(yùn)營公司人員冗余、機(jī)構(gòu)臃腫、設(shè)備老舊等歷史包袱掣肘。

（3）隨著PPP模式的推廣，基建企業(yè)、軌道交通裝備制造企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)、咨詢公司等社會(huì)資本紛紛涌向軌道交通領(lǐng)域。天津市軌道交通有中國建筑、中國鐵建、中國中鐵、神州高鐵、中國中車等多家社會(huì)資本進(jìn)駐。在此情況下，運(yùn)營主體的多樣化，運(yùn)營模式及運(yùn)營管理要求不盡相同，運(yùn)營管理水平相互借鑒相互比較，有利于天津市軌道交通良性發(fā)展。

（4）中國交建在軌道交通領(lǐng)域市場份額較“兩鐵”（中國鐵建、中國中鐵）等建筑央企還有一定差距，亟須集中力量將軌道交通運(yùn)營產(chǎn)業(yè)打造成主要業(yè)務(wù)板塊之一，提升運(yùn)營管理優(yōu)勢，補(bǔ)齊投資競爭運(yùn)營短板。

（5）中國交建在天津市場具備3號(hào)線、11號(hào)線多線運(yùn)營的條件，隨著其他項(xiàng)目的開發(fā)，可形成網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的有利局面。對于實(shí)現(xiàn)規(guī)模運(yùn)營優(yōu)勢、培育維護(hù)保障自營體系、集約統(tǒng)配人力資源及物料備件，獲得商業(yè)經(jīng)營資源區(qū)域定價(jià)優(yōu)勢，擺脫建筑央企同質(zhì)化競爭，破解運(yùn)營期收益難題，以專業(yè)化、規(guī)?；窂綄?shí)現(xiàn)低成本競爭、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

綜上分析，建議中國交建在天津整合運(yùn)營資源，天津地鐵11號(hào)線一期工程及延伸工程由自主運(yùn)營。

4.3 維修維護(hù)模式分析

地鐵維修維護(hù)主要包括車輛的日常修理、土建維修、設(shè)備維修、車輛架大修四部分。維護(hù)模式分為委外維修、自主維修兩大類。采用何種維護(hù)模式需根據(jù)企業(yè)特點(diǎn)來進(jìn)行確定，此外，隨著城市軌道交通工程的快速發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營后，維護(hù)模式逐漸由自主維修向委外維修轉(zhuǎn)變。

4.3.1 自主維修模式

自主維修模式是軌道交通運(yùn)營單位按專業(yè)進(jìn)行分工，成立不同的“段”“室”“分公司”等，立足“全過程、全覆蓋”的管理機(jī)制和理念，組織自己的維修力量，負(fù)責(zé)所有設(shè)備的維修。例如，北京地鐵為典型的自主維修模式，運(yùn)營線路所有設(shè)備均由總公司下設(shè)的專業(yè)公司負(fù)責(zé)。

4.3.2 委外維修模式

委外維修模式是由外部專業(yè)維保公司負(fù)責(zé)日常維護(hù)保養(yǎng)、故障維修工作，維保公司配備設(shè)備及操作人員、技術(shù)人員等，運(yùn)營單位配備必要的質(zhì)量驗(yàn)收及日常管理人員。

結(jié)合天津地鐵現(xiàn)有運(yùn)營線路維修管理經(jīng)驗(yàn)，天津地鐵11號(hào)線一期工程及延伸工程初期運(yùn)營各維修專業(yè)設(shè)施設(shè)備建議采用“自主+委外”相結(jié)合的維修模式。車輛、信號(hào)等核心設(shè)備系統(tǒng)建議采用自主維修模式，部分勞務(wù)可委外;電梯和扶梯設(shè)備的周期性保養(yǎng)維護(hù)、消防設(shè)備定期檢測、土建、軌道、AFC等機(jī)電設(shè)備建議采用委外維修模式。

5 結(jié)語

該文通過調(diào)研國內(nèi)已運(yùn)營的部分PPP項(xiàng)目情況，比較運(yùn)營模式優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合中國交建戰(zhàn)略部署和天津地鐵11號(hào)線項(xiàng)目特點(diǎn)分析，建議天津地鐵11號(hào)線一期工程及延伸工程由自主運(yùn)營，各維修專業(yè)設(shè)施設(shè)備建議采用“自主+委外”相結(jié)合的維修模式。隨著項(xiàng)目的深入推進(jìn)及運(yùn)營工作的具體實(shí)施，將對分析不足之處進(jìn)行進(jìn)一步研究、完善。

參考文獻(xiàn)

[1]中國城市軌道交通協(xié)會(huì). 城市軌道交通2020年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告[R]. 北京， 2020.

[2]關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見. 國辦函〔2020〕116號(hào)[S].

[3]顏景林. 城市軌道交通運(yùn)營管理[M]. 成都：西南交通大學(xué)出版社， 2014： 54-65.

[4]尹貽林， 尹曉璐. 北京地鐵4號(hào)線PPP建設(shè)模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[J]. 鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)， 2013（10）： 6-10+36.

2910501705213