生態(tài)治理現(xiàn)代化視域下洱海生態(tài)治理的路徑探析

和雅迪，李 鋼

（大理大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 大理 671003）

美麗的洱海是云南省的第二大高原湖泊，是白族人民的“母親湖”，素有“高原明珠”之稱。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、城市人口迅速增多和酒店客?？焖僭黾颖尘跋拢I(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染等日益嚴(yán)重，洱海面臨著前所未有的生態(tài)危機(jī)。1989年《云南省大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》頒布，黨和政府開始對洱海進(jìn)行保護(hù)治理。特別是2015 年，習(xí)近平總書記視察大理時(shí)指示“一定要把洱海保護(hù)好”，洱海生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理踏上新征程，保護(hù)力度不斷加大，初步遏制住洱海生態(tài)進(jìn)一步惡化的勢頭。但是要完全恢復(fù)洱海的良好生態(tài)環(huán)境，并走上可持續(xù)性發(fā)展的軌道，破解洱海治理面臨的困境，還必須以習(xí)近平“生態(tài)文明”思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，加快推進(jìn)洱海生態(tài)治理的現(xiàn)代化。

一、生態(tài)治理現(xiàn)代化的概念及內(nèi)涵

黨的“十八”以后，黨中央以前所未有的力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體戰(zhàn)略框架和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，積極推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。習(xí)近平總書記說：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是指黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面的能力?！雹倭?xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91頁。所以，國家治理是一套涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)“五位一體”的完整制度體系，而生態(tài)治理則是國家治理體系中不可缺少的重要內(nèi)容。2018年在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平進(jìn)一步指出，要加快構(gòu)建“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。”②習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第366頁。由此可見，生態(tài)治理體系和治理能力也是生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，并鑲嵌于新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的實(shí)踐中。

生態(tài)治理現(xiàn)代化理論產(chǎn)生于20 世紀(jì)80 年代，是西方為了擺脫工業(yè)對環(huán)境的污染，應(yīng)對生態(tài)危機(jī)，解決工業(yè)化帶來的一系列生態(tài)環(huán)境問題及探索后工業(yè)化時(shí)代的可持續(xù)發(fā)展之路而形成的理論共識(shí)。生態(tài)治理現(xiàn)代化從狹義上說就是指運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理，通過一些工程技術(shù)手段，對影響生態(tài)的有害生物（譬如藍(lán)藻）與資源進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)，對一些被破壞的資源與環(huán)境（譬如濕地、灘涂）進(jìn)行修復(fù)和對污染源進(jìn)行防治的實(shí)踐活動(dòng)。廣義的生態(tài)治理現(xiàn)代化主要是指生態(tài)治理制度體系、治理方式、治理機(jī)制的構(gòu)建和對各個(gè)參與主體的思想建設(shè)、行為習(xí)慣塑造等多個(gè)方面建設(shè)的全過程。①參見李臻：《國家治理現(xiàn)代化背景下生態(tài)治理現(xiàn)代化的路徑探析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2018年第5期。從內(nèi)容上說，生態(tài)治理現(xiàn)代化包含生態(tài)治理體系現(xiàn)代化和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化兩部分。前者是前提和基礎(chǔ)，后者則是表現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)；兩者互為依存，是同一問題的兩個(gè)方面。②參見劉建偉：《國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的概念、必要性及對策研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第9期。其核心是生態(tài)治理體系現(xiàn)代化，生態(tài)治理體系是否健全、完善從根本上決定了生態(tài)治理能力的強(qiáng)弱，生態(tài)治理能力的強(qiáng)弱又反過來影響生態(tài)治理體系功能的發(fā)揮。生態(tài)治理能力可以看成是各治理主體能力的集合體，也就是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民生態(tài)治理能力的集合體。

在當(dāng)前，提出洱海生態(tài)治理現(xiàn)代化這一命題，就是對洱海生態(tài)危機(jī)及困境的回應(yīng)；就是借鑒國內(nèi)外生態(tài)現(xiàn)代化理論破解洱海生態(tài)治理面臨的問題和挑戰(zhàn)。這是對洱海30 多年生態(tài)治理認(rèn)識(shí)的深化，是破解洱海生態(tài)危機(jī)的獨(dú)特視角。一方面要通過調(diào)整洱海保護(hù)的相關(guān)制度、政策框架，達(dá)到對生態(tài)現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的有效管理，實(shí)現(xiàn)政府和全社會(huì)生態(tài)治理能力和治理水平的提升；另一方面就是通過重構(gòu)、完善洱海生態(tài)治理的法律體系和制度體系，達(dá)成多個(gè)層次、多種形式的多元治理協(xié)調(diào)機(jī)制，并讓生態(tài)公平、生態(tài)民主等理念逐步落實(shí)到洱海生態(tài)治理實(shí)踐中，達(dá)到治理主體、治理理念、治理方式和公民行為習(xí)慣等方面的全面現(xiàn)代化，使綠色理念深深植根于每個(gè)公民的心里，使之養(yǎng)成綠色的生產(chǎn)、生活習(xí)慣和行為方式，從而實(shí)現(xiàn)從“以湖治湖”向“生態(tài)之治”轉(zhuǎn)變，從“保護(hù)為主”向“防治結(jié)合”轉(zhuǎn)變，從“政府為主”向“全民共治”的歷史性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)洱海生態(tài)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

二、洱海生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)及面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）洱海生態(tài)環(huán)境治理的成效及經(jīng)驗(yàn)

古往今來，繁衍生長在洱海流域的白族人民，為了生存和發(fā)展對洱海進(jìn)行不斷開發(fā)和治理，但主要是對洱海水患、入湖河道和出水口進(jìn)行疏通。中華人民共和國成立后，人民政府逐步將洱海治理與保護(hù)提上議事日程。20世紀(jì)90年代起，洱海生態(tài)治理活動(dòng)開始上升到制度和規(guī)劃層面，正式拉開了洱海生態(tài)治理的序幕。1989年，云南省人大常委會(huì)頒布了《云南省大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）等一系列法律法規(guī)，投入了大量資金，通過20 個(gè)大項(xiàng)49 個(gè)子項(xiàng)目工程對洱海生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行治理修復(fù)。1996 年9 月22 日，大理州人民政府發(fā)布《關(guān)于取消洱海機(jī)動(dòng)漁船動(dòng)力設(shè)施和網(wǎng)箱養(yǎng)魚的通知》，提出要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)洱海，實(shí)施了“雙取消”（取消網(wǎng)箱養(yǎng)魚、取消機(jī)動(dòng)船）、“三退三還”（退塘還湖、退耕還林、退房還濕）和“三禁”（禁磷、禁白、禁牧）等洱海生態(tài)環(huán)境治理工程。1996 年至1997 年，取消全部網(wǎng)箱養(yǎng)魚，共計(jì)11180 箱；取消全部機(jī)動(dòng)漁船，共計(jì)2574 艘。2001 年，對1965.68 米內(nèi)的灘地實(shí)施“三退三還”，共計(jì)退出灘地12334.98 畝（其中退還林地7274.52畝；退塘還湖4324.84畝；退房還濕648.36 畝）。同時(shí)，關(guān)閉、搬遷或治理了云南人造纖維廠、滇西紡織印染廠、大理州水泥廠和大理啤酒廠等一批污染大戶，有效控制了工業(yè)三廢對洱海的污染。2002年，大漁田污水處理廠（一期）投產(chǎn)，日處理污水5.4 萬立方，對下關(guān)和古城片區(qū)的生活污水統(tǒng)一收集處理。隨著洱海生態(tài)治理步伐不斷推進(jìn)，洱海生態(tài)治理各項(xiàng)制度體系、體制和機(jī)制日臻完善，洱海生態(tài)環(huán)境治理取得了初步成效。但是，這一時(shí)期的治理主要還是停留在“以湖治湖”的思路上，治理的制度體系不夠健全，系統(tǒng)性不強(qiáng)，現(xiàn)代化治理水平不高，未能根本扭轉(zhuǎn)洱海水質(zhì)惡化的勢頭。

2015年，習(xí)近平總書記視察洱海，洱海保護(hù)治理正式進(jìn)入到治理現(xiàn)代化的全新階段。大理州、市政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要指示，從中華民族的長遠(yuǎn)利益考慮洱海的永續(xù)利用問題，著力補(bǔ)齊生態(tài)文明建設(shè)短板，加大對洱海生態(tài)治理的力度，對流域污染、水資源利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整。以開發(fā)建設(shè)有序、減輕污染和改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，從2015 年4 月開始，快速啟動(dòng)了“三禁四推”“五項(xiàng)整治”“六大工程”“七大行動(dòng)”“八大攻堅(jiān)戰(zhàn)”等一系列舉措，從工程技術(shù)治理入手，全面構(gòu)建洱海生態(tài)治理的制度體系和治理機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴(yán)守洱海生態(tài)保護(hù)紅線，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)洱海。同時(shí)，通過“三線”劃定重新構(gòu)建洱海建設(shè)發(fā)展的空間布局，通過“小手拉大手”“洱海保護(hù)月”等生態(tài)教育活動(dòng)，讓多元共治、生態(tài)正義、生態(tài)民主等先進(jìn)治理理念逐步滲透到洱海生態(tài)治理實(shí)踐中，全力推動(dòng)洱海流域向綠色生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變，許多做法和經(jīng)驗(yàn)被上級(jí)有關(guān)部門作為典型向全國推廣學(xué)習(xí)。

1.依法治理是抓手

完備的法律制度是洱海生態(tài)治理的抓手。大理州人大常委會(huì)大力推進(jìn)環(huán)境立法，不斷完善環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范體系。1989年，《條例》正式頒布實(shí)施，根據(jù)《條例》精神，大理州人大又制定了《云南省大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《濕地保護(hù)條例》《水資源保護(hù)管理?xiàng)l例》等11 個(gè)地方性法規(guī)；建立起洱海取水許可、年度封湖禁漁和人工放流及漁業(yè)生產(chǎn)捕撈許可等制度，形成了較為完善的洱海生態(tài)治理制度體系，構(gòu)建了富有大理特色、系統(tǒng)較為完備的洱海保護(hù)法規(guī)體系，使洱海生態(tài)治理納入法治軌道，并為洱海生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化提供了法律基礎(chǔ)。

2.循法自然是前提

對洱海生態(tài)危機(jī)規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)是治理的前提。隨著洱海生態(tài)治理實(shí)踐的不斷深入，人們對洱海生態(tài)治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷提高，逐步凝練和總結(jié)出“洱海清，大理興”“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)洱?！钡纫幌盗邢冗M(jìn)的治理理念，大理州政府循法洱海生態(tài)發(fā)展的自然規(guī)律，統(tǒng)籌謀劃洱海與蒼山、海東與海西、上游與下游、山水林湖草之間的相互依存關(guān)系，徹底跳出“就洱海治洱?！钡睦纤悸?，用系統(tǒng)的思維方式推進(jìn)洱海生態(tài)治理體系建設(shè)。同時(shí)，依靠上海交通大學(xué)、華中師范大學(xué)等科研單位、院所，加大對洱海治理現(xiàn)代化的科學(xué)研究，對洱海富營養(yǎng)化機(jī)理、藍(lán)藻生長和暴發(fā)規(guī)律進(jìn)行科學(xué)分析，加大研發(fā)和引進(jìn)水體及自然生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵技術(shù)及應(yīng)用。

3.科學(xué)規(guī)劃是條件

2017 年12 月，國家發(fā)改委批復(fù)了《云南省洱海流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，洱海被納入第一批流域水環(huán)境綜合治理和可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)。由中國環(huán)境科學(xué)研究院牽頭，中科院水生生物研究所、上海交通大學(xué)等14家單位編制的《洱海保護(hù)治理規(guī)劃（2018—2035）》頒布；科學(xué)編制了《洱海流域空間規(guī)劃》和餐飲客棧、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列專項(xiàng)規(guī)劃；積極推進(jìn)洱海保護(hù)治理“三線”劃定工作，重新劃定了洱海流域水生態(tài)保護(hù)區(qū)、核心區(qū)，重新劃定洱海生態(tài)保護(hù)的“紅線”，不斷優(yōu)化洱海流域生產(chǎn)、生活空間和生態(tài)空間布局，嚴(yán)格整治違章建筑和違規(guī)經(jīng)營。

4.全面控污為目標(biāo)

從長期監(jiān)測情況看，導(dǎo)致洱海污染的原因是總氮超標(biāo)。而導(dǎo)致總氮超標(biāo)的原因是生產(chǎn)生活污水排放、流域種養(yǎng)殖污染、旅游賓館排放不合格及湖濱帶和濕地遭到破壞等使湖水自凈能力下降。2008年以來，大理州通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制污染源，建設(shè)環(huán)湖截污工程，集中處理城鄉(xiāng)生活污水和恢復(fù)湖濱帶濕地等重大工程措施，全力推進(jìn)截污、治污工程體系建設(shè)。2018年6月，環(huán)洱海4503公里的排污管網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)閉合并正常運(yùn)行，構(gòu)建了“從農(nóng)戶到村鎮(zhèn)、收集到處理、尾水排放利用、濕地深度凈化”的生活污水收集處理體系，完成環(huán)湖截污、治污流域全覆蓋，流域“兩污”基本實(shí)現(xiàn)全收集、全處理，污水收集處理率由原來的50%提高到96%，有效控制了洱海的面源污染。

5.行政問責(zé)是手段

嚴(yán)格實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，逐級(jí)簽訂洱海生態(tài)治理目標(biāo)責(zé)任書。建立起了州、市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和農(nóng)戶（黨員）五級(jí)責(zé)任制；構(gòu)建起河長、段長、片長、村民和管理員的“五級(jí)網(wǎng)格化”管理責(zé)任制，將責(zé)任制落實(shí)到每一個(gè)角落，不留盲區(qū)死角；推行“黨建+洱海保護(hù)”的工作模式，發(fā)揮黨員在洱海保護(hù)治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，把洱海保護(hù)治理工作列為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績效考核目標(biāo)，以嚴(yán)厲措施保護(hù)好白族人民的“母親湖”。

通過多年不斷的實(shí)踐探索，如今洱海生態(tài)治理的理念更加明晰；治理的制度體系和運(yùn)行機(jī)制日趨完善；環(huán)洱海排污系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)閉合；許多洱海濕地得到修復(fù)，洱海生態(tài)廊道全面建成；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展；洱海生態(tài)治理的現(xiàn)代化水平顯著提升，洱海保護(hù)治理取得了階段性成效；洱海從富營養(yǎng)化狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袪I養(yǎng)化狀態(tài)，洱海保護(hù)從搶救性治理階段轉(zhuǎn)入保護(hù)性治理和生態(tài)修復(fù)階段，實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)折。洱海水質(zhì)下滑趨勢基本得到遏制，總體穩(wěn)定保持在Ⅲ類，2020年全湖水質(zhì)實(shí)現(xiàn)7個(gè)月Ⅱ類，國控?cái)嗝嫠|(zhì)評(píng)價(jià)為“優(yōu)”；“十三五”期間，洱海全湖水質(zhì)實(shí)現(xiàn)32 個(gè)月Ⅱ類，未發(fā)生規(guī)模化藍(lán)藻，圓滿完成“十三五”規(guī)劃的水質(zhì)目標(biāo)；洱海水生態(tài)系統(tǒng)重建恢復(fù)取得積極進(jìn)展，湖區(qū)沉水植被面積恢復(fù)到34 平方公里，湖體年均透明度上升到2.14 米，一度消失的“水質(zhì)風(fēng)向標(biāo)”海菜花又重現(xiàn)洱海?？傊?，初步實(shí)現(xiàn)從“保護(hù)為主”向“防治結(jié)合”“政府主導(dǎo)為主”向“全民共治”“一湖之治”向“生態(tài)之治”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。

（二）洱海生態(tài)治理面臨的主要挑戰(zhàn)

湖泊治理是世界性的難題，洱海的保護(hù)治理取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效，但仍然還面臨諸多挑戰(zhàn)和困難。這些挑戰(zhàn)既有發(fā)展中的問題，也有自然條件的因素。也正是這些問題，決定了洱海生態(tài)治理現(xiàn)代化的過程將是長期且漫長的。

1.生態(tài)文明理念有待提高

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。從宏觀看通過多年的努力，生態(tài)文明理念逐步在洱海治理中得到落實(shí)，“洱海清，大理興”的口號(hào)已家喻戶曉；但生態(tài)文明理念還沒有完全滲透到每一個(gè)人的心底，綠色生產(chǎn)、生活方式還沒有完全成為每一個(gè)人的自覺行為。企業(yè)自覺采用節(jié)能減排技術(shù)的內(nèi)在動(dòng)力不足，居民身體力行踐行綠色生活方式的意識(shí)不夠，改變不良生活方式和行為習(xí)慣的行動(dòng)還須努力。如“三禁”活動(dòng)開展了多年，但使用白色污染的塑料袋等行為屢禁不止，這充分反映出銷售者和使用者的環(huán)保意識(shí)都還欠缺。

2.制度待完善，執(zhí)行力待加強(qiáng)

《條例》等環(huán)境治理法規(guī)在洱海生態(tài)治理中發(fā)揮著積極作用，但由于各種主客觀原因，一些法規(guī)立法不夠科學(xué)，立法質(zhì)量不高。如洱海流域內(nèi)的各個(gè)村寨隨意攔截蒼山溪水，村民隨意將土地租借給外地商人開發(fā)酒店客棧，這些都和與洱海生態(tài)密切相關(guān)的土地資源、水資源從產(chǎn)權(quán)到開發(fā)、從規(guī)劃到使用、從使用到管理等方面的制度不健全和執(zhí)法不嚴(yán)有關(guān)。此外，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然存在。如2016 年8 月28日，央視《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道的“大理市鳳儀鎮(zhèn)龍王廟箐毀林采石采砂，破壞生態(tài)環(huán)境”事件就是由于監(jiān)管缺位、執(zhí)法不嚴(yán)，瑞澤建材廠等企業(yè)在未辦理環(huán)保等手續(xù)的情況下擅自恢復(fù)生產(chǎn)所導(dǎo)致的。上述種種現(xiàn)象，究其根本原因就在于生態(tài)治理的各種管理制度和法律制度不夠完善。

3.多元共治格局尚未形成

長期以來，洱海生態(tài)治理工作的基本模式是以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、非政府組織和公眾參與。因此，洱海生態(tài)治理表現(xiàn)出政府熱、民間冷的現(xiàn)象，社會(huì)組織、非政府組織和個(gè)人參與洱海治理的自覺性不高，生態(tài)治理意識(shí)不強(qiáng)；全民參與、多元共治的相關(guān)制度和平臺(tái)建設(shè)依然滯后；責(zé)任明晰、多元共治的格局尚未完全形成；部分區(qū)域出現(xiàn)邊污染邊治理、邊治理邊染污的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了治理效率。

4.市場的基礎(chǔ)性作用有待加強(qiáng)

在洱海生態(tài)治理過程中，市場無疑是一個(gè)重要機(jī)制，但洱海生態(tài)治理基本上還處于主要依靠行政手段進(jìn)行治理，市場在治理中的作用難以充分發(fā)揮。究其原因就是洱海治理的市場機(jī)制還未健全，未發(fā)揮出市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。主要表現(xiàn)在：一些資源性的產(chǎn)品定價(jià)過低，存在過度消費(fèi)的現(xiàn)象，部分企業(yè)打著“綠色”產(chǎn)品的噱頭“掛羊頭賣狗肉”，嚴(yán)重?cái)_亂了市場正常秩序；洱海資源補(bǔ)償交換機(jī)制不健全，節(jié)能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)和水權(quán)等交易制度還未健全，缺乏通過市場機(jī)制調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)綠色發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制；通過稅收、銀行優(yōu)惠貸款等手段鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)、創(chuàng)新治理技術(shù)，參與治理生態(tài)的激勵(lì)機(jī)制還不完善。

5.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨

工業(yè)污染、農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)面源污染是造成洱海環(huán)境污染的主要源頭，要堵住這些污染源，最根本的方法是優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。洱海流域處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然以自然經(jīng)濟(jì)、旅游酒店服務(wù)和房地產(chǎn)為主。這些年雖然政府已經(jīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，但調(diào)整還遠(yuǎn)未結(jié)束。一是過分依賴房地產(chǎn)。由于洱海流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，城市化已超過洱海流域水環(huán)境的承載能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2013 年到2017年，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、海東地區(qū)的建設(shè)用地就增加了3倍；2009年到2017年，大理鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)擴(kuò)張了40%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境承載力的上限。①參見中國環(huán)境科學(xué)研究院，云南省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院：《洱海保護(hù)治理規(guī)劃（2018—2035）》，2020年5月，第71頁。二是在城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局中需要進(jìn)一步統(tǒng)籌。沿湖開發(fā)、沿湖布局，許多開發(fā)項(xiàng)目以追求經(jīng)濟(jì)利益為主，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施配套不健全；部分建設(shè)用地的空間分布不合理，形成了環(huán)湖造城的空間格局，大大壓縮了湖濱生態(tài)空間，使得流域空間開發(fā)與洱海保護(hù)之間的矛盾加劇。三是洱海流域長期以來以種植大蒜、蔬菜和奶牛養(yǎng)殖為主，過度依賴高農(nóng)藥、高化肥，沿湖旅游客棧過度開發(fā)，造成農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染嚴(yán)重。四是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，以往在生態(tài)治理中存在重城市輕農(nóng)村現(xiàn)象。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，對生產(chǎn)、生活廢物的處理能力低下，污染治理中存在重點(diǎn)源、輕面源的現(xiàn)象。五是隨著農(nóng)村消費(fèi)水平的提升，洱海流域農(nóng)村出現(xiàn)盲目消費(fèi)、過度消費(fèi)。盲目攀比現(xiàn)象嚴(yán)重，占用耕地、灘涂亂蓋亂建，綠色消費(fèi)觀念還未完全普及。

6.環(huán)湖治污體系運(yùn)營保障困難

截污治污、濕地庫塘等一系列環(huán)湖工程投入運(yùn)營后，由于運(yùn)行的周期較短，受時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的限制，與其相配套的“建管用”一體化的管理運(yùn)營模式還未形成。再加上整套體系運(yùn)營下來需要耗費(fèi)大量的資金，對于ppp 項(xiàng)目，每年需要支付大量的費(fèi)用來維持項(xiàng)目運(yùn)行、污水處理、藻水分離處理、垃圾收集處理和濕地租用等，這些費(fèi)用加起來大概在15.77億元左右，因此，工程體系穩(wěn)定運(yùn)行的保障難度非常大。

三、生態(tài)治理現(xiàn)代化視域下洱海生態(tài)環(huán)境治理的路徑

生態(tài)興，則文明興。要破解洱海生態(tài)環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)和困難，就必須在習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想指導(dǎo)下，不斷推進(jìn)洱海生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。

（一）嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法

30多年來洱海治理的實(shí)踐證明：脫離嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的法治環(huán)境，再好的法律也會(huì)成為廢紙，辛辛苦苦建立起來的法律體系將名存實(shí)亡。雖然《條例》等環(huán)境法規(guī)在洱海生態(tài)治理中發(fā)揮了重要作用，但嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法仍然是洱海環(huán)境治理中的短板，違反《條例》的事件屢屢發(fā)生，正所謂“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷?xí)近平總書記引用培根的話指出：“一次不公平的審判，其惡果甚至超過了十次犯罪。”①中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問答》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2021年，第174頁。如果說《條例》是核心的法律體系，實(shí)現(xiàn)了洱海治理有法可依，那么，有法必依才是洱海生態(tài)治理能力的真正實(shí)現(xiàn)。因此，必須下大力氣補(bǔ)齊洱海生態(tài)治理現(xiàn)代化中執(zhí)法不嚴(yán)這一短板，實(shí)現(xiàn)洱海生態(tài)治理從人治到法治的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

（二）全民參與，多元共治

世界各國的生態(tài)治理實(shí)踐證明，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力來自全民參與、多元共治。政府作為生態(tài)治理的主要政策供給者，應(yīng)秉承生態(tài)文明的理念，通過法制化、市場化的制度保護(hù)人民的生態(tài)安全和利益，彌補(bǔ)“市場失靈”的不足，彰顯法律的權(quán)威，發(fā)揮監(jiān)督的主體作用。洱海沿湖企業(yè)特別是賓館、飯店等，要主動(dòng)調(diào)整自己的生產(chǎn)模式和優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，遵守國家排放標(biāo)準(zhǔn)，采用先進(jìn)技術(shù)，使用節(jié)能產(chǎn)品，減少污染和排放，發(fā)揮企業(yè)的自我監(jiān)督作用；公眾應(yīng)當(dāng)掌握生態(tài)文明知識(shí)，在日常生活中做出有利于生態(tài)文明的行為選擇；社會(huì)組織作為政府和公眾之間的黏合劑，要發(fā)揮傳播生態(tài)文明的動(dòng)員作用，協(xié)助政府解決不同主體間的利益沖突，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮各主體間相互協(xié)同的治理作用。

（三）普及生態(tài)文化，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)

洱海生態(tài)治理的根本動(dòng)力源于全民參與，全民參與的動(dòng)力則是源于公眾生態(tài)意識(shí)的普遍提高和生態(tài)精神的養(yǎng)成，而公眾生態(tài)意識(shí)的形成需要持續(xù)的生態(tài)教育和激勵(lì)。在這方面新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。政府應(yīng)該通過立法，鼓勵(lì)將環(huán)境教育列入學(xué)校課程，每年定期舉辦“清潔綠化周”公益活動(dòng)；鼓勵(lì)企業(yè)、公眾和社會(huì)組織（學(xué)校、環(huán)保團(tuán)體）參加公益環(huán)保活動(dòng)，鼓勵(lì)在學(xué)校成立環(huán)保俱樂部、設(shè)立環(huán)保大使等；持續(xù)開展“愛國衛(wèi)生七個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)”，以及“1助1”“1幫5”“小手拉大手”“洱海保護(hù)月”“三清潔”等系列活動(dòng)。這樣能普及生態(tài)文化，培養(yǎng)公民的生態(tài)文明意識(shí)，從而提高全民主動(dòng)參與生態(tài)治理實(shí)踐的道德自覺，為建設(shè)完善的洱海生態(tài)治理體系提供文化支撐。

（四）開拓創(chuàng)新，推動(dòng)治理方式多元化

一是進(jìn)一步完善洱海生態(tài)治理的法律制度體系，并利用多種途徑、多種方式宣傳《條例》精神，提高各個(gè)治理主體自覺遵守《條例》的法治意識(shí)，發(fā)揮“規(guī)則之治”的作用；二是發(fā)揮“市場之治”功能，建立健全洱海生態(tài)治理的市場體系，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿在洱海生態(tài)治理中的基礎(chǔ)性作用；三是積極倡導(dǎo)“文化之治”，充分發(fā)揮白族人民熱愛自然，與自然和諧相處的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過人心教化、潤物細(xì)無聲的方式，把先進(jìn)的生態(tài)理念植根于生態(tài)治理體系之中，并內(nèi)化于人們內(nèi)心深處，轉(zhuǎn)化為保護(hù)洱海生態(tài)環(huán)境的道德自覺，形成健康消費(fèi)和愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣；四是注重現(xiàn)代清潔技術(shù)在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用，不斷提高洱海生態(tài)治理的效率和效果，特別是要加快“數(shù)字洱?！钡钠脚_(tái)建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)為洱海治理提供技術(shù)支撐，發(fā)揮“科技之治”的威力。

（五）依托資源優(yōu)勢，走綠色發(fā)展之路

大理州最大的優(yōu)勢是生態(tài)優(yōu)勢，最核心的生態(tài)就是蒼山和洱海，最根本的任務(wù)是加快發(fā)展。保護(hù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者如何協(xié)調(diào)一致，怎樣能把“綠水青山”轉(zhuǎn)變成“金山銀山”，筆者認(rèn)為：一是要下決心調(diào)整和升級(jí)洱海流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力打造綠色能源、綠色食品和健康生活目的地“三張牌”，守護(hù)好大理的藍(lán)天白云、綠水青山和良田沃土；二是按照“田園城市、美麗鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)一體”的新思路，依據(jù)以水定城、以水定人及以水定產(chǎn)方針，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重新規(guī)劃洱海流域的空間布局，轉(zhuǎn)變環(huán)湖布局和環(huán)湖開發(fā)的舊發(fā)展模式；三是抓住大理的區(qū)位優(yōu)勢和教育資源、醫(yī)療資源優(yōu)勢，把大理打造為滇西教育發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生中心，輻射西藏、滇西甚至南亞和東南亞地區(qū)；四是抓住滇西旅游大環(huán)線建設(shè)的機(jī)遇，按照“全域整合、全景打造、全業(yè)融合”的發(fā)展思路，推動(dòng)洱海核心區(qū)向全域旅游轉(zhuǎn)變，把大理打造為全國著名的“健康養(yǎng)生目的地”，努力爭當(dāng)全省旅游的排頭兵，把“美麗風(fēng)景”變成“美麗經(jīng)濟(jì)”。

總之，要破解洱海面臨的生態(tài)問題和危機(jī)，必須在治理現(xiàn)代化視域下，持續(xù)推進(jìn)洱海制度體系和治理機(jī)制建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，讓綠色發(fā)展、全民參與和多元共治等先進(jìn)理念落到實(shí)處，不斷推進(jìn)洱海生態(tài)治理現(xiàn)代化，讓大理成為全世界記得住鄉(xiāng)愁的地方。