鐵路旅客人身損害限額賠償制度的重構(gòu)
——以《民法典》的實施為背景

鄒開亮，陳西西

(華東交通大學人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

隨著我國鐵路事業(yè)的快速發(fā)展，鐵路運輸已成為人們最為普遍的出行方式。據(jù)國鐵集團發(fā)布的2019年統(tǒng)計公報，國家鐵路旅客發(fā)送量完成35.79億人，比2018年同期增加2.61億人、增長7.9%。鐵路運輸屬于高度危險作業(yè)，鐵路運輸?shù)目旖莺吐每腿藬?shù)的暴增也引發(fā)了人們對鐵路旅客運輸安全的更多關(guān)注，尤其是鐵路旅客人身損害賠償問題。因2011年“7·23溫州動車事故”引發(fā)的賠償數(shù)額爭議問題，國務院于2013年發(fā)布修訂后的《鐵路交通事故應急救援與調(diào)查處理條例》（簡稱《處理條例》）刪除了關(guān)于旅客人身損害賠償限額賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定；而2015年以來，《中華人民共和國鐵路法》（簡稱《鐵路法》）修改工作的開展再次引起人們對鐵路旅客人身損害限額賠償制度的討論。2021年1月1日，《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）正式生效，其第1244條關(guān)于高度危險責任限額賠償制度的規(guī)定為重構(gòu)鐵路旅客人身損害限額賠償制度提供了民事基本法的立法“接口”①。為了實現(xiàn)廣大旅客權(quán)益保障與鐵路運輸行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的平衡，有必要以《民法典》為頂層設計完善我國鐵路領(lǐng)域的民事基本制度，在未來修訂《鐵路法》的過程中，重構(gòu)鐵路旅客人身損害限額賠償制度。

一、人身損害限額賠償制度的含義與特征

人身損害限額賠償制度，實質(zhì)上是一種責任限額法律制度，是指法律對某些領(lǐng)域或情境下通過限制人身損害賠償范圍、計算方法與賠償數(shù)額等內(nèi)容從而限制責任方賠償責任的制度。從賠償數(shù)額限制上看，人身損害限額賠償可以分為最低限額賠償以及最高限額賠償。例如，國際原子能機構(gòu)與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織2004年2月共同簽署的《布魯塞爾補充公約》對運輸事故和低風險設施賠償責任設置了最低限額；《中華人民共和國民用航空法》對航空事故的賠償規(guī)定了最高限額。

人身損害限額賠償制度具有以下特征：（1）法定性。限額賠償制度是國家基于特定行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與權(quán)利保護之間利益平衡的一種立法考量，因此，限額賠償制度的適用范圍、實施主體與適用程序必須有明確的法律規(guī)定。《民法典》第1244條規(guī)定了高度危險責任限額賠償規(guī)則，為部分損害賠償問題適用限額賠償規(guī)定提供了民事基本法律指引；《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）第210條則明文規(guī)定了海事賠償責任限額制度。（2）限定性。目前，我國在核能、航空、海事等特殊行業(yè)實行人身損害限額賠償制度，也就是說限額賠償制度并非適用于所有的高度危險責任領(lǐng)域和行業(yè)[1]。因為限額賠償制度減輕了特殊行業(yè)侵權(quán)人的賠償責任，同時限制了受害人請求完全賠償?shù)臋?quán)利，所以將其限定在特定的適用范圍，可以在一定程度上緩和其“偏袒”高危作業(yè)者的不公允外觀。（3）衡平性。從技術(shù)層面看，限額賠償制度降低了高危行業(yè)作業(yè)者的行為成本，促進了該行業(yè)的發(fā)展、壯大；但其對特殊行業(yè)侵權(quán)人的“側(cè)重保護”卻是以受害人賠償請求權(quán)被限縮為代價的。因此，實現(xiàn)高危作業(yè)者發(fā)展利益與受害人救濟權(quán)利之間的平衡，始終是設置限額賠償制度的基本初衷。

二、重構(gòu)鐵路旅客人身損害限額賠償制度的必要性

鐵路旅客人身損害限額賠償制度，是指鐵路運輸企業(yè)在鐵路行車及運營過程中，對于特定致?lián)p事由導致的旅客損害，僅在不超出最高額賠償范圍內(nèi)對賠償權(quán)利人進行賠償?shù)姆芍贫?。盡管《處理條例》中原有的限額賠償規(guī)定因法律效力沖突而被廢止，但是這并不等于鐵路旅客人身損害賠償制度再無重構(gòu)之必要性。

（一）促進我國鐵路運輸行業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要

我國鐵路運輸行業(yè)作為基礎(chǔ)性行業(yè)，一直以來都以實現(xiàn)國家公共利益為出發(fā)點。根據(jù)2013年國務院機構(gòu)改革方案，我國組建了中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業(yè)職責，實現(xiàn)了鐵路運輸領(lǐng)域的政企分開；同時，我國在部分地區(qū)實行浮動票價，有意將鐵路運輸行業(yè)納入市場經(jīng)濟的運行軌道。但在鐵路票價與鐵路運營成本相較之下，鐵路運輸企業(yè)的現(xiàn)實盈利能力不容樂觀。首先，結(jié)合我國鐵路運輸行業(yè)近幾年的發(fā)展現(xiàn)狀來看，中國國家鐵路集團有限公司的整體資產(chǎn)負債率不斷攀升，年利潤相較于負債不值一提。根據(jù)國鐵集團披露的2019年財務決算信息，2019年凈利潤25.2億元，年末資產(chǎn)總額83 150億元，負債總額54 859億元，資產(chǎn)負債率65.98%。其次，高度危險具有不可控制性、非通常性、嚴重性等諸多特定的因素[2]。由于鐵路旅客流量大，不確定因素增加，鐵路運輸行業(yè)在現(xiàn)有技術(shù)下尚難以實現(xiàn)零事故運行，鐵路運輸企業(yè)以及鐵路員工仍未能完全有效防止致?lián)p風險的發(fā)生。如果不對人身損害的賠償額度加以限制，一次大型的鐵路運輸事故就可能給承運企業(yè)造成難以承擔的后果，影響鐵路行業(yè)整體的生存與發(fā)展?？v觀我國20世紀70年代至今的近35件重大鐵路事故，鐵路運輸企業(yè)除了賠償事故造成的人身傷亡外，也面臨著機車報廢、中斷行車等造成的巨大經(jīng)濟損失。因此，我們有必要在人身損害賠償領(lǐng)域通過建立限額賠償制度以扶持、推動鐵路運輸行業(yè)的健康有序發(fā)展。

（二）平衡無過錯歸責原則的內(nèi)在要求

無過錯歸責原則，是風險社會保護私法益的重要法律路徑，主要適用于工傷事故、產(chǎn)品責任、汽車交通事故等領(lǐng)域。無過錯責任并不是要發(fā)揮制裁功能，“無過錯責任之基本思想乃是在于對不幸損害之合理分配”[3]162。但是，“合理分配不幸損害”不等于“由加害人承擔全部損害”。根據(jù)《民法典》第823條第1款②規(guī)定，我國鐵路旅客人身損害賠償自然應適用無過錯原則。雖然鐵路運輸企業(yè)對旅客傷亡承擔賠償責任不以其主觀過錯為要件[4]401-402，但并不等于必須將旅客傷亡的全部損害分配給鐵路運輸企業(yè)才算合理；究竟采完全賠償還是限額賠償方式，也不屬于無過錯責任制度的理論范疇。在國務院刪除限額賠償條款之后，法院在司法實踐涉及重大鐵路行車事故時，根據(jù)無過錯原則，對實際損害只能作出完全賠償?shù)呐袥Q。但這可能會引起賠償主體降低風險注意義務的考量，因不區(qū)分賠償主體是否在實際事故中存在過錯，導致賠償主體認為無論其是否在風險控制上投入高度的注意義務，在發(fā)生損害時皆實行完全賠償，那么何必支出較大經(jīng)濟成本控制風險呢[5]？可見，在高度危險領(lǐng)域，如果在適用無過錯歸責原則條件下，機械適用完全賠償做法而毫無限額賠償制度的適用空間的話，則可能引發(fā)賠償義務人謹慎行事的“熱情”，增加其采取逆向行為選擇的道德風險。換言之，應當在“以法律明文規(guī)定鐵路旅客人身損害無過錯歸責原則”之基礎(chǔ)上，基于制度均衡論價值理念，科學制定相應的規(guī)范，在不突破該原則初衷的前提下，適用限額賠償制度，平衡社會公共利益和旅客個人利益的沖突，兼顧公平正義和效益效率的關(guān)系。

（三）對接域外鐵路客運立法趨勢的正當選擇

不同法系國家根據(jù)自身的鐵路管理模式，對鐵路旅客運輸損害賠償制度作出了不同的制度安排。在大陸法系國家中，法國、日本等采用列舉損害賠償基本原則的方式予以規(guī)定；而在英美法系國家中，英國、美國等對高度危險領(lǐng)域則實行完全賠償制度。相較而言，德國、俄羅斯則在鐵路旅客人身損害方面較為具體地規(guī)定了限額賠償制度。

1.德國

德國最高責任限額常見于各類危險責任當中，如《環(huán)境責任法》《核能源法》《道路交通法》《賠償責任法》等。以《賠償責任法》為例，該法第1條規(guī)定，軌道交通或者懸掛鐵路運營企業(yè)根據(jù)危險責任原則對損害承擔責任。軌道企業(yè)為死亡、人身和健康傷害及物的損害承擔責任，根據(jù)《賠償責任法》第9條責任范圍是有所限制的:比如對于死亡或者人身傷害每年定期金最高限額為36 000歐元，對物的損害最高限額為300 000歐元。根據(jù)《賠償責任法》第7條，責任不能通過協(xié)議予以變更或者免除[6]181-182。該法不僅強調(diào)了鐵路運輸企業(yè)對人身損害的最高限額賠償，同時其對物的最高限額也作出了相應的規(guī)定。采取年金給付制的方式，有效防止大部分受傷旅客故意向鐵路運輸企業(yè)多次索取損害賠償金的道德風險，有力保障了鐵路運輸企業(yè)的健康有序發(fā)展。

2.俄羅斯

俄羅斯解決鐵路運輸糾紛的主要依據(jù)是于2003年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦鐵路運輸法》，該法第31條規(guī)定：長距離運輸?shù)穆每?，應當參加強制保險。強制保險制度存在具有兩方面的優(yōu)勢，一方面降低了鐵路運行風險給運輸企業(yè)帶來的損失，另一方面可以保障鐵路旅客的損害得到及時有效的理賠。此外，《俄羅斯聯(lián)邦民法典》[7]作為俄羅斯鐵路運輸法的基礎(chǔ)，其第1072條規(guī)定，為受害人利益依強制保險程序?qū)ψ约贺熑瓮侗５姆ㄈ?，當保險金額不足以完全賠償所致?lián)p害時，應賠償保險賠償金與實際損失的差額。可見，在強制保險的基礎(chǔ)上，旅客人身損害賠償由保險與鐵路運輸企業(yè)共同分擔，也即鐵路運輸企業(yè)在事故責任內(nèi)實現(xiàn)了限額賠償。同時，該法第1084-1101條還對從事高度危險活動的法人造成的損害，詳細規(guī)定了賠償?shù)男再|(zhì)、范圍和數(shù)額。上述規(guī)定，為鐵路運輸企業(yè)提供有效的爭議解決方式。

綜上可知，隨著時代的發(fā)展，不少域外國家都針對鐵路旅客人身損害限額賠償制度作了特別規(guī)定，普遍提高了賠償限額，構(gòu)建了較為完善的賠償標準與體系。這不僅為我國重構(gòu)鐵路旅客人身損害限額賠償制度提供了有益借鑒，也推動了我國鐵路立法與域外立法潮流對接的步伐。

三、重構(gòu)我國鐵路旅客人身損害限額賠償制度的建議

（一）采取“特別法律+行政法規(guī)”的立法模式

2013年國務院廢止以行政法規(guī)形式存在的鐵路旅客限額賠償制度，主要是因其違反了《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第八條第（八）項關(guān)于民事基本制度只能制定法律的規(guī)定。因此，若要重構(gòu)我國鐵路旅客人身損害限額賠償制度，在對接《民法典》1244條的立法“接口”之基礎(chǔ)上，采取“特別法律+行政法規(guī)”的立法模式。即在《鐵路法》中規(guī)定鐵路旅客人身損害限額賠償制度，并在此基礎(chǔ)上，明確授權(quán)國務院制定限額賠償制度相關(guān)的行政法規(guī)。如此，既符合限額賠償制度的內(nèi)在要求，也有利于發(fā)揮行政法規(guī)相對靈活的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)穩(wěn)定性與靈活性兼顧的立法目標，有效地發(fā)揮限額賠償制度維護鐵路運輸行業(yè)健康發(fā)展與保護受害人賠償請求權(quán)的平衡作用。

（二）明確“限額賠償”的適用范圍

1．確定“限額賠償”的適用主體

由于柱塞泵的沖次高達370次／min，在密封函內(nèi)做往復運動的柱塞與其配合的盤根、導向環(huán)、彈簧座以及壓套的摩擦力很大。隨著運行時間的延長，它們之間的配合間隙不斷加大，導致盤根刺漏嚴重，從而使密封失效，增大了泵的容積損失，降低了柱塞泵的效率。經(jīng)過對部分具有代表性的柱塞泵的運行情況的統(tǒng)計分析，得出以下結(jié)論：在343次停泵工況中，由盤根漏失造成的停泵206次，占總停泵次數(shù)的60.1%；由柱塞磨損造成的停泵105次，占總停泵次數(shù)的30.6%；由其他因素造成停泵32次，占總停泵次數(shù)的9.3%。

承擔高度危險責任的主體一般是從事高危作業(yè)的人，具體是指高度危險作業(yè)的經(jīng)營者以及高度危險物的保有人或管領(lǐng)人[8]232-234。高度危險作業(yè)作為危險源具有高度危險性，在很多情況下，風險控制主要由所有人或管理人決定[9]；使用高速軌道運輸工具造成他人損害的，經(jīng)營者應當承擔侵權(quán)責任。同時，《民法典》規(guī)定高度危險活動造成他人損害時適用無過錯歸責原則，故鐵路運輸企業(yè)需對鐵路旅客傷害事故的造成承擔嚴格責任。然而，無過錯歸責原則并不等于責任承擔方事實上一定存在過錯；在無過錯歸責原則下適用限額賠償制度，并不妨礙根據(jù)責任承擔方的過錯有無及大小進行具體分析，即對鐵路運輸企業(yè)自身是否存在過錯應進行區(qū)分。如果鐵路運輸企業(yè)本身不存在任何過錯，且危險來源無法控制，則適用限額賠償制度；如果鐵路運輸企業(yè)在運營鐵路運輸時存在故意和重大過失造成人身損害，則按照受害人實際損失實行完全賠償；即使鐵路運輸企業(yè)存在輕微過失仍可減輕其賠償責任。在“毛日芳與中國鐵路南昌局集團有限公司南昌車站、中國鐵路南昌局集團有限公司合同糾紛”一審判決書[（2018）贛7101民初130號]③中，當事人將鐵路運輸企業(yè)認定為普通的民事主體，而沒有考慮到鐵路運輸企業(yè)存在的社會公共價值以及其承擔的社會責任。鑒于此,筆者認為，我國鐵路旅客運輸中,限額賠償制度的適用應以鐵路運輸企業(yè)不存在主觀過錯為必要條件；若鐵路運輸企業(yè)存在故意或重大過失的，應對受害人承擔完全賠償責任；若僅為輕微過失的，可以適當減輕鐵路運輸企業(yè)的賠償責任。

2．明確“限額賠償制度”的適用范圍

鐵路旅客人身損害事故是否適用限額賠償制度，應針對不同鐵路運輸事故發(fā)生的原因具體分析。在現(xiàn)實生活中，有大量旅客傷害事故與鐵路高速軌道運輸沒有關(guān)聯(lián)，例如，旅客在上下車時失去平衡摔倒在臺階上，列車運行中爬上床梯拿行李摔下受傷，或從列車上鋪摔下等情形都不是與高速軌道運輸有關(guān)的典型危險，鐵路運輸企業(yè)應當承擔一般侵權(quán)的過錯責任而不是特殊侵權(quán)的無過錯責任。對于鐵路高速軌道運輸造成的旅客人身損害，如列車脫軌、相撞、急剎車、爆炸等，受害旅客可以直接要求鐵路運輸企業(yè)承擔無過錯的侵權(quán)賠償責任。“區(qū)分侵權(quán)行為產(chǎn)生的原因也符合訴訟風險和訴訟利益一致的原則”[10]92。在未來立法中，明確限額賠償制度的適用范圍，區(qū)分鐵路運輸事故發(fā)生的原因，避免限額賠償制度在具體適用上的紛爭。

（三）確立合理的“限額”計算標準

在鐵路旅客傷亡事故中,責任限額的確定是平衡鐵路運輸企業(yè)與受害旅客之間利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)中已經(jīng)存在關(guān)于限額賠償標準與計算方法的規(guī)定，例如《海商法（1993）》第56條④，《國內(nèi)航空運輸承運人賠償責任限額規(guī)定（2006）》第3條⑤，《國務院關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復（2007）》第7條⑥。而之前存在于《鐵路交通事故應急救援與調(diào)查處理條例（2007）》的鐵路旅客限額賠償制度，因違反了《立法法》的規(guī)定于2013年被廢止。由此可見，我國相關(guān)立法中存在以下幾方面的問題：第一，在相關(guān)法律法規(guī)的制定過程中，立法者沒有注意法律位階關(guān)系導致下位法違反上位法；第二，賠償限額標準的制定沒有與時俱進，對于賠償責任的限額規(guī)定已經(jīng)不適應當前經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀；第三，部門立法可能導致部門保護主義，如由鐵路部門自己牽頭制定或修改標準，則希望限額較低以減輕鐵路運輸企業(yè)責任。同時，結(jié)合前文所述，域外立法對限額的規(guī)定與適用是動態(tài)可調(diào)整的，而不是機械固定的。因此確定合理的“限額”計算標準,應該綜合考慮我國立法教訓與他國立法經(jīng)驗，既要考慮國民經(jīng)濟的整體發(fā)展水平和人均可支配收入數(shù)額,也要結(jié)合鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)營和收益狀況,同時還可以參考其他高度危險行業(yè)的限額賠償標準。筆者認為，可以從以下幾個方面著手設計：第一，取消人身損害賠償固定不變的具體數(shù)額，可以采用特別提款權(quán)⑦[11]的方式確定賠償?shù)臄?shù)額；第二，在《鐵路法》中確立適當?shù)挠嬎銟藴?，并由國務院鐵路主管部門根據(jù)該標準確定賠償限額范圍；第三，建立“限額標準動態(tài)調(diào)整機制”，定期對責任限額進行復審，及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況調(diào)整責任限額。由此，建立我國鐵路旅客人身損害限額賠償標準和計算體系，既能夠為我國法院解決相關(guān)糾紛提供更加明確的指引，也能夠避免出現(xiàn)當事人利益因賠償標準問題而得不到保障的狀況。

（四）健全“限額賠償”的配套支持制度

需要說明的是，本文主張重構(gòu)鐵路旅客人身損害限額賠償制度并非要與強化人身權(quán)益保護的現(xiàn)代立法理念背道而馳，也并無漠視鐵路旅客人身損害賠償權(quán)利之意；相反，要使得“限額賠償制度”更合理、有效地實施，必須基于切實保護鐵路旅客人身損害賠償權(quán)利的立場，盡快健全如下“限額賠償”的配套支持制度。

1.構(gòu)建科學合理的鐵路保險制度

現(xiàn)代損害賠償法的目的在于將風險帶來的損失，通過復雜的技術(shù)手段轉(zhuǎn)移至那些有能力并且愿意承擔的保險人來負擔。我國在1992年曾頒布《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》，但因強制購買保險沒有充分的法律依據(jù)，該條例在2013年1月1日被廢止，但這并不表明鐵路領(lǐng)域的強制保險制度沒有價值和意義。目前旅客在12306.cn網(wǎng)站上購票時可以自主選擇是否購買3元/人的鐵路乘意險，發(fā)生鐵路事故的保額為55萬元；從該保險賠償額度來看，一旦鐵路事故發(fā)生，該保險賠償額可以為鐵路運輸企業(yè)分散大部分風險。因此，在《鐵路法》中規(guī)定鐵路保險制度，不僅能夠分散并有效轉(zhuǎn)移部分風險，也有利于助推鐵路旅客人身損害限額賠償制度的適用。具體而言，《鐵路法》中可以規(guī)定根據(jù)運輸距離確定強制購買保險的標準以及費用，或者考慮將鐵路乘客意外險納入鐵路票價中，由鐵路運輸企業(yè)轉(zhuǎn)交至保險公司。

2.設立鐵路旅客人身損害社會救助基金

建立鐵路旅客人身損害社會救助基金，能夠為受害旅客提供補充救濟。如果受害旅客因未購買保險卻受到了重大損失，或是所受損失明顯高于鐵路運輸企業(yè)的賠償金額和保險賠償?shù)?，或是無法找到造成鐵路交通事故的第三人的，即受害旅客的權(quán)益損害沒有其它暢通的救濟渠道時，在《鐵路法》中為受害旅客提供申請社會救助基金進行權(quán)利救濟的方式，減輕鐵路旅客所受損害。鐵路旅客人身損害社會救助資金的來源可以從以下幾個方面獲得[12]：第一，針對個別旅客違反《鐵路安全管理條例》的罰款；第二，各級財政撥付的特殊補貼；第三，社會各界對鐵路運輸企業(yè)的捐款等；第四，鐵路運輸企業(yè)自身預留的用于鐵路人身損害的風險金及其利息；第五，鐵路運輸企業(yè)投入公益事業(yè)的部分資金。

注釋：

① 《中華人民共和國民法典》第1244條規(guī)定：“承擔高度危險責任，法律規(guī)定賠償限額的，依照其規(guī)定，但是行為人有故意或者重大過失的除外?！?/p>

② 《中華人民共和國民法典》第823條規(guī)定：“承運人應當對運輸過程中旅客的傷亡承擔賠償責任；但傷亡是旅客自身健康原因造成的或者承運人證明傷亡是旅客故意、重大過失造成的除外。”

③ 法院認為，應考量鐵路運輸企業(yè)承擔了大量社會責任的實際。對于因履行運輸合同造成的相應損失，從最終的損失承擔角度看，應當由全社會以一定方式分擔，因為鐵路運輸活動的獲益者是整個社會。同時，鐵路運輸企業(yè)還承擔著大量的行政性、公益性的運輸任務。在審理鐵路旅客運輸合同糾紛案件中，雖不再適用限額賠償?shù)闹贫?，但過分加重承擔了大量公益性任務的鐵路運輸企業(yè)責任，依然不符合立法本意。

④ “承運人對貨物的滅失或者損壞的賠償限額……每件或者每個其他貨運單位為666.67計算單位……”其中計算單位是指國際貨幣基金組織規(guī)定的特別提款權(quán)。

⑤ 國內(nèi)航空運輸承運人（以下簡稱承運人）應當在下列規(guī)定的賠償責任限額內(nèi)按照實際損害承擔賠償責任……（一）對每名旅客的賠償責任限額為人民幣40萬元……

⑥ 核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應賠總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。

⑦ 2015年11月30日，國際貨幣基金組織正式宣布人民幣于2016年10月1日加入特別提款權(quán)（SDR）。2021年1-3月平均匯率為1特別提款權(quán)=9.3272元人民幣。